農(nóng)村“兩委”人員職務(wù)犯罪現(xiàn)狀分析與懲防對(duì)策

文樊 洪 張紅見 楊彩霞

農(nóng)村“兩委”人員職務(wù)犯罪現(xiàn)狀分析與懲防對(duì)策

文◎樊 洪*張紅見*楊彩霞*

近年來，黨和國(guó)家高度重視“三農(nóng)”問題，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民方面的投入，扶貧補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、養(yǎng)殖補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、水利移民后期扶持資金等多種惠農(nóng)補(bǔ)貼、補(bǔ)助資金，自上到下逐級(jí)發(fā)放到位。

2012年5月，鄭州市檢察院反貪局系統(tǒng)地開展了對(duì)農(nóng)村基層工作人員職務(wù)犯罪的調(diào)研分析，總結(jié)涉農(nóng)惠民職務(wù)犯罪多發(fā)領(lǐng)域、多發(fā)環(huán)節(jié)，深入分析作案動(dòng)機(jī)、手段，重點(diǎn)挖掘農(nóng)村“三補(bǔ)”款物管理機(jī)制建設(shè)欠缺和監(jiān)督管理漏洞，為今后進(jìn)一步有效地懲治和預(yù)防農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪提供了有效借鑒。

一、涉農(nóng)惠民領(lǐng)域農(nóng)村“兩委”人員職務(wù)犯罪多發(fā)的原因分析

（一）外部監(jiān)管缺失，使農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪心存僥幸

一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政村和自然村的直接上一級(jí)政府，對(duì)農(nóng)村基層自治組織的財(cái)務(wù)管理負(fù)有直接監(jiān)管之職。但在走訪調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，一部分從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政下拔的補(bǔ)助、補(bǔ)貼資金，往往“一拔了之”，即使組織檢查審計(jì)也大多圖形式走過場(chǎng)，村支書或村主任稍做手腳即能蒙混過關(guān)。一些直接由政府或開發(fā)商支付到村基層組織，再由村基層組織發(fā)放的村民征地、拆遷等補(bǔ)償款等，則更是無人過問無從監(jiān)管。如此監(jiān)管不力，使一些村干部產(chǎn)生不拿白不拿，拿了也沒人發(fā)現(xiàn)的僥幸心理，這無異是農(nóng)村基層組織成員侵財(cái)犯罪生根發(fā)芽的溫床。例如，2008年6月至2009年底，上級(jí)財(cái)政部門共向滎陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村委撥付新農(nóng)村建設(shè)資金236萬元。2008年底，為迎接上級(jí)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的驗(yàn)收，某村委從外地購(gòu)買一批綠化樹，價(jià)格為7.6萬元。在新農(nóng)村建設(shè)資金下?lián)芎螅頌榇逯Р繒浖娲逯魅蔚狞S某將7.6萬元的購(gòu)樹款從該村下屬的四個(gè)村民小組的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金列支，后黃某實(shí)付購(gòu)樹款5.5萬元，剩余2.1萬元被黃某占為己有；2011年10月，黃某在賬目交接時(shí)，又將虛開的4.9萬元購(gòu)樹發(fā)票在新農(nóng)村建設(shè)賬目中重復(fù)報(bào)銷，共計(jì)貪污7萬元。黃某貪污購(gòu)樹差價(jià)2.1萬元雖難以監(jiān)管，重復(fù)報(bào)銷的4.9萬元購(gòu)樹款應(yīng)從簡(jiǎn)單的賬目就可以看出，但亦然至案發(fā)沒有被有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)。

二是個(gè)別職能部門對(duì)農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)監(jiān)管不力。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政、民政、環(huán)衛(wèi)等部門無異對(duì)下拔到農(nóng)村基層組織補(bǔ)助、補(bǔ)貼等資金和款項(xiàng)的管理使用負(fù)有監(jiān)管之職，但部分職能部門對(duì)資金的使用管理明顯監(jiān)管不力。個(gè)別職能部門工作人員甚至與農(nóng)村基層組織成員合謀共同參與犯罪。2008年，滎陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村村委委員兼秘書任某、滎陽(yáng)市某鎮(zhèn)某村村委委員兼秘書牛某，分別與滎陽(yáng)市某鎮(zhèn)民政所副所長(zhǎng)李某共謀，偽造所轄村村民最低生活保障金申請(qǐng)材料20余份，經(jīng)由李某審批蓋章后上報(bào)滎陽(yáng)市民政局，李某與任某、牛某將這些村民的低保金共12余萬元分贓。

三是村民群眾監(jiān)督?jīng)]有真正發(fā)揮作用。群眾監(jiān)督是最有效的監(jiān)督，但村民在農(nóng)村基層財(cái)務(wù)群眾監(jiān)督中的作用發(fā)揮不明顯，有些甚至根本沒有發(fā)揮作用。部分行政村的村務(wù)沒有按上級(jí)要求做到公開透明，廣大村民對(duì)上級(jí)下拔何種類和多少補(bǔ)助、補(bǔ)貼資金無從知曉，就談不上群眾監(jiān)督；還有一些村干部，家族勢(shì)力大，大部分群眾迫于村干部的淫威不敢檢舉舉報(bào)。失去群眾監(jiān)督的權(quán)力最終會(huì)導(dǎo)致為所欲為，侵財(cái)職務(wù)犯罪就在所難免了。

（二）內(nèi)部管理混亂，使農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪肆無忌憚

村務(wù)不公開，一些村的村務(wù)公開欄在農(nóng)戶住房外墻水泥墻面上用油漆書寫，至少有一年多未更換更新，村務(wù)公開名存實(shí)亡；賬目管理混亂，一些村的財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)，個(gè)別村甚至沒有會(huì)計(jì)，村財(cái)務(wù)支出集體決策制度變成了村支部書記或村主任的一支筆簽字；農(nóng)村基層組織建設(shè)軟弱無力，黨支部、村委會(huì)一年半載不組織一次活動(dòng)、不開一次會(huì)，支部書記或村委主任個(gè)人成了支部和村委的全權(quán)代表。上例中，新密市某鎮(zhèn)某村村支部書記趙某、村副書記高某和村主任李某三人共同將上級(jí)發(fā)放的農(nóng)村屋頂接水工程補(bǔ)助款6萬余元貪污后，村支部書記趙某還單獨(dú)將水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償款4萬余元、造林工程補(bǔ)償款2萬元貪污，而這兩筆款項(xiàng)連村主任和副書記都不知曉，只經(jīng)過村支部書記趙某一人之手。可見，共計(jì)6萬元的上級(jí)補(bǔ)償款根本未入村賬目，更談不上集體決策支出。

（三）法紀(jì)意識(shí)淡薄，使農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪有恃無恐

部分農(nóng)村基層組織成員文化程度較低，不學(xué)法不懂法，法紀(jì)意識(shí)淡漠。個(gè)別村干部認(rèn)為侵吞點(diǎn)補(bǔ)償、補(bǔ)助款沒有什么大不了，征地補(bǔ)償款就更談不上公款，截留點(diǎn)裝進(jìn)自己的腰包算不上犯罪。尤其是對(duì)挪用公款，認(rèn)為存在集體賬戶上也是存，提取出來供自己或親戚朋友使用使用到時(shí)還上就沒事了，根本與犯罪扯不上邊。例如，2010年12月至2011年4月，登封市某鎮(zhèn)某村四組組長(zhǎng)韓某，利用協(xié)助登封市某鎮(zhèn)政府管理、發(fā)放本組安置區(qū)征地青苗費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償款的職務(wù)便利，同河南建筑安裝有限公司項(xiàng)目部經(jīng)理?xiàng)钅彻仓\后，將補(bǔ)償款45萬元人民幣以個(gè)人名義借給該公司用于房產(chǎn)開發(fā)，進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)。偵查人員訊問韓某時(shí)，韓某還一直認(rèn)為其并沒有犯罪。

二、懲治與預(yù)防涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪對(duì)策

（一）加強(qiáng)法制宣傳和調(diào)查研究

鄭州市院反貪局加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)惠民專項(xiàng)工作的宣傳、提高群眾知曉度、擴(kuò)大社會(huì)影響、營(yíng)造良好輿論氣氛，與預(yù)防部門結(jié)合，開展涉農(nóng)惠民法律知識(shí)講座，通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體公布專項(xiàng)工作舉報(bào)電話，在收到群眾舉報(bào)的重要線索后，經(jīng)過全面梳理、排查、登記、評(píng)估后，從摸排中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的案件線索。為切實(shí)摸清各基層院開展專項(xiàng)工作的底數(shù)，匯總情況、分析原因和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，市院反貪局于2012年7月份對(duì)全市基層院反貪局開展查辦涉農(nóng)惠民職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作進(jìn)行檢查調(diào)研和座談。通過這一活動(dòng)，我們對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)近年來查辦涉農(nóng)惠民案件進(jìn)行深入細(xì)致的分析研究，提煉涉農(nóng)案件的特點(diǎn)規(guī)律，研究涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)生原因、防治對(duì)策等。

（二）與相關(guān)職能部門建立協(xié)作機(jī)制

2012年6月28日，鄭州市院反貪局與鄭州市人保局、則政局、交通委、商務(wù)局、民政局、環(huán)保局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等14個(gè)市直機(jī)關(guān)建立召開了查辦和預(yù)防涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作座談會(huì)。擬在全面掌握“三農(nóng)”資金來源和使用管理情況的前提下與上述單位建立專項(xiàng)工作配合協(xié)作機(jī)制。以 “通報(bào)信息”、“線索移送”、“辦案協(xié)作”、“日常聯(lián)系和案件反饋”等制度為切入點(diǎn)，確保了查辦涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件專項(xiàng)工作的深入推進(jìn)。市院反貪局還將這一做法形成文件下發(fā)各基層院，要求各基層院反貪局參照?qǐng)?zhí)行。

（三）健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督制約

落實(shí)公開制度。職能部門要建立涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金的發(fā)放公開制度，著重抓好專項(xiàng)資金村級(jí)財(cái)務(wù)公開工作。設(shè)立專帳專戶。專項(xiàng)資金要設(shè)立專門帳戶，分開管理，可以實(shí)行統(tǒng)一管理制度：統(tǒng)一帳簿憑證、統(tǒng)一記帳科目、統(tǒng)一記帳要求、統(tǒng)一帳據(jù)保管、統(tǒng)一結(jié)束舊帳建立新帳。各級(jí)政府和審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金的審計(jì)、檢查和監(jiān)督。專項(xiàng)審計(jì)要延伸到農(nóng)村基層組織，對(duì)已經(jīng)撥付到農(nóng)村基層組織的專項(xiàng)資金要定期檢查。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層組織的監(jiān)督，要借鑒我國(guó)部分地區(qū)的做法，在我市嘗試建立與村黨支部、村民委員會(huì)并列的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，獨(dú)立行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力。

（四）堅(jiān)持懲防并舉

對(duì)涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪，鄭州市檢察機(jī)關(guān)反貪部門積極采取“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”的辦案模式，注重偵查一體化的運(yùn)用，通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、與相關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制等措施，加大查辦涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪辦案力度，對(duì)該類犯罪形成強(qiáng)大的威懾。職務(wù)犯罪的預(yù)防是打擊的進(jìn)一步延伸，我們要積極進(jìn)行個(gè)案預(yù)防、行業(yè)預(yù)防，延伸預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，盡快建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，覆蓋所有自然村的職務(wù)犯罪預(yù)防體系。積極采用提出檢察建議、加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域涉農(nóng)惠民資金使用的自行監(jiān)督管理等有效措施，使農(nóng)村基層組織“兩委”人員增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識(shí)，自覺抵制不良利益的誘惑，從而使黨和國(guó)家的“三農(nóng)”政策真正能夠惠及民生。

*河南省鄭州市人民檢察院［450004］