北京市城鄉結合部50個重點村的建設

◎ 王廣雙

作者系北京市城鄉結合部建設領導小組辦公室常務副主任

改革開放后城市化速度不斷加快，城鄉結合部由于位置優越，成為外來人口的主要聚居地之一。外來人口是首都建設發展的重要力量，但過度快速集聚，容易引發一系列經濟社會問題。城鄉結合部亦城亦鄉，城市管不到，農村管不了，總體規劃不能落實，基礎設施無法推進，產業布局只是設想，農民增收沒有保障，給首都發展打上了困結，成為一個迫在眉睫的重要任務。2010年，全面啟動50個重點村建設，對城鄉結合部建設進行一次重要探索。目前，舊村拆除艱巨任務已基本完成，共拆除面積2530萬平方米。回遷安置樓按照動遷后兩年左右時間回遷目標加緊施工，已有7個陸續回遷。全部啟動集體經濟產權制度改革，已有37個完成。整建制農轉居工作已啟動，已有13個村基本實現。正在研究集體產業發展規劃，培訓農民多渠道轉移就業，轉變發展方式。同步規劃建設與回遷小區配套的大市政和公共服務設施，推進農村管理向社區管理轉型。綠地回建面積已落實到各村地塊，結合平原造林工程，正在全力實施。兩年來，重點村建設平穩有序，沒有發生影響工作進度和社會面安全的突出事件，各項工作扎實推進。這次探索有三個特點：

第一，規模較大。50個重點村村域總面積85.3平方公里，涉及戶籍人口21.4萬人，流動人口超過100萬。需要拆遷整理出土地45平方公里，其中7.8平方公里建回遷安置房1500萬平方米，3.3平方公里建設620萬平方米產業用房發展集體經濟，安排好農民就業，13平方公里回建綠地，16.9平方公里完善城市功能，平衡建設資金，4平方公里建設交通、醫療、衛生、水務等城市基礎設施。

第二，系統全面。重點村建設是用兩年的時間完成舊村拆遷，啟動回遷安置房建設，同步推進集體產權制度改革、整建制農轉居、集體產業發展、農民就業、社會重建和綠化等工作，任務涵蓋“三農”發展和城市發展，覆蓋戶籍人口與流動人口，包含政治、社會、文化、經濟、生態等各個方面。鄉村集體經濟組織承擔了大量重點村建設項目，國有企業、銀行、土地儲備機構等單位參與了建設進程，拆遷、就業、社保、集體經濟發展、社會管理等各種政策在這里集成，系統全面的城市化經受了實踐的檢驗。

第三，先難后易。50個重點村是人口資源環境矛盾最突出、社會秩序最紊亂、利益訴求最復雜、城鄉反差最明顯的地區。這些重點村分布在9個區，散布在北京三、四、五環之間，個別在六環外，其中32個位于規劃中心城區，18個位于規劃新城，需要結合其它城市建設統籌推進。先難后易推進城鄉結合部建設，可以一舉打開工作局面，探索出來的建設經驗更有借鑒意義。

以“安居、樂業、一體化”為目標，堅持城市化的發展方向，堅持保護群眾利益的政策取向，堅持從實際出發的工作導向，政府主導、農民主體，部門服務、區縣主責，上下聯動、分工協作，系統推進調、拆、建、轉、管等五項重點任務，把好十個工作環節。

(一)在規劃上，按照城市總體規劃的要求，“一村(鄉)一策”優化規劃實施方案，賦予農民城市化資源權，保障農民合法的生存和發展空間，在解決農民問題的同時解決好城市發展歷史遺留問題。

(二)在土地利用上，把保障農民土地權益放在首位，完善征地制度，允許村集體經濟組織利用集體建設用地發展非農產業，讓農民帶著剩余農村土地的權利進城。

(三)在立項審批上，打開農民參與城市建設的通道，加強指導服務，配套跟進招投標、資金使用、工程質量和生產安全的專項監管。

(四)在融資上，協調金融部門創新金融服務，加強資金調度、風險應急、統籌抵押物，創造融資條件。

(五)在拆遷補償上，以宅基地區位和面積核定拆遷補償金額，尊重農民合理財產權，注意補償政策區域平衡和前后平衡，多建不多得，少建不少得，讓想鉆法律空子的人占不到便宜，讓遵紀守法者不吃虧，公開公平公正執行政策。

(六)在社會保障上，著眼于建立城鄉一體化的社會保障制度，多渠道籌集資金，以行政村為單位，整建制農轉居。不掛鉤土地管理制度，不區分遺留集體剩余土地多少，不改變剩余土地的產權屬性，農民轉居后仍擁有剩余集體土地使用權及其收益，原村集體仍是剩余集體土地所有者。

(七)在產權改革上，將集體經營性資產、資源性資產全部量化，股份到人，將原集體經濟組織改造成為新型合作經濟組織，從制度層面上保障農民經濟權益。

(八)在集體經濟發展上，將保障農民充分就業與促進集體經濟發展有機結合起來，土地征用采用留地安置、定向出讓、實物補償、帶條件出讓等方式，或者“自征自用”集體土地，留出集體經濟發展空間。

(九)在農民就業上，將農村勞動力納入城鎮失業登記范圍，享受相應就業促進政策，開展有針對性的崗位征集、職業指導、技能培訓等精細化就業援助，有條件的地區，發放崗位補貼、社會保險補貼、職能技能和創業培訓補貼，創建充分就業社區。

(十)在社會管理上，將農村管理體制穩步過渡到城市管理體制，均等化社會基本公共服務，加強流動人口和出租房屋管理，促進社會和諧。

由此我們得以下幾點認識：

(一)保護群眾利益是決策的立足點。重點村人口資源、環境矛盾最突出，社會秩序最紊亂，利益訴求最復雜，城鄉反差最明顯，建設任務艱巨、政策性強。把握住決策的立足點，發揮敢于擔當、敢于碰硬、敢于創新的精神，推進工作機制創新，推進政策集成，部署督查落實各項任務。解決好城鄉結合部問題的關鍵是解決好群眾利益問題，尤其是要尊重農民的財產權、生存權和發展權，讓農民帶著資產進城，成為有資產的新市民，在自己的土地上富起來。反之，群眾利益得不到合理保護，形成對立情緒，不僅延誤工期，增加建設成本，還有可能引發惡性事件。重點村建設從拆遷補償、回遷安置，到集體產權制度改革、整建制農轉居、提供就業增收渠道和城鄉一體的公共服務，再到剩余土地權益的保留，充分保護群眾利益，最終實現了群眾生活更美好、經濟發展可持續、社會環境更宜居的城鄉雙贏發展轉型。重點村建設不但解決了群眾利益問題，還為城市發展提供了大量拆遷建綠用地、保障性住房用地、教育用地以及水務、交通、醫療等公共設施建設用地。

(二)用好“三天的錢”是化解建設成本難題的關鍵。重點村建設是用兩年左右的時間，解決城市發展遺留了20多年的歷史問題，提前20年實現城市化，實現經濟社會發展的徹底轉型，關鍵是破解建設成本難題。不同地區有不同化解建設成本的經驗，50個重點村建設采用“用自己的水，和自己的面”、用好“三天的錢”，有效化解了建設成本。一是用“昨天的錢”平衡資金。“昨天的錢”是土地潛在的價值，在城市總體規劃基礎上，堅持確保農民安置能上樓、確保農民長遠生計有保障、確保城市發展長遠目標能實現的原則，合理調整規劃，激活了重點村沉淀的土地資本，為實現重點村建設資金平衡提供保障。重點村建設拿出16.9平方公里的土地，依靠自身資派平衡建設成本，土地利用符合土地管理要求，上市地塊規模以資金平衡為限，納入全市年度土地供應計劃，土地集約節約利用。二是用“明天的錢”啟動資金。“明天的錢”是市場認同土地資源價值實現的融資，通過打通融資渠道，利用信貸等融資手段啟動土地開發，變現土地價值，以未來產生的現金流歸還，實現“明天的錢”為今所用。50個重點村建設資金預算為2016億元，需要融資1702億元，融資渠道已全部落實，其中，自籌資金459億元，銀行貸款1243億元。三是用“今天的錢”激活資金。“今天的錢”是政府投入可承受財力，少量政府投入是創造融資條件、撬動融資杠桿，推動重點村建設的必要條件，全面助推“昨天的錢”對接“明天的錢”，起到四兩撥千斤的作用。重點村建設政府財政計劃投入約16l億元，目前已使用36.85億元。其中，大市政配套1.38億元，已投入1.4億元；3億元以獎代補資金，已使用2.85億元；另外，20億元應急風險資金已用于資本金周轉，平衡資金地塊上市后將歸還市財政。

(三)充分發揮公有制優勢是破解城鄉二元體制的前提。調結構、上水平是轉變發展方式的必然選擇，也是城鄉結合部建設的必然要求。重點村建設不僅需要調整產業結構，更重要的是，首先要調整城鄉分割的二元體制，唯有如此，才能上城鄉一體化水平，實現城市化目標。公有制優勢的核心是代表了全體群眾的利益，是實現共同富裕的根本保障。重點村建設充分發揮公有制的優勢，通過“調、拆、建、轉、管”，沖破二元結構的體制性障礙，讓農民有條件、有信心、有能力融入到城市化進程中，成為有資產的新農民。全民所有與集體所有的二元形式統一于公有制的客觀條件，通過規劃調整、立項綠通、土地利用、融資服務等舉措，破解城鄉有別的資源要素配置方式，實現城鄉統籌。使我們能夠運用“三天的錢”平衡各方利益，解決城市要空間、農村要文明、主體要利益的迫切需求，消除城鄉對立，實現共享共贏。使我們能夠完善投入機制，均等公共服務，整合組織資源，對接基層管理，化解城鄉分割，促進社會和諧。

(四)做好新時期群眾工作是開展一切工作的基礎。堅持黨的群眾路線，引導群眾認識自己的利益并組織他們為實現利益去奮斗，是做好新時期群眾工作的根本方法。政策合理程度、干群溝通程度和群眾參與程度決定著群眾工作的效果。政策的制定必須適應當前利益關系深刻變化和社會進步的要求，以新的思路、新的舉措落實好農民的物質利益和民主權利。廣大群眾由不了解到清楚，由不理解到支持，對規劃方案、建設方案、拆遷補償方案、集體產權制度改革方案等發表意見、參與決策，重點村建設從群眾共識變成了群眾的共同行動。