中國鐵路改革頂層設(shè)計構(gòu)想

◎ 周新軍

中國鐵路：改革重啟正當(dāng)時

鐵路系統(tǒng)的諸多體制弊端由于一連串發(fā)生的鐵路新聞事件暴露無遺，重啟鐵路管理體制改革的呼聲再度高漲。處在新十字路口的中國鐵路，何去何從？是繼續(xù)在計劃體制內(nèi)留存，做一些改良，小打小鬧，隔靴搔癢，還是痛快淋漓地打碎長期桎梏的體制框架，改頭換面？這不僅是普通百姓所要關(guān)心的問題，更是決策高層必須面對和需要認(rèn)真解決的重大問題。鐵路管理體制改革無疑成為“十二五”時期中國改革的重要任務(wù)之一，必須要有一個重大的實質(zhì)性突破。從某種意義上看，這或許會成為重啟中國新一輪整體改革的發(fā)動者。

鐵路管理體制多年來備受責(zé)難，權(quán)力高度集中，存在政企不分、政事不分、政資不分，半軍事化、全封閉式的管理模式，等等，這些鮮明的特征儼然使鐵路成為一個相對獨立的“鐵道王國”，而與中國市場經(jīng)濟的氛圍格格不入。相對于中國的整體改革和其他壟斷性行業(yè)改革，鐵路改革已大大滯后，中國鐵路亦被稱為計劃經(jīng)濟的“最后一塊堡壘”。加快鐵路管理體制改革的步伐，幾乎已成國人共識，難的是如何加快改革、何時正式啟動改革、怎樣持續(xù)進行改革，至少目前為止還沒有形成共識，加上鐵路改革的復(fù)雜性、艱巨性和高風(fēng)險性，更加大了鐵路改革的不確定性。正是由于這些不確定性因素，使得既往的許多鐵路改革舉措始終游離于市場化的邊緣和鐵路現(xiàn)有體制的外圍，改革收效甚微；同時，也使得曾經(jīng)嘗試的深度改革和“攻堅戰(zhàn)”如網(wǎng)運分離無疾而終。“鐵老大”已成為中國體制改革的一個“老大難”問題。顯然，在重啟鐵路管理體制改革之時，要攻破計劃體制筑就的“銅墻鐵壁”，必須要有攻堅的銳器，常規(guī)武器很難奏效。

筆者認(rèn)為，只有堅定地從中國鐵路改革的頂層設(shè)計入手，才能真正實現(xiàn)鐵路政企的初步分離直至完全分離，在此前提下，進一步推動其他層次的改革。國外鐵路改革是在理順頂層關(guān)系的基礎(chǔ)上遵循一定的模式展開企業(yè)重組，而我國過去的鐵路改革試圖跨越這一重要階段，借鑒某種模式或者綜合幾種模式，通過引入競爭機制來解決鐵路體制、管理模式和成長性等問題，在改革路徑選擇上無疑是本末倒置的。在中國鐵路運輸資源仍處于短缺的背景下，任何超越鐵路發(fā)展階段的重組方案必然會使鐵路改革走入迷途，而使改革變得步履維艱。

中國鐵路改革頂層設(shè)計構(gòu)想

（一）改革應(yīng)堅持的原則

由于中國鐵路所具有的特殊復(fù)雜性，中國鐵路改革應(yīng)采取積極穩(wěn)妥、漸進式改革的方針。在改革中應(yīng)把握以下原則：

1.在充分考慮鐵路運營安全的基礎(chǔ)上，兼顧鐵路的社會公益性和運輸企業(yè)經(jīng)營效應(yīng)性，認(rèn)真權(quán)衡改革的風(fēng)險和收益，構(gòu)建適應(yīng)中國國情的鐵路管理體制。

2.借鑒世界各國鐵路改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，綜合各種改革方法和措施，形成富有彈性和分步走的改革方案。先期改革方案設(shè)計應(yīng)相對簡單且容易操作，不宜過于復(fù)雜，以迅速形成共識，避免陷入無休止的爭論，影響改革的啟動。

（二）改革的目標(biāo)取向

中國鐵路改革具有多重目標(biāo)，因此，需要分解，以適應(yīng)每一個改革階段的要求。大致可分為兩個層次的目標(biāo)：

第一層次，通過改革，實現(xiàn)政企分離，厘清國家與鐵路的關(guān)系，解決鐵路更好更快的發(fā)展問題；

第二層次，通過改革，厘清鐵路內(nèi)部利益主體之間的關(guān)系，建立適應(yīng)市場競爭需要的運輸服務(wù)管理體制。

最終的目標(biāo)取向是要形成政府引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管、運輸企業(yè)自主經(jīng)營、社會參與評價的鐵路運輸經(jīng)營服務(wù)管理體制。

（三）改革的突破口

針對第一階段的改革目標(biāo)，鐵路改革突破口的選擇要從頂層設(shè)計入手，重點設(shè)計鐵路高層管理體制模式，對鐵道部進行重組或分拆，才能真正實現(xiàn)政企分開，進而推動鐵路綜合性改革。

以往的改革在突破口的選擇上犯了致命的錯誤。首先，試圖以投融資體制改革為切入點，通過產(chǎn)權(quán)的改造實現(xiàn)鐵路系統(tǒng)“公司化”，讓行政部門解體，或回歸到相關(guān)監(jiān)管部門，實際上很難奏效。鐵路投融資體制的改革雖然取得了一定的成效，初步實現(xiàn)了融資渠道的多元化，但在高度集中的體制背景下，社會資本的進入顯然很難觸動鐵路過于龐大的壟斷勢力，無法形成以所有權(quán)變動倒逼鐵路體制改革的局面；其次，以轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營方式為突破口只能使政府適度放松對企業(yè)的干預(yù)，無法撼動政企合一的體制框架。

（四）改革的重點

從短期看，中國鐵路改革的重點是政企分開，解決鐵路發(fā)展問題。政企分開的重點是要解決鐵路建設(shè)、鐵路運營、鐵路監(jiān)管“三合一”的體制，形成相對獨立、相互協(xié)作的體制框架。同時，鐵路運營要解決國家政策性補貼和鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營性虧損之間的關(guān)系。

從長遠(yuǎn)來看，鐵路改革的重點才是網(wǎng)運分離或合一的模式對鐵路運輸企業(yè)進行重組，打破壟斷，形成鐵路公司之間的有效競爭。只有當(dāng)鐵路運輸資源從短缺型轉(zhuǎn)為過剩型時，這時候引入競爭機制，打破壟斷，才能成為鐵路改革的重點，這也是國外鐵路改革所證明了的。

（五）改革時機的選擇

鐵路管理體制攻堅改革一直未曾啟動，有多方面的原因，其中之一是對選擇時機沒有絕對的把握。在運力不足的情況進行改革，可能會因談判交易成本的加大而導(dǎo)致運力的進一步下降，進而導(dǎo)致運輸效率下降，影響貨運和民眾出行，招致國民不滿。經(jīng)過近幾年大規(guī)模的鐵路建設(shè)，估計到2013年，鐵路中長期路網(wǎng)規(guī)劃中的主要干線基本上已接近完工，一旦這些干線正式投入，將會釋放數(shù)倍的運力，從而會大大緩解客運“一票難求”、貨運“一車難求”的局面。屆時鐵路總里程將達到11萬公里左右。鐵路運輸市場的形勢將發(fā)生根本性的改變，由鐵路絕對的買方市場轉(zhuǎn)向賣方市場。而這一年也正是政府換屆之年，新一屆政府正好履新，這時正是對鐵道部進行政企分開的恰好時機，不容錯過。

（六）改革的發(fā)動

鐵路改革必須由國家主持和干預(yù)，實行自上而下的改革，這已經(jīng)是世界各國的共識。因此，中國鐵路改革需要中央政府高層來推動，“政企分開、政資分開、政監(jiān)分開”方案設(shè)計是對中央政府智慧的考驗，絕不能指望鐵道部會主動進行政企分開的改革。不管是改革力度最大時期的網(wǎng)運分離，還是后來以發(fā)展替代改革時期的主輔分離，都沒有觸動改革的重點和根本性問題，因而鐵路改革也很難收到實際性的效果。這也說明中國鐵路改革不可能像中國農(nóng)村改革一樣，可以從下而上進行。原因在于：首先，在絕對的賣方市場條件下，鐵路并沒有因為虧損而運營不下去，因此，只要能維持一天，這個系統(tǒng)就沒有改革的緊迫感、積極性和動力；其次，鐵路是獨家壟斷性經(jīng)營，盡管沒有其他行業(yè)收獲的可觀利潤，但當(dāng)權(quán)者仍可借此獲得各種灰色收入，而鐵路職工仍可享受低工資基礎(chǔ)上的相對高的福利。而當(dāng)時中國農(nóng)村改革不同，不改革，農(nóng)民就會飽受饑餓，就會永遠(yuǎn)沒有出路。因此，農(nóng)民有積極性進行改革。

中國鐵路改革主要內(nèi)容

由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，中國鐵路改革是綜合性的全面改革。從整體來看，鐵路改革的內(nèi)容主要包括：

（一）行政管理體制改革。從世界各國鐵路行政管理體制來看，除了鐵路十分落后的印度仍然保留了鐵道部，政企高度合一之外，其他國家都早已實現(xiàn)了政企分開，并在這一前提下進行企業(yè)重組的。因此，中國鐵路改革所面臨的首要問題是實現(xiàn)政企分開，明晰國家與鐵路部門之間的關(guān)系，以及鐵路內(nèi)部各利益主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

首先，對鐵道部進行改組，將其拆分為副部級建制的“鐵道管理局”（或稱為“鐵路管理委員會”、“鐵路監(jiān)督管理委員會”）和鐵路運輸總公司，構(gòu)成鐵路管理體制框架的第一層級。前者隸屬國務(wù)院，可以先不考慮將其納入交通部管理，待條件成熟時再行并入。其主要職能承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)制定、安全管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)。后者歸口國資委管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，改制成為集團公司，建立董事會、監(jiān)事會等相應(yīng)機構(gòu)。

其次，對鐵道部下屬單位進行歸并，作為鐵路運輸系統(tǒng)的二級管理單位。目前鐵道部直管下屬單位分為部機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類。其中部機關(guān)單位18個、企業(yè)24家（包括17個鐵路局和一個鐵路集團公司，共18家）和事業(yè)單位22家。部機關(guān)單位按照職能分工分別歸并鐵道管理局和鐵路運輸總公司管理。企業(yè)和事業(yè)單位先按照運輸主業(yè)和輔業(yè)分離的原則進行剝離，運輸主業(yè)按照職能要求分別劃入鐵道管理局和鐵道運輸總公司。剝離出去的單位借鑒其他部委撤并辦法進行歸口管理，如中國鐵路文工團可參照原煤炭部的中國煤礦文工團的歸口辦法，等等。

政企分離后，國家把鐵路經(jīng)營權(quán)完全交給運輸企業(yè)，使運輸企業(yè)能夠順利成為市場主體，從而實現(xiàn)政府管理與企業(yè)經(jīng)營分離的目標(biāo)。然后由國資委組成相關(guān)機構(gòu)對鐵路運輸總公司下屬未改制企業(yè)進行清產(chǎn)核資，明晰產(chǎn)權(quán)，之后這些企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求轉(zhuǎn)制為集團總公司的子公司，擁有一定的定價權(quán)、調(diào)度權(quán)和管理權(quán)，自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。

為了保證鐵路的運營安全，現(xiàn)行調(diào)度權(quán)限在改革初期可維持不變，以保持效率，降低交易成本。

第三，在現(xiàn)有中國鐵路建設(shè)投資公司的基礎(chǔ)上成立國家鐵路建設(shè)投資公司，負(fù)責(zé)國家鐵路的投資建設(shè)。世界鐵路發(fā)展史證明，“鐵路根本就是國家的產(chǎn)物”，尤其是在現(xiàn)有的投融資環(huán)境條件下，國家應(yīng)承擔(dān)起加快建設(shè)鐵路的重要職責(zé)。未來國家鐵路投資主要資金構(gòu)成應(yīng)該是國家投資、地方政府投資和鐵路運輸總公司投資的集合，形成國家建設(shè)、企業(yè)運營、行業(yè)監(jiān)管分離的管理框架。

（二）運價改革。運價改革關(guān)系到鐵路運輸企業(yè)的根本利益。考慮到鐵路運價改革涉及面廣、社會關(guān)注度高，初期改革完全放開，實行市場定價，存在比較大的難度和社會抵觸情緒。但可在確定鐵路運輸經(jīng)營“保本、微利、負(fù)稅、還貸”原則的基礎(chǔ)上，允許鐵道運輸總公司對部分價格開放的產(chǎn)品運輸和已經(jīng)形成多種運輸工具充分競爭地區(qū)的鐵路運輸，實行國家確定基準(zhǔn)運價、在一定幅度內(nèi)浮動的辦法。對于一些政策性定價和特殊票價如學(xué)生票價等，國家財政應(yīng)給予鐵路運輸相應(yīng)補貼。

（三）清算體制改革。改革和完善運輸收入清算辦法。設(shè)想有兩種方法：一種是“分區(qū)運價、管直清算”，即在國家批準(zhǔn)鐵路實行區(qū)域運價的條件下，管內(nèi)收入全部歸本局所有，直通收入局間按區(qū)域運價清算；另一種是“模擬分區(qū)運價，管直按票清算”，即在國家仍對鐵路實行統(tǒng)一運價的條件下，以各局標(biāo)準(zhǔn)成本為基礎(chǔ)，制定各企業(yè)的運價修正系數(shù)，以確定路內(nèi)模擬分區(qū)運價，計算各局的管直清算收入。

（四）投融資體制改革。鐵路投資體制經(jīng)過幾輪改革后，初步形成了鐵路投資主體多元化。目前資本進入鐵路系統(tǒng)的政策性限制已基本清除，但融資效果并不理想，無法滿足大規(guī)模鐵路建設(shè)所需資金的需求。目前鐵路很多線路停工，部分原因是遇到資金缺口難以持續(xù)。投資決策分層化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、投資管理規(guī)范化、投資收益制度化，特別是發(fā)展合資鐵路，發(fā)展股份制，吸納社會資金以及積極合理有效地利用外資。

（五）科研體制改革。鐵路系統(tǒng)涉及多個專業(yè)領(lǐng)域，技術(shù)性強，因此，提升鐵路技術(shù)的研發(fā)能力和基礎(chǔ)理論研究水平十分重要和關(guān)鍵。必須改革現(xiàn)行的行政干預(yù)強烈、以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向的科研體制，建立以學(xué)術(shù)評價為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟效益和社會效益為導(dǎo)向的科研管理體制，既實現(xiàn)科研單位的經(jīng)濟效益，又確保科研單位的研究能力和學(xué)術(shù)水平。主要改革內(nèi)容包括：科研機構(gòu)“去行政化”改革、改革高尖端人才推薦和評選制度、改革科研成果評價制度、改革職稱評定制度、改革課題招投標(biāo)制度、人事制度改革、企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度改革。