社會事業也要轉變發展方式

◎ 邢偉

我國社會事業發展長期滯后于經濟發展，呈現出“經濟一條腿長、社會一條腿短”的尷尬局面，已嚴重影響到經濟社會的協調發展乃至社會和諧穩定，并引起全社會的廣泛關注。近年來，中央和地方各級政府不斷加大對社會事業的投入力度，保障和改善民生成效顯著，但與基本公共服務均等化的發展目標仍有較大差距。當前是我國全面建設小康社會的關鍵時期，社會事業亟須更好更快發展，加快推進社會事業發展方式轉變迫在眉睫。

社會事業發展方式轉變的涵義

社會事業發展方式轉變是指對社會事業發展的基本理念、管理體制和運行機制進行調整與變革，以適應經濟社會協調發展的客觀需要。完善社會主義市場經濟體制要求轉變發展方式，轉變社會事業發展方式是轉變發展方式的有機組成部分，與轉變經濟發展方式同等重要，二者不可偏廢。轉變經濟發展方式依靠科技進步和勞動者素質的提高，而科技進步和勞動者素質提高離不開社會事業發展的有效支持，轉變社會事業發展方式更能使其發揮倍增效應。轉變社會事業發展方式就是要為社會公眾提供內容更全面、層次更豐富、服務更優質的公共服務，以最大限度地調動人的積極因素和激發人的創新活力。轉變社會事業發展方式具有階段性、動態性等特征，從而在時機選擇、動力機制、目標確定、實施路徑等方面存在特殊要求。

社會事業發展滯后的原因與及轉變發展方式的緊迫性

1.發展滯后的根本原因

我國社會事業發展滯后的根本原因就是，社會事業發展方式轉變不到位，具體表現在五個方面。一是在發展理念上將社會事業發展簡單理解為“花錢”領域，忽視社會事業發展與經濟發展的互促共進作用，因此認為經濟發展是社會事業發展的前提，社會事業發展落后于經濟發展是一種常態，這是政策取向上“唯GDP論”的主要原因之一。二是在供給模式上將社會公共服務片面理解為必須由政府直接提供，忽視非營利組織、企業和個人參與提供社會公共服務的功能發揮，政府供給不完全等同于政府提供，社會公共服務還可以通過政府購買、合作、入股等方式來提供，而且這也是市場經濟發達國家的普遍做法。三是在資源配置上行政部門色彩過濃，忽視社會事業發展資源的共享與優化，教育、衛生、文化體育、勞動社會保障、民政等部門都自上而下地按行政區劃建立起各自的服務網絡，在基礎設施布局、機構設置和人員安排上存在較大的整合空間，同時存在較多的不必要的“本級”機構，實際上造成嚴重的資源浪費并降低資源利用效率。四是在資源投入上過度強調社會事業發展資源的增量擴大，忽視存量資源的盤活利用，公共財政投入大多數用于基礎設施等硬件建設領域，對完善制度、優化流程和人才培養等軟件領域的投入非常有限。五是在效益評估上過分追求社會效益和形象建設，忽視經濟成本和實用性，一些地方在文化體育場館設施建設方面盲目上大項目，遠遠超過當地的經濟實力和居民消費水平，從而給公共財政帶來巨大壓力。

2.緊迫性

當前我國由生存型社會向發展型社會轉變，基本公共服務由補缺型向適度普惠型轉變，社會需求由生活必需品向耐用消費品和享受型服務轉變，從而對社會事業發展提出了更新更高的要求，社會事業發展方式已進入非轉變不可的階段。首先，轉變經濟發展方式和擴大內需要求轉變社會事業發展方式，只有擴大就業、調整收入分配、完善社會保障體系、提高義務教育和公共衛生等基本公共服務水平，才能增強居民的消費實力并引導居民形成合理的消費預期，從而使消費切實發揮出對經濟增長的拉動作用。其次，結構調整和產業升級要求轉變社會事業發展方式，只有大力發展社會服務產業并使之形成新的經濟增長點，才能釋放出社會服務業的巨大潛能并使之成為第三產業的戰略支柱。再次，城鄉統籌發展和區域協調發展要求轉變社會事業發展方式，只有將新增財力向農村地區、貧困地區、薄弱環節傾斜，才能有效縮小社會事業的城鄉差距和地區差距，逐步消除不均衡發展的代際轉移和橫向傳遞。最后，科教興國戰略和人才強國戰略要求轉變社會事業發展方式，只有大力發展教育、衛生和文化體育事業，才能大幅度提升國民的科學文化素質、身體健康水平和勞動力技能素質，從而切實推動我國由人口大國向人力資本大國轉變，充分發揮社會事業對增強綜合國力的智力支持和人才支撐。

社會事業發展方式轉變的基本思路

社會事業發展方式轉變的關鍵是轉變觀念、明確思路、厘清責任、整合資源、優化機制，使社會事業發展由政府統包統攬轉變為政府主導與社會參與相結合，社會公共服務供給由總量擴大轉變為增加總量和提升質量相結合，社會事業效益評估由專注產出轉變為成本核算和產出效益相結合。

1.社會事業必須擺在更加突出的位置

社會發展是民生的關鍵，社會事業是社會發展的核心。社會事業是惠民工程，只有解決好人民群眾最關心的教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障和文化體育等切身利益問題，才能真正實現使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。社會事業發展方式轉變要求各級政府將社會事業發展切實納入到國民經濟和社會發展的總體大局中，通過法律約束、制度規范來強化其作為責任主體的義務，并自覺接受社會輿論的監督，才能真正讓全體人民共享改革發展成果。

2.社會事業發展必須堅持基本公共服務均等化

基本公共服務均等化就是要讓全體社會成員機會均等、水平相當地享受經濟社會發展成果，以維護社會公平正義與社會和諧。受經濟發展階段、歷史原因和體制機制障礙等因素的影響，我國社會事業發展尤其是基本公共服務領域呈現出明顯的非均等化特征。轉變社會事業發展方式就是要以基本公共服務均等化為出發點，將更多的公共資源投入到基本公共服務領域，對一般競爭性社會服務領域要減少投入或盡量撤出，在滿足基本公共服務需求的基礎上實現基本公共服務的優質化。

3.社會事業發展的參與主體多元化

社會事業的責任主體是政府，這源于社會事業的公共產品屬性和公益性。但政府責任并不意味著必須由政府直接提供，相反從資源利用效率的角度來講，引入市場競爭機制更有利于社會事業的快速發展。轉變社會事業發展方式就是要讓更多的市場主體參與到社會公共服務的提供中來，在社會公共服務提供中更多地引入市場機制，尤其是在教育、醫療衛生、公共文化等領域，政府通過公辦民營、民辦公助、購買服務等形式吸引更多民間力量的介入，使社會事業呈現出多元參與、互相促進的發展格局。

4.社會公共服務水平的多層次化

與日益增長的社會需求相對應，社會公共服務必須體現出一定的層次性。社會需求的涵蓋領域比較寬泛，包括就業、教育、醫療衛生、公共文化等方方面面，每個領域在內容體系上都存在關聯型和普惠型之分、在服務水平上有高低之別。轉變社會事業發展方式就是要增強社會公共服務的層次性，在關系國計民生、滿足居民基本生活需要的基本公共服務領域，要突出政府的保障功能和兜底責任；在滿足居民差異化需求的高端社會服務領域，要通過稅費調節、制度規范等途徑來加以合理引導。

5.社會事業發展要兼顧總體一致性和部門特殊性

社會事業的發展速度有快慢之分、發展水平有高低之別，同時各領域的完善程度也不一樣，因此存在一些薄弱環節和“短板”制約，影響到民生水平的整體提高。轉變社會發展方式就是要正視這些客觀問題，堅持以社會需求為導向，整體推進社會事業的均衡發展；同時考慮到教育、醫療、就業、住房等民生問題的特殊性，著力推動這些部門的優先發展。

社會事業發展方式轉變的政策建議

1.建立社會事業發展投入的穩定增長機制

社會事業發展滯后的首要原因在于，公共財政的投入力度不夠，各級財政還沒有完全從經濟建設型轉變到公共服務型上來，基礎設施建設仍然是重點投資方向，導致社會事業發展的建設資金和運行經費相對不足。轉變社會事業發展方式要求，各級財政要加大對社會事業的支持力度，并將加強基本公共服務作為重點，切實增加對社會事業的投入。在財政資金預算安排中，將社會事業基本建設投入置于優先地位，逐步提高社會事業財政投入占財政總支出的比重。公共財政要減少對一般性競爭領域的投入，進一步加大對義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障等社會公益性事業的投入。增量財力要向基層、農村地區、貧困地區傾斜，切實建立起以保障基本公共服務為核心的公共財政體制。逐步取消落后地區專項撥款配套資金制度，探索試點中央財政直接負責國家重點貧困地區的基本公共服務供給。

2.完善社會事業發展的宏觀調控體系

政府要綜合運用經濟、法律和行政等手段實現社會事業宏觀調控目標，更多地采用財稅政策、金融政策和投資政策等措施，提高社會事業發展的宏觀調控能力，搞好經濟社會發展綜合平衡。社會發展規劃是社會事業發展的戰略藍圖，可以有效避免社會事業發展的無序，從而提高社會事業資源的利用效率。轉變社會事業發展方式要求，積極推進社會事業領域重大規劃的制定與實施，發揮規劃的引導和龍頭帶動作用，促進人才、文化、衛生、體育等重大資源規劃布局和協調發展。同時為了提高社會發展規劃的實施效果，政府應建立社會事業規劃實施監督和評估制度。

3.制定基本公共服務均等化標準體系

基本公共服務均等化標準是引導公共服務規范化、促進基本公共服務均等化和考核各級政府履行公共服務職責的重要依據，目前我國還沒有出臺國家基本公共服務標準，只是在教育、衛生、住房等部分領域制定了具體的工作標準。轉變社會事業發展方式要求，明確基本公共服務均等化的目標和范圍，制定基本公共服務最低供給規模與質量標準，實行統籌城鄉和區域發展的基本公共服務設施布局標準和建設標準；合理界定和劃分各級政府發展社會事業的責任，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔基本公共服務的機制；建立對各級政府履行基本公共服務的監測評價體系，并將基本公共服務均等化水平納入政府績效考核范圍。

4.優化社會事業發展的資源配置

雖然社會事業發展相對滯后，但社會事業發展存在較為嚴重的資源配置不合理、條塊分割、分布不均等問題，這不利于基本公共服務均等化的有效實現。轉變社會事業發展方式要求，各級政府要合理配置社會事業財政性資源，統籌協調，盤活存量，優化增量，有效整合公共服務資源。尤其是要統籌城鄉社會事業資源配置，推進城鄉社會事業一體化規劃、建設和運營管理，促進城鄉社會事業共建共享，努力避免城鄉差距因基本公共服務非均等化而出現的代際轉移。在社會事業資源合理配置的同時，政府要協調處理好社會事業的軟硬件建設，特別要加強軟件建設，實現基礎設施建設與完善運行機制同步推進。

5.深化社會事業管理體制改革

社會事業以提供公共服務為主，涉及教育、醫療衛生、人力資源和社會保障、公共文化體育、廣播電視等相關行政部門，容易出現政府職能交叉、越位與缺位并存的局面。轉變社會事業發展方式要求，健全以政府為主、統一與分級管理相結合的多層次社會事業管理體制，明確各行政部門在社會事業發展中的職責和事權劃分，加強各部門之間的溝通與協調。深化社會事業單位改革，探索建立新型的社會事業單位法人治理結構和產權制度，提高運行效率。合理界定政府社會事業投資職能，強化投資決策的科學化、民主化和法制化，加強項目管理和投資監管，提高政府對社會事業的投資管理水平和投資效益。