保障性住房范圍泛化問題不容忽視——浙江保障性住房實施情況的調查與思考

□文/白劍峰 魯定華

從調查情況看，各地全力推進保障性住房保障目標的完成，但保障性住房范圍泛化、部分項目建設違規、分配管理存在漏洞等問題仍不容忽視

保障性住房建設對保障民生、調控房地產市場、擴大有效投資具有十分重要作用，社會各界也比較關注。今年上半年，浙江省各級審計部門對部分地區2011年度保障房實施情況進行了審計調查，從調查情況看，各地保障性住房制度進一步完善，重視資金、土地、政策等因素保障，全力推進保障性住房保障目標的完成，但保障性住房范圍泛化、部分項目建設違規、分配管理存在漏洞等問題仍不容忽視，需引起各部門的高度重視。

建設成效明顯

自2011年以來，我國保障性住房建設的規模明顯加大，當年全國保障性住房建設計劃達到1000萬套，浙江省2011年度城鎮住房保障目標任務達到18.5萬套，扣除往年結轉的任務外，需實施的目標任務為18.23萬套。浙江省保障性住房根據實際情況分為6類，其中建設廉租住房5987套，經濟適用住房26508套，公共租賃住房（下稱公租房）51799套，限價商品住房37589套，城市舊住宅區（危舊房）改造31679套，城中村改造28738套。此外，需實物配租和貨幣補貼廉租住房10041套。

各地在保障性住房實施過程中，認真貫徹落實國家住房保障政策，高度重視保障性住房的推進實施工作，保障性住房制度進一步建立健全，多數地區成立了專門機構來負責實施保障性住房的建設、分配和管理工作，全力抓好保障房項目資金、土地等要素的保障落實，注重保障房質量管理，多數保障房小區地理位置比較優越，配套設施比較健全。除個別地區的保障房項目無法按時開工外，均能按照省里下達的目標任務超額完成保障房的新增及建設任務。

存在問題突出

我國保障性住房概念1998年初步確立，2003年明確房地產為支柱產業后，保障性住房實際上長時間處于缺位狀態，由于頂層政策設計一直在不斷變化和完善中，浙江省的保障性住房建設與管理中也存在以下比較突出的幾個問題。

（一）保障性住房范圍和口徑擴大化比較突出

當前，國家層面的保障性住房法規只對廉租房、經濟適用房、公租房和棚戶區改造制定了相關的規定，對限價商品房、城市舊住宅區改造及城中村改造納入保障房的范圍未作出明確規定，浙江省在實施中將其納入保障房范圍。此次調查的8個地方2011保障性住房任務目標為60210套，其中限價商品房、城市舊住宅區改造、城中村改造房等三類保障房共計39487套，占總數的65.58%，實際均為拆遷安置用房及舊房整治，對拆遷及住房整治對象是否屬于低收入或中等偏下收入家庭、是否屬于住房困難家庭沒有進行界定。

主要表現在以下5個方面：一是大量城市拆遷用房及規劃區內農民拆遷安置房納入保障性住房。為完成保障房建設任務，部分地區對拆遷用房納入保障房范圍存在較大的隨意性，對拆遷對象是否為保障房保障對象也未作出篩選。二是舊住宅區整治用房納入保障性住房。部分地區將大量舊房整治用房納入保障房范圍，實際平均每套房投入不足萬元，同樣對舊房整治對象未加以區分，全部計入保障戶數。三是部分不符合條件企業民工宿舍納入公租房。部分企業民工宿舍早已建成，且分配對象均為企業自身員工，當地也將其納入保障對象范圍。四是部分商業用房拆遷納入保障性住房計劃。由于拆遷房納入保障性住房，部分地區將拆遷地塊中的商業用房也納入保障房實施計劃中。五是超面積人才公寓納入保障性住房。主要表現為人才公寓納入保障房，但面積大大超出保障房面積控制標準，

（二）保障房分配和退出環節缺乏統一的制度性規范

經濟適用住房分配收入審核比較困難，仍存在騙購現象。各地尚未建立保障房分配統一的制度性規范，分配資格審核涉及金融、社保、財稅、住建等多個部門，經濟適用房保障對象的核準牽涉家庭的經濟狀況、住房狀況、戶籍狀況等多方面的內容。由于當前家庭財產表現形式多樣，個人收入來源的途徑各不相同，收入信息不完整，誠信體系建設滯后，信息不對稱，保障對象的準入資格審核和跟蹤檢查有很大難度。部分地區仍存在收入不符合條件人員騙購現象。

保障房退出機制是制度建設的一個薄弱環節。調查表明，部分經濟適用房申請家庭其成員同時享受廉租房實物配租，部分不符合實物配租條件的廉租房家庭難以清退，轉作公房出租管理，對已不符合保障條件的住戶，一般辦法是勸退，但由于缺乏嚴厲的處罰機制，執行力有限，效果不理想。

公租房分配管理辦法出臺滯后。因公租房分配對象及范圍確定比較困難，除嘉興市出臺了《嘉興市市區公共租賃住房管理辦法》，舟山市政府制定了《舟山市公共租賃住房管理暫行辦法》，其余地區雖已開工建房或將建成公租房小區，均未出臺公租房分配管理辦法，影響了公租房的保障受益面及分配進度。

（三）利用BT模式建設保障房的相關制度不完善，部分項目存在違規問題

BT模式建設保障房是各地為解決保障房資金不足，先由施工企業或房地產企業融資建設，再由政府建設部門出資回購的一種建設模式。目前全省沒有對BT建設模式制定相關制度。調查發現，各地在確定BT開發商時沒有全部進行公開招標，部分保障房項目在招標及建設過程中，存在修改實質性條款，放寬對開發單位條件限制、違規發放獎勵款等問題。

（四）部分地區保障房資金缺口較大

浙江省保障房資金來源主要有以下幾個途徑：一是當地土地出讓金凈收益按照10%的比例提取部分；二是省、市、縣安排的財政預算資金；三是中央財政安排的專項補助資金。從調查的實際情況看，由于部分地區保障房建設任務重，加上近年來土地出讓形勢并不樂觀，保障房資金難以得到有力保障。

制度規范為先

目前浙江保障性住房正處于大規模建設啟動階段，一大批項目也即將竣工與分配，在符合國家保障房政策的要求下，保障性住房應具有中長期保障目標，具有清晰的制度規范，作為政府保障民生應盡的基本責任。為促進保障性住房建設和管理，當前我們認為需采取以下對策措施：

——建立以廉租房和公租房為主體的保障房體系，確立保障性住房的清晰邊界。2011年度浙江省新公工的公租房及廉租房總數占總任務數的不到一半，限價房、經濟房、危舊房改造仍占多數，造成許多地區為完成任務，保障房范圍被不適當的擴大，開發區企業的員工宿舍、城市拆遷改造房等住房不加區分地納入保障房，引起了社會公眾對保障房受益面的質疑。在往后的保障房建設中，在建設任務目標確定中，應逐步將經濟房、限價房、危舊房改造退出保障房范圍，集中財力建設面向社會的公租房和廉租房。

——各地應健全保障性住房保障對象信息系統建設，實行嚴格的準入制度。加強對保障對象家庭收入及住房情況的審核，完善收入聯合審查機制，從機制和信息系統兩個層面推動收入審查的信息化、一體化管理。強化房管部門內部以及房管、民政、車管、社保、公積金、工商、國稅、地稅等收入審查相關單位和部門之間的協調配合和信息共享；實行嚴格的準入制度，對保障房住戶實行動態管理。

——盡快制定公租房分配管理辦法，完善廉租房、公租房退出機制。公租房分配是保障房制度建設的難點，隨著一批公租房項目竣工，分配管理辦法必須盡快建立和實施。保障房屬于福利資源，如果退出機制不完善，容易造成一次獲得，永久享用，造成福利固化，應建立對騙購保障房及補助資金人員的懲處機制，完善廉租房、公租房退出機制建設，加大違規成本及處罰力度。

——加大保障房建設財政資金投入力度，多渠道籌集保障房建設資金。針對部分地區因財政資金保障不足，較多項目采用BT等融資建設模式情況，省級建設主管部門或當地政府應制定相關規定予以規范，避免出現違規操作等問題。通過引進社會資金、發行企業債券等多種途徑，多渠道籌集建設資金。