發揮資產評估專業優勢 客觀評價財政支出績效

■ 湯 淮

一、浙江省開展財政支出績效評價工作的概況

浙江省開展財政支出績效評價工作起步較早，2005年起積極展開工作探索。2009年開始探索預算績效管理工作，加強項目績效目標管理，開展財政扶持政策和財政支出項目的評價。從原來的財政支出項目事中、事后績效評價，向逐步構建“事前目標設立、事中績效跟蹤、事后績效評價”預算績效管理體系轉變，從原來單純的財政支出項目評價，向財政政策和項目評價轉變。

績效評價的最終目的是加強評價結果的應用，因此評價報告的質量尤為關鍵。影響評價報告質量的因素很多，從評價方法上看：有評價工作組評價和委托中介機構評價。對于評價工作組評價，無論是財政部門，還是部門（單位）開展的評價，都是抽調與項目有關的專家或人員進行的評價，評價結果的客觀性、公正性具有一定的局限性，既當“運動員”，又當“裁判員”的評價，客觀上使評價結果“報喜不報憂”。因此，要提高評價結果的客觀性和公信力，第三方評價是方向、是重點，即委托中介機構評價是主要選擇。浙江省從2006年始，對中介機構參與績效評價工作做了有益的實踐與探索。

為配合全省財政支出績效評價工作的開展，浙江省資產評估協會多次與省財政廳相關處室進行溝通，詳細了解該項工作的思路和要求，積極推薦相關資產評估機構、會計師事務所參加財政支出績效評價工作。2006年，省財政廳下發了《浙江省中介機構參與績效評價工作暫行辦法》，對中介機構參與績效評價的條件、工作內容、評價程序、委托協議、委托費用、回避制度等方面作了規定。同時，省資產評估協會及時把相關信息向行業進行傳達，配合省財政部門舉辦全省財政支出項目績效評價培訓班及專題研討會，加大全省資產評估、會計中介機構參與財政支出績效評價工作力度。該項工作自2006年開展以來，已逐漸進入良性運行的軌道，注冊資產評估師從事績效評價的專業勝任能力逐步提高，各級財政部門對注冊資產評估師從事該項工作的信任感增強。可以預計，今后我省將有越來越多的財政支出項目需要注冊資產評估師、注冊會計師來進行評價。

據統計，目前全省共有218家中介機構入庫，其中專營資產評估機構23家，兼營資產評估機構和會計師事務所195家，2010年，全省共有98家中介機構參與了338個項目的績效評價工作，績效評價工作業務收入達1000萬元左右（其中，省級財政支出項目績效評價收入約300萬元，市縣區財政支出項目績效評價收入700萬元左右）。資產評估機構積極參與財政支出項目績效評價工作，不僅拓展了資產評估的業務領域，鍛煉了資產評估機構和從業人員參與績效評價的工作能力，評價報告的質量也得到了逐年提高。現將浙江省資產評估機構積極參與財政支出績效評價的做法作一介紹，與同行探討。

二、浙江省開展財政支出績效評價工作的主要做法

（一）規范制度

2006年，省財政廳下發《浙江省中介機構參與績效評價工作暫行辦法》，并從2006年起著手建立和完善全省績效評價中介機構庫。為進一步規范中介機構績效評價工作，提高評價工作質量，2008年，省財政廳制定了《浙江省中介機構參與績效評價工作規程》，對中介機構參與績效評價工作的操作流程作了具體規定，并要求在具體實施評價時，嚴格按工作流程進行操作，填寫績效評價工作底稿，以規范有序地開展評價。

（二）加強培訓

績效評價不同于審計，中介機構審計側重于財政資金合法性、合規性的審查，把審計情況和發現的問題描述清楚，并提出相關建議。而績效評價不僅評價財政資金的合法性、合規性，更主要的是評價項目實施各環節相應人、財、物的支撐及項目的執行情況，總結項目實施績效，發現存在的問題，并提出相關建議，因此績效評價范圍更廣、要求更高。為提高中介機構的業務操作能力，浙江省評協和省財政廳績效管理處采取業務培訓與繼續教育相結合、專家講解和中介自身現身說法相結合、案例分析與工作要求相結合的方式，先后4次共8期，對中介機構近2000人次進行了培訓。邀請績效評價工作做得好的機構針對接受委托任務后如何組織實施評價、如何把握工作重點及應注意的有關內容，在培訓班上作了系統的、現身說法式的講解。2010年，根據中介機構出具的評價報告，在認真整理分析存在問題的基礎上，以“如何撰寫評價報告”為專題進行講解，得到了學員的充分肯定。

（三）提高評估工作質量

績效評價目的在于應用，促進部門合理使用財政資金，提高預算管理和財政支出的績效，推進財政的科學化精細化管理，因此評價工作的質量是關鍵點、是生命線。為切實提高中介機構評價工作質量，著重從以下幾方面進行探索和實踐。

1．站準工作角度。部門（單位）是政府具體公共職能的受托人，也是公共資金的使用人，因而他們對公共資金的使用效果負有責任。根據受托責任原則，部門（單位）理應對委托方——政府負責，加強對本身和所屬單位的預算績效管理，通過績效評價來促使其提高公共資金使用效率。同時，中介機構評價也應對政府負責，無論是財政部門委托，還是部門（單位）委托，中介機構都應站在政府角度客觀公正地實施評價，這一點非常關鍵，在每次項目委托、培訓班或座談會時也都被反復強調。

2．穩定評價人員。要求中介機構加強績效評價人才隊伍的建設，培養一批勤鉆研、肯吃苦的績效評價人員，原則上在杭入庫的中介機構里從事績效評價的人員不少于6人，非在杭入庫的中介機構的不少于4人，并確保人員的相對穩定。

3．確保公平參與。鑒于當前委托評價項目數量少，當地入庫中介機構多的實際，為確保中介機構公平參與績效評價工作，省級財政部門及部分市、縣采取公開招投標、邀請招標等形式確定需委托的中介機構。如省財政廳、杭州市、諸暨市等委托政府采購中心進行公開招投標，來確定評價需委托的中介機構。

4．嚴格工作流程。根據《浙江省中介機構參與績效評價工作規程》規定，要求中介機構嚴格按接受委托、方案設計、實施評價、撰寫報告、提交審核等工作流程進行評價。特別是評價指標設置要全面，既要反映項目實施全過程，又要反映項目可持續影響；既要反映直接效益，又要反映間接效益；對于民生項目或有特定受益對象的項目，通過設置調查問卷的方式，了解社會公眾的滿意度，并作為一項重要指標進行評價。評價標準要細化，原則上不少于四檔；根據指標的重要性賦予相應分值；通過學習分析、座談、實地勘查、查閱資料、問詢訪談等方式實施評價。

5．真實反映問題。無論是誰委托，作為中介機構不能把工作重點放在肯定成績上，更重要的是揭示項目實施各環節存在的主要問題并予以核實，在工作底稿上予以真實反映。至于評價報告如何反映，由委托者與中介機構協商確定。如果中介機構出具的評價結論，絕大部分是毫無問題的，會讓政府領導或管理者對評價結論感到懷疑，甚至懷疑評價方式、方法是否到位，長此以往，評價工作也將失去意義。因此，真實反映問題應作為具體評價工作的出發點和重點。

6．提高歸納水平。評價報告是評價工作的綜合體現，是為政府領導或管理者決策服務的。面對厚厚的一本評價報告，作為領導或管理者不可能有很多的時間來閱讀和分析。如何讓他們在極短的時間內，了解項目實施績效、存在問題和建議，報告的文字闡述非常關鍵。為此，省財政廳反復強調中介機構在總結項目實施績效、揭示問題和提出建議時，每一段文字開始都要有一個歸納句，并予以簡明扼要表述，不要讓領導或管理者摸不清頭腦。從中介機構評價情況看，較好的文字分析歸納能力，恰恰是大多數中介機構所缺乏的，為此，采取案例分析、座談、經驗交流等形式，以不斷提高文字分析歸納水平。

7．加強抽查考核。一方面，不定期組織人員對中介機構評價工作底稿開展質量抽查，以規范評價操作流程，促進評價質量的提高。另一方面，對中介機構評價報告質量進行考核。如2010年上半年，省財政廳對2009年全省94家中介機構出具的325個項目評價報告進行整理分析，并聘請5名專家，從15個方面進行考核評分，將考核結果以文件形式在全省進行通報，對天健、同方、新中天等8家機構進行了通報表揚，揭示了所出具評價報告存在的問題，提出了相應意見和建議，并作為下一年度招投標評分的主要依據。對評價報告中具有一定參考價值的評價指標和標準進行匯總，充實完善全省績效評價指標庫，供各地部門（單位）、中介機構參考。

8．注重回顧總結。評價工作結束后，要求中介機構對整個評價工作進行回顧，提出修改完善評價方法、評價指標的意見和建議。同時要總結工作得失，發現工作薄弱環節，以便在今后工作中加以改進，不斷提高評價工作質量。鼓勵評價人員在實踐的基礎上有所思考，撰寫研討文章，研究提出改進評價工作的意見和建議。近年來，不少參加績效評價人員先后在《浙江財稅與會計》、《浙江注冊會計師》等刊物上發表研討文章，提出一些好思路、好建議，也有力推動了全省績效評價工作的開展。

過去的幾年中，浙江省評協在引導資產評估機構拓展新領域業務方面做了一些工作，在培育資產評估機構參與績效評價工作方面做了一些實踐，取得了一定的成績，但各方面工作還處于探索之中，還存在中介機構的參與面不廣、部分市縣財政支出績效評價委托費用過低、肯定成績多揭示問題少等問題。但隨著預算績效管理工作的不斷推進和部門（單位）自評覆蓋面的擴大，中介機構不僅要參與項目事中、事后評價，更要在項目績效目標和財政扶持政策評價方面，進行探索和實踐，任務更艱巨，意義更重大。總之，資產評估機構參與財政支出績效評價工作之路仍然任重而道遠，相信通過不斷規范操作流程、改進工作方式和方法，資產評估機構參與績效評價工作的業務范圍必將進一步拓展，工作質量也必將進一步提升，財政支出績效必將進一步提高。今后我們將認真總結經驗，投入必要的人力、財力，開展相關課題研究，推廣典型經驗，把資產評估機構參與財政支出績效評價工作不斷引向深入。