完善職教集團運行管理體制與機制的若干建議

□高衛東

近年來，在政府和教育部門的積極推動下，我國職業教育集團建設獲得了快速的發展，截至2008年底，全國有25個省市組建了200多個職業教育集團，參與單位6000多個，成員學校達到2400多所，合作企業達到3600多家，初步形成了有中國特色的職業教育集團化辦學的運行管理體制與機制。然而，我國職業教育集團建設在管理體制與運行機制上還存在很多問題，從而導致一些職業教育集團雖然轟轟烈烈地成立起來，但其整合職業教育資源，促進職業教育集約化發展的集團化辦學功能和優勢尚未完全發揮出來，職業教育集團“集而不團”的現象還普遍存在。我國職業教育集團建設的健康發展迫切需要加速完善職業教育集團運行管理體制和機制。

現就完善職業教育集團運行管理體制與機制提出如下建議。

一、確立職業教育集團組織的獨立法人身份

目前除個別職業教育集團外，我國建立起來的大部分職業教育集團組織本身均不具有獨立法人身份，是一個非法人組織。由于職業教育集團組織本身不具有獨立法人身份，這就使職業教育集團組織本身還不是一個法律上認可的具有獨立法律地位的組織，職業教育集團本身沒有公章與帳號，其組織功能的發揮受到了很大的局限。這種局限突出表現在以下三個方面[1]：一是從集團緊密度的程度來看，由于集團本身不具有法人身份，成員單位加入集團或開展某種合作，都是由成員單位與牽頭組建方單位之間簽定協議，構成一一對應的契約關系。這類協議的甲乙方關系不是成員和集團之間的關系，成員與集團之間的關系從法律的角度是難以界定的，導致集團成員之間的緊密度受到局限。二是從行使權利的角度來看，集團的一切操作規范的法律有效性都只能通過某個成員單位（大多是牽頭單位）的法人地位來實現的，在集團對外開展各項活動例如聯合招生與企業締結校企合作協議時，只能以某個成員單位的身份而不是集團的身份來行使權力，導致權利的局限。三是從承擔責任的角度來看，由于集團法人身份的缺失，作為一種組織形式在參與各種社會活動中就難于界定其承擔的相應責任，導致了運作的隨意性。因此，要加強職業教育集團的建設，強化其管理與運行，目前首先需要解決的問題是加快確立職業教育集團組織的獨立法人身份。

從職業教育集團的組織性質與功能上來看，職業教育集團實質上是一種以團體會員為主要成員的社團性組織，主要在集團成員之間發揮溝通、協調、中介的作用。因此，可以考慮通過在民政部門注冊，授予職業教育集團社團法人身份，將職業教育集團納入社團法人的管理框架之中。

也可以將職業教育集團注冊為民辦非企業單位法人，使其成為能夠獨立承擔民事法律責任和義務的獨立法人單位。例如，河南省機電職業教育集團按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定，在民政部門成功地注冊為民辦非企業單位。該集團的性質是以河南機電學校為依托，由同類型職業學校（含職業教育中心）和相關企業聯合，自籌資金、自愿舉辦，從事非營利性教育服務活動的社會組織。該集團的登記管理機關是河南省民政廳，業務主管單位是河南省教育廳。該集團的法定代表人為理事長。該集團按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定，自覺接受登記管理機關組織的年度檢查[2]。

二、完善職業教育集團組織機構

職業教育集團的各項工作需要通過集團下設的工作機構來具體組織與落實，因此，職業教育集團的有效運行依賴于職業教育集團組織機構的健全。目前，應重點加強以下一些組織機構的建設：

（一）設立相對獨立的集團秘書處（辦事處）

職業教育集團秘書處是負責集團日常工作組織與落實的重要行政機構。集團秘書處工作能力的強弱往往直接決定著集團工作的好壞與集團組織功能的有效發揮。目前，有相當多職業教育集團的秘書處設在集團牽頭學校內，與牽頭學校的相關機構合署辦公，并沒有設立相對獨立的集團秘書處，集團秘書處的工作由牽頭學校的相關人員兼職負責。由于牽頭學校工作人員本身有大量本職工作要做，分不出太多的時間和精力從事集團秘書處的工作，導致集團秘書處形同虛設，從而直接影響了職業教育集團功能的發揮。建議各個職業教育集團設立相對獨立的集團秘書處，派專人負責集團秘書處的工作，以便使集團秘書處能夠有效發揮組織、聯絡、溝通的功能與作用。

（二）健全各類專業性委員會

職業教育集團的建立為集團成員在專業建設、課程建設、教學改革、招生就業等方面開展密切合作創造了良好條件。然而，要使職業教育集團所提供的這些潛在的功能和好處轉化為現實的合作行為和效益，有必要在職業教育集團理事會下設立一些專業性委員會組織，由這些專業性委員會組織具體負責集團內一些專業性工作的籌劃、組織與管理工作。專業性委員會的建立也為集團成員單位廣大專業技術人員（專業課教師、企業技術人員）更廣泛、更深入地參與職業教育集團的運行與管理搭建起廣闊的組織平臺，有利于調動集團成員單位廣大專業技術人員參與集團建設的積極性，使職業教育集團的建設與管理不僅僅是成員單位領導的事情，而是廣大普通教師和技術人員都能夠參與的事情。目前，我國部分職業教育集團內已建立起了若干專業性委員會。例如，河南省化工職業教育集團在內部成立了兩個專業性委員會，一是教學指導委員會，主要負責職業教育集團內的專業設置、課程設置、產學結合、人才培養目標、產業發展等方面的工作。一是就業指導委員會，主要負責聯合招生、訂單培養，工學交替、企業用人，學生就業指導教育等方面的工作[3]。

我們在調查中發現，目前仍有相當部分職業教育集團還沒有在集團理事會下建立一些專業性委員會組織，負責承擔一些專業性工作的組織與管理，集團的大量專業性工作的組織與管理由集團秘書處來承擔。這樣做一方面不利于保障集團專業性工作的質量，另一方面也不利于調動集團廣大專業技術人員（專業課教師、企業技術人員）參與職業教育集團建設的積極性。

因此，我們建議，各個職業教育集團可以根據自身的條件和需要，成立若干專業性委員會。這些專業性委員會隸屬于集團理事會，主要負責就集團內一些專業性的工作向集團理事會提供咨詢建議，并在集團理事會的指導下，具體負責集團內一些專業性工作的組織與管理工作。

（三）建立經營性實體

由于目前大多數職業教育集團本身還是非獨立法人組織，集團組織自身既沒有公章，也沒有賬戶，更無穩定的經費來源，這就給職業教育集團運行與經營帶來了一定的困難。為解決職業教育集團運行與經營上的這些困難，目前我國部分職業教育集團由集團成員單位共同出資，成立一個隸屬于職業教育集團的經營性實體，職業教育集團的一些經營業務由這個實體具體承擔。以這個經營實體經營利潤所得作為職業教育集團日常經費的重要來源。例如，北京市西城區旅游職業教育集團成立了一個隸屬于集團管理的經營性實體——北京市酒店旅游管理培訓學校，該學校是民辦非企業單位，其法人為北京市西城區旅游職業教育集團董事長。這所培訓學校依托集團成員單位，面向集團成員單位以及社會組織開展酒店管理、旅游服務等方面的非學歷培訓，所得收入主要用于職業教育集團日常運行經費。

職業教育集團成員單位共同出資成立經營實體，首先使集團成員在契約聯系的基礎上，加入資產聯系，這有利于密切集團成員單位的關系，使職業教育集團由松散的聯合體走向緊密的聯合體。其次，也為職業教育集團成員間的經濟往來和職業教育集團的對外經營提供了一個平臺。其三，職業教育集團經營實體的有效運作，為職業教育集團的運行與管理提供了相對穩定的經費來源。因此，我們認為，在職業教育集團尚未獲得獨立法人資格的條件下，建立一個經營性實體對職業教育集團的有效運行與管理有著非常重要的現實意義。

三、強化職業教育集團制度建設

職業教育集團是一個由多個法人機構聯合建立起來的多法人辦學聯合體，集團成員在職業教育集團這個組織平臺上開展多層次、多方面的辦學合作需要完善的制度作為保障。

集團章程是職業教育集團的根本制度，相當于職業教育集團這一多法人辦學聯合體的“憲法”。但是，集團章程的具體實施還需要一系列專門性的具體化的規章制度予以保證。目前，我國大部分職業教育集團都制定了集團章程，但是保障集團章程具體實施的專門性的規章制度的建設還比較薄弱，在職業教育集團內還尚未形成以集團章程為基礎與核心的規章制度體系。目前迫切需要建立和完善集團理事會會議制度、集團信息溝通制度、集團財務公開制度、集團成員資源共享成本補償制度、協調統一的教學標準與質量考評制度等等。

四、建立多渠道籌措職業教育集團運行經費的投入體制

職業教育集團的有效運行需要穩定、充足的經費。目前，我國職業教育集團的運行缺乏穩定的經費來源，這在很大程度上制約了職業教育集團功能的發揮。為了促進職業教育集團的健康、穩定的發展，迫切需要建立起一個多渠道籌措職業教育集團運行經費的投入體制。

（一）建立職教集團成員單位按年度繳納一定管理費的制度。從職業教育集團的組織機構與功能上來看，職業教育集團實質上是一種以團體會員為主要成員的社團性組織。職業教育集團理事會及其下設辦事機構所做的所有工作都是在為集團成員提供某種公共服務。作為享用這種公共服務的集團成員，理應為集團所提供的公共服務“買單”。因此，按年度繳納一定的管理費應當成為集團成員應盡的義務。職教集團成員單位按年度繳納的管理費應該成為職業教育集團相對穩定的經費來源。

（二）職業教育集團通過建立經營實體所獲得的經營性收入應當成為職業教育集團運營經費的重要補充來源。

（三）政府應當給予職業教育集團一定的獎勵性引導資金，鼓勵職業教育集團健康發展。

（四）職業教育集團還可以通過多渠道吸收捐款和贊助，作為集團運行經費的補充性來源。

五、加強政府對職業教育集團的管理與引導

我國的職業教育集團是在政府的大力倡導和推動下組建起來的，政府的管理和引導對健全和完善職業教育集團的管理體制和運行機制發揮著重要的影響作用。

（一）制定并出臺職業教育集團運行管理的政策法規。近些年，我國許多省市都出臺了一系列有關職業教育集團的專門性政策文件，對職業教育集團的性質與職能、組建原則、組建形式、組建程序等問題作出了原則性的規定，有效地推進了職業教育集團的快速、規范、健康發展。然而，目前各省市出臺的有關職業教育集團的政策文件主要規范的是職業教育集團組建的原則、形式和程序，對職業教育集團組建后，如何規范地運行管理還缺乏細致、具體的規定。隨著我國職業教育集團運行管理實踐的發展和經驗的積累，政府部門有必要出臺職業教育集團運行管理方面專門性的政策法規，對職業教育集團運行管理的基本規范作出明確的規定。

（二）政府教育行政部門應積極協調相關政府部門盡快落實職業教育集團的獨立法人身份，以使職業教育集團成為一個具有獨立法律地位，能夠獨立承擔法律責任的正規的社會組織。

（三）出臺并落實鼓勵職業教育集團發展的優惠政策。職業教育集團是落實《國務院關于大力發展職業教育的決定》（2005）文件精神，促進職業教育集團化發展的主要載體，還是一個新生事物，需要政府給予積極的引導和扶持。

目前，全國不少省市已經出臺了一些鼓勵職業教育集團發展的優惠政策。例如，河南省教育廳2004年發布的 《關于組建職業教育集團的若干意見》提出：各級教育行政部門要積極鼓勵、支持職教集團發展，在政策、經費上給予扶持，同時擴大職教集團相應的統籌權和管理權。允許職業教育集團自主制定集團內各層次教育的教學質量標準，自主設置專業，自主制訂教學計劃，自主選用教材，自主開發課程。對職教集團內具有“3＋2”分段制高職招生資格的學校，在安排招生計劃時予以傾斜。為了保證“3＋2”分段制高職培養質量，“3＋2”分段制高職招生計劃僅限于安排在省教育廳確定的具有“3＋2”分段制高職招生資格的學校。積極鼓勵、優先支持集團開展中外合作辦學，引進國（境）外優質職業教育資源。上海市教委2007年發布的《關于本市推進組建職業教育集團工作的意見》對運行良好職業教育集團提出了5條鼓勵性政策：1.支持開展工學結合、半工半讀、勤工儉學、工作經歷轉換成學分等人才培養模式改革試點；2.在安排財政支持的職業教育項目時，優先考慮集團內的職業院校；3.對于集團內的成員單位優先給予政府委托的培訓任務；4.凡符合有關條件的集團內高等職業院校可被列入高校依法自主招生改革試點院校；5.對于在集團建設中成效顯著的相關人員和單位，給予表彰和獎勵。

然而，據我們的調查了解，上述這些鼓勵職業教育集團發展的扶持性政策目前還沒有完全落實到位，職業教育集團建設與發展的政策環境仍需進一步優化。

（四）建立職業教育集團建設與發展專項評估檢查制度。通過建立職業教育集團建設與發展專項評估檢查制度，可以給職業教育集團施加一定的外部壓力，促使其不斷改進內部組織機構，加強制度建設，也可以幫助政府部門及時發現職業教育集團建設中出現的問題并及時加以規范和引導。

[1]胡穎蔓.當前職業教育集團發展“瓶頸”的分析與對策[J].當代教育論壇，2009（08）.

[2]河南省機電職業教育集團章程[EB/OL].http://www.hnjdgroup.com/zhangch.asp.

[3]崔柄建.職業教育集團化辦學的理論與實踐[M].鄭州：大象出版社，2008：126.