探索有中國特色的區域開發科學路徑——天津濱海新區的實踐

■孫 洋 李晅煜 楊 釗

我國進入了區域發展轉型升級的關鍵時期

改革開放30多年來，我國國家區域政策先后經歷了不平衡經濟發展、區域經濟協調發展和區域協調發展3個不同的戰略時期。區域協調發展戰略時期的地區開發，與前兩個時期單純強調經濟和一部分地區先富起來存在顯著的不同，需要探索與之相適應的新道路、新模式。尤其是 “十二五”以來，我國已經進入了全面推進科學發展、建設小康社會的關鍵時期，進入了深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。促進區域科學發展、全面發展、協調發展、可持續發展，成為經濟社會發展的一項重大而緊迫的任務。為此，中央提出實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，建立了若干綜合配套改革試驗區，便是致力于構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域開發新格局。

與此同時，國際經濟形勢正在發生深刻變化。一是以美國為代表的發達經濟體加速回歸實體經濟，導致國際產業競爭和貿易摩擦加劇。二是世界經濟受到西方國家政府債務危機、就業恢復乏力的拖累，以及通貨膨脹潛在風險的影響，復蘇與增長的不確定性增強。三是此輪經濟危機促發產業結構調整，同時帶來新一輪科技創新與綠色低碳革命，使得以戰略性新興產業發展為代表的產業與技術競爭將引領國家間競爭優勢的調整。四是隨著以我國為代表的若干新興經濟體快速崛起，國際資本、技術以及能源等要素的定價與配置權力，成為各國參與世界競爭的一個關鍵性問題。這一格局調整，使得我國區域開發與發展方式轉變的進程必須在發展速度和發展質量兩個方面快速實現飛躍。

世界各國的綜合實力，越來越體現在各國若干重要區域在產業、科技、人才等方面形成的核心競爭力。國內與國際經濟發展的客觀形勢，使得加快區域發展轉型升級，探索區域開發的科學路徑，成為一項重要而緊迫的戰略任務。

加快濱海新區的開發開放具有重大的戰略意義

我國改革開放30年的偉大實踐，培育出了珠三角、長三角兩個經濟實力強、制度創新活力大、智力資源匯聚的大城市群，形成了以深圳特區、浦東新區為代表的增長極帶動模式。然而長期以來，環渤海區域有特大城市無經濟中心、有城市群無增長極的問題十分突出，迫切需要一個融合航運物流、金融服務、研發轉化、開放門戶等多重功能的引領區域，實現區域發展資源的整合和區域競爭力的整體提升。

黨中央、國務院決定將濱海新區打造成為我國經濟新的增長極，具有重大戰略意義和深遠影響。從全國層面來看，我國區域開放的進程由南到北逐次推進，取得了很好的效果，需要在更大的范圍內推廣；從國家區域開發整體戰略布局的角度出發，南北差距的拉大迫切需要在我國北方確定一個新的增長極，在繼承和延續深圳、浦東等先行區域發展經驗的基礎上，探索適合我國北方地區改革開放的發展路徑。從區域層面來看，環渤海地區港口優勢突出、腹地廣闊、資源豐富，是我國重要的工業聚集區，但長期以來開發開放層次不高、資源缺乏有效整合，經濟增長動力不強，經濟社會發展整體水平落后于長三角和珠三角兩大板塊，亟須提升。從濱海新區的發展基礎來看，新區位于環渤海地區中心位置，區位優勢明顯，港口功能完善，產業基礎雄厚，具備成為我國經濟第三增長極的巨大潛力。2005年，濱海新區開發開放上升為國家戰略，被確定為繼深圳特區、浦東新區之后我國經濟的第三增長極，符合我國完善區域發展布局調整、深入推進改革開放的戰略需要，是時代發展的必然選擇。

濱海新區加快開發開放，肩負著國家賦予的三大歷史使命。一是實施國家重大發展戰略。加快轉變經濟發展方式，構筑高端高質高新化的現代產業體系，整合區域發展要素，強化服務輻射功能，發揮區域增長極作用，帶動環渤海乃至我國北方地區的快速發展，打造提升我國區域經濟發展的第三大板塊。二是綜合配套改革先行先試。在改革開放進入攻堅期，體制機制矛盾和問題日益突出的形勢下，在事關經濟社會全面協調可持續發展的重點領域和關鍵環節，探索破解之道、創新舉措，從而形成經驗范式；率先基本建立以自主能動的市場主體、統一開放的市場體系、精簡高效的行政體制、科學有效的調控機制、公平合理的保障體系、完備規范的法制環境為主要特征的、完善的社會主義市場經濟體制。三是加快成為深入貫徹落實科學發展觀的排頭兵。探索二三產業互補、內外需并舉、經濟社會環境和諧的科學發展道路，形成符合時代要求、具有新區特色的發展經驗，探尋新形勢下我國區域全面協調可持續發展的實現路徑。

濱海新區以 “十大戰役”為核心的區域開發系統實踐

承擔起三大歷史使命，加快區域開發，需要一整套科學的思路與實踐方法。濱海新區區委區政府不斷解放思想、深入分析、結合實際，將天津市委市政府提出的 “打好濱海新區開發開放攻堅戰”細分為 “十大戰役”，在9個功能區選取了10個加快開發開放的主戰場，形成了包括空間布局、目標設計、開發路徑、推進方法、組織保障等一系列內容，將轉變發展方式打造增長極、推進綜合配套改革試驗、全面貫徹落實科學發展觀走在全國前列的任務落實到各項工作中去，形成推進全方位開發開放的實踐路線與思路。 “十大戰役”牢牢抓住 “東航運、西高新、南重化、北旅游、中服務”的區域發展功能定位，計劃用5～10年的時間，通過在濱海新區建設10個具有經濟社會環境全面協調可持續發展特色的熱點區域，帶動整個區域的開發開放與改革創新，落實國家和天津對于濱海新區的發展功能定位，探索出一條經濟發展方式轉變、綜合配套改革創新、社會與環境和諧的區域發展道路，成為深入貫徹落實科學發展觀的排頭兵。

1.快速形成區域發展功能布局

“十大戰役”區域開發的重點，是通過在新區重點加快9個功能區的開發建設，在較短時間內形成 “東航運、南重化、西高新、北旅游、中服務”的發展功能布局。通過加快東疆保稅港區開發，在東部重點打造國際航運中心和國際物流中心；通過加快臨港經濟區和南港經濟區開發，在南部重點打造以重化工和機械制造為支撐的重化產業基地；通過加快西部區域開發，重點發展高新技術產業，打造高端制造業和研發轉化基地；通過加快中新天津生態城、濱海旅游區、北塘經濟區和中心漁港開發，重點發展休閑旅游、文化創意、會議會展產業，打造國際旅游目的地；通過加快核心城區和中心商務區開發，在中部重點發展金融商貿產業，打造高端服務業和新型消費服務熱點區域。通過完善“東南西北中”的區域功能，落實天津市為新區制定的 “一核雙港、九區支撐”的發展路線，從而實現 “對外開放門戶、北方國際航運與國際物流中心、高水平制造業和研發轉化基地、宜居生態型新城區”的發展定位。

2.創新區域開發的體制機制

“指揮部+管委會+平臺公司”構成了 “十大戰役”推進過程中 “三位一體”的組織架構。其中，指揮部是統籌推動各項開發建設工作的決策中樞，由區長擔任總指揮，成員由參與開發建設的政府部門與建設企業的主要領導組成。指揮部就近設在戰役現場，針對區域開發的重點領域和關鍵環節及時發現、解決問題，確保各項工作順利實施。管委會作為新區區委區政府的派出機構，為 “十大戰役”提供組織支撐和后勤保障。平臺公司則是各項戰役的主力軍，負責區域開放建設的具體工作。

采用這樣一種多級聯動、集中決策的戰時模式，一是在現有的體制框架下，最大限度提高工作效率。在處于新老體制轉軌的過渡期，針對新區政府與各城區、功能區、街鎮的管理職權還不夠明確的現實問題，采用“指揮部”的方式，在不觸動現有體制的前提下，集成決策權和審批權，保障行政審批的效率與開發建設一線部門的政策執行力。二是有效整合各級行政資源，最大限度做好 “全方位保姆式”服務。針對開發建設初期，加快引進大項目、好項目的客觀需要，通過管委會作為執行主體，若干國有企業作為開發主體，形成了招商引資政策配套、行政審批高效規范、項目開發建設的基礎設施與融資等生產性服務、企業員工的住房醫療社會管理等綜合性社會服務這一整套的全方位服務。三是形成協調互動、協同履責的工作方法，為進一步深化管理體制改革奠定基礎。多部門協同履責的戰役模式，加強了新區各職能部門與各管委會、街鎮基層單位的溝通與聯系，明確了各級機關的職能定位，為進一步理順區政府、各城區和功能區管委會、各街鎮的事權劃分提供了理論依據與實踐指導，為加快建設統一、協調、精簡、高效、廉潔的行政管理體制奠定了扎實基礎。

3.講求科學的策略方法與建設路徑

“十大戰役”在 “三位一體”的戰時體制下，將 “盡力而為、量力而行”、 “先謀后動、動則必成”、 “有所為有所不為”、 “積極平衡、綜合平衡”的科學策略方法貫穿區域開發的整個過程，堅持開發先期加快 “啟動器”建設并迅速向 “吸附器”轉化的建設路徑，實現區域開發的系統推進。

堅持 “盡力而為、量力而行”，既保持奮發有為的精神狀態，盡最大的可能去保證開發建設的速度與質量，同時又從各功能區的資金、技術、人才等基礎條件出發，實施求是，講求建設的科學性與實際效果。堅持 “先謀后動、動則必成”，就是要以科學發展觀為指導，在制定發展目標、作出決策部署、組織推動工作中，堅持調查研究，根據客觀條件和發展的目標規劃進行分析比較，科學謀劃、統籌兼顧、多謀善斷；一旦作出決策，必須堅決拋棄任何私心雜念，堅決杜絕推諉扯皮，必須知難而進，勇于擔當，用心把握，狠抓落實，快速高效推進，高質量地完成，真正見到實效。堅持“有所為有所不為”，就是要面對各方面人才物力需求旺盛與一定時期內可供投入建設的人財物力不足的長期矛盾，比較甄別好各項工作、各種項目的輕重緩急，處理好先為與后為、多為與少為、快為與慢為的關系，使得新區有限的人財物力資源通過在時間與空間上的合理配置，能夠產生最佳的經濟社會效益。堅持 “積極平衡、綜合平衡”，就是要以資金運作為核心，統籌協調好開發建設的各項工作。既強化負債建設和經營還債意識，又創新資本運作方式，形成建設資金“借、用、管、還”的良性循環機制。堅持從 “啟動器”到 “吸附器”的建設路徑，就是針對部分區域在開發建設初期基礎設施與引導性項目不足的情況，以國有企業為建設主力，通過基礎設施配套、標準化廠房、藍白領公寓、引導性項目等 “啟動器”的開發建設，把產業與項目的招商引資帶動起來，讓區域開發盡快旺起來，從而形成對于外部企業和資金的 “吸附”能力，讓區域開發盡快進入良性循環。

4.推動發展方式的轉變實現內生式增長

“十大戰役”不僅是要實現經濟的快速發展與區域開發的迅速推進，更是要通過調整優化產業結構、加快轉變經濟發展方式、提高自主創新能力、加速科技成果向現實生產力轉化，從而實現經濟與產業發展的內生式增長。

“十大戰役”在區域開發中，形成了加快產業結構戰略性調整的四個重點領域。一是以重型裝備制造等領域較為完善的生產制造能力為基礎，通過利用新技術成果完善研發設計能力與產業配套能力，實現資本技術密集型制造業的集群發展；二是在電子信息等領域發揮產業配套優勢，提升市場營銷、產品研發等環節的發展空間，實現產業鏈價值延伸；三是發揮鋼鐵、糧油加工、現代物流、化學工業等領域的規模經濟優勢，提升產業的信息化與現代化水平；四是利用航空航天、新能源與環保材料、生物醫藥、新一代信息技術等領域的領先優勢，率先突破一批重大技術瓶頸，引領戰略性新興產業的科技創新。

在 “十大戰役”的具體實踐中，一是通過系統完善適合技術創新的政策環境、適合技術轉化的產業平臺、鼓勵創新的體制機制以及 “全方位保姆式”服務等四方面工作，形成有利于內生式增長的發展環境；二是結合新區的優勢產業、主導產業以及產業的發展方向，重點打造航空航天、現代信息技術、現代生物醫藥、新型能源等八大現代產業集群，發揮產業集群式發展的集聚效應；三是重點推進現代制造業與生產性服務業的融合式發展，大力鼓勵通信、消費電子、信息網絡、金融服務等服務業擴散性關鍵技術的發展，扶持現代信息技術對傳統產業的改造，規范行政審批來減少產業進入的市場壁壘。

5.建設宜居生態與區域開發同步推進

“十大戰役”將實現低碳綠色循環發展、建設宜居生態，作為區域開發的一項重要任務。隨著經濟的快速發展，在 “十二五”末，新區將發展成為常住人口500-600萬人的新興城市?？紤]生態環境承載能力，兼顧經濟發展、環境保護、社會和諧，實現可持續開發，是 “十大戰役”必須要破解的一項重大課題。新區以加快中新天津生態城建設為重點，對于兼顧經濟發展與宜居生態建設，進行了全方位的探索。

以 “人與人和諧共存、人與經濟活動和諧共存、人與環境和諧共存，能實行、復制和推廣，成為我國其他城市可持續發展的典范”為目標，新區在生態城建設中進行了三個方面的探索。一是大力發展綠色經濟，實施綠色、低碳、節能等新興產業的創新引領計劃，形成了綠色經濟在技術創新與轉化、政策扶持機制、人才交流機制、碳排放權交易與金融創新等四個領域的支撐體系，大力發展低碳經濟、綠色經濟以及海洋經濟；二是全面推進節能減排與環境保護，推動全社會在制造、運輸、回收利用、居住和出行等方面的節能降耗，加快推進高能耗產業與住宅的節能改造，全面加強生態補償與修復工作；三是全面提升現代城市的建設與管理水平，提高城市規劃的現代化水平，高標準建設現代化的基礎設施，持續不懈的推動城市綠化、亮化、美化的市容綜合整治工作。

6.改革與區域開發相互借力

“十大戰役”區域開發的順利推進，必須不斷破解當前發展中所面臨的產業發展不協調、區域發展不協調、經濟和社會發展不協調、基礎設施建設不協調、居民收入不協調、城鄉發展不協調等方面的現實問題，必須將改革與區域開發緊密結合、同步推進。

圍繞三大核心任務，根據 “十大戰役”在推進中需要破解的具體問題，濱海新區適時推出了十個方面的重點改革方案。一是完善政府職能，提高行政效率與服務水平，提出了行政管理體制改革與行政審批體制改革；二是完善經濟體制改革，全面推進社會主義市場經濟體制建設，提出了金融改革創新、土地管理體制改革、國有企業與非公經濟改革創新、涉外經濟體制改革；三是完善社會事業與保障制度，維護社會和諧穩定健康發展，提出了醫療衛生體制改革、住房體制改革、創新城鄉統籌發展和社會管理創新。改革方案既是對濱海新區綜合配套改革任務的細化落實，同時緊緊抓住新區在攻堅戰中面臨的最主要矛盾。 “十大改革”作為打好開發開放攻堅戰的核心動力，與 “十大戰役”一同成為新區爭當科學發展排頭兵的重要實踐創新。

7.加強黨的建設筑牢防腐堤壩

始終堅持將加強黨的執政能力建設和全力打好 “十大戰役”緊密結合，注重用黨的思想武裝教育干部、用黨的組織指導保障工作、用黨的作風預防化解腐敗。一是加強黨組織的理論學習，全面學習領會科學發展的思想、理念與方法，認真學習貫徹胡錦濤總書記、溫家寶總理對新區開發開放的系列要求，增強各級干部的使命感、責任感和主人翁意識。二是培養鍛煉干部隊伍，采用 “高位嫁接”的方式，加快選派有思想、有能力、有干勁的黨員干部到 “十大戰役”的建設一線、到各街鎮基層單位任職，使黨組織的人才優勢轉化為推動 “十大戰役”、打好攻堅戰的強大力量。三是加強黨風廉政建設，針對 “十大戰役”涉及項目多、投入資金大、容易滋生腐敗等問題，創新推出 “筑堤行動”計劃，以預防為主、從源頭出發，建立立體式防控監督機制，筑牢防腐堤壩。

濱海新區對我國區域開發科學路徑的探索與創新

“十大戰役”是濱海新區在區域開發建設全面推開的特殊時期采取的一種特殊手段。以戰役的形式完成區域開發啟動時期各項資源的快速有效配置，實現區域開發建設的快速準確決策，符合新區當前加快功能區開發建設的實際需要。戰役模式不是常態化建設機制，當新區 “東南西北中”的區域功能定位格局基本形成， “一核雙港、九區支撐”的發展路線基本成型，科學發展排頭兵的歷史使命基本完成，“十大戰役”也就實現了攻堅戰的發展任務，將自然過渡到下一個符合新區發展階段特征的區域發展途徑。

“十大戰役”著眼于打好濱海新區開發開放攻堅戰，通過統籌布局區域開發，分類加快重點基礎設施和產業項目建設，同步推進招商引資和社會事業發展；著眼于顯著增強綜合實力，通過打造若干平臺載體，進而聚集更多高水平大項目好項目；著眼于解決新區發展的結構性短板，更加注重經濟結構、產業結構、要素結構、社會結構、治理結構的戰略性調整，形成結構調整與開發開放共同加速推進的新局面；著眼于完善政策支持體系，全面跟進政府 “全方位保姆式”服務措施，打造產業競爭區域政策高地；著眼于推進體制機制創新，通過打破部門、區域界限，創新開發建設路徑，創新資本運作方式，創新利益分配形式，不斷破除發展中的體制性障礙，激發各方面加快發展的活力；著眼于提升濱海新區的吸引力、競爭力，力促國內外各類客商聚集濱海新區，力促資金、技術、人才和先進管理經驗向新區匯聚；著眼于培養鍛煉干部，讓更多干部在參與 “十大戰役”中提高能力、增長才干，造就一支想干事、會干事、干成事、不出事的干部隊伍；著眼于營造干事創業的濃厚氛圍，進一步凝心聚力，把廣大干部群眾的主要精力集中到開發建設上來，為實現又好又快發展注入強大動力。

濱海新區 “十大戰役”打響以來，生產總值連續3年跨過3個千億元大臺階，年均增幅超過24%，2011年突破6000億元；石油與海洋化工、汽車及裝備制造等八大主導產業集群已經形成，生物醫藥、新能源新材料等戰略性新興產業正在迅速成長為新的支柱產業；累計建成了50個國家級和省部級研發中心，組織實施了160項自主創新重大項目，高新技術產品產值比重超過40%；基金投資、股權交易、離岸金融、意愿結匯、航運金融等方面的制度創新走在全國前列；社區管理、流動人口管理與服務、生態城市規劃建設標準等方面成為全國示范。

濱海新區加快區域開發的具體實踐，對于在我國北方區域，如何實現將產業升級與區域開發有機結合、將轉變發展方式與保持經濟社會持續快速健康發展有機結合、將改革創新與發展實踐有機集合，進行了有益的探索。濱海新區的探索實踐，符合科學發展的要求與區域開發的客觀規律，促進了經濟社會環境的統籌發展，是對探索我國區域全面協調可持續發展路徑的一次重要創新。

參考資料

1.中共天津市濱海新區委員會關于全力打好開發開放攻堅戰、努力成為貫徹落實科學發展觀排頭兵的實施意見.2010，（4）.

2.天津濱海綜合發展研究院、天津濱海新去政府研究室聯合課題組.攻堅戰與排頭兵：濱海新區 “十大戰役”與“十大改革”的實踐與思考.天津人民出版社，2012.