城鄉基層社會組織發展管理中存在的問題分析與政策建議

魯可榮

（浙江師范大學 農村研究中心，浙江 金華321004）

一、基層社會組織的內涵、類型和發展現狀

（一）基層社會組織的內涵

“基層社會組織”作為一個新的概念，目前國內外尚沒有一個明確的界定。以前，無論是在政府部門還是在學術界關于民間組織類別的劃分中，都未提及“基層社會組織”，只是有的學者提出所謂的“草根民間組織”①賈西津、王名認為：草根民間組織指那些不具有被現行法規正式認可的“民間組織”的法律地位、但又具備NGO核心特征的組織，其中大多屬于民間自發組建、因各種原因不能在民政部門登記注冊而未獲法人資格的組織，主要包括在工商部門登記注冊取得企業法人資格的組織和無法人地位的民間組織（單位下屬組織、社區公益組織、農村非營利組織）。參見：王名、劉培峰等著《民間組織通論》，北京：時事出版社，2004年版，第15－16頁。或“民間社會服務組織”和“民間自助組織”等②王穎、孫炳耀認為：社會服務組織主要是為了滿足社會的需要，不以營利為目的，為社會提供無償或低償的服務。這些組織包括以提供資金為主的基金會，以提供勞務為主的各種老年、兒童、殘疾人福利院，以及為居民個人提供幫助的社區服務組織。民間自助組織是指通過成員間的互助而達到滿足成員需要的組織，主要包括農村各類專業技術協會、居民（村民）委員會、社區服務中心、業主委員會、社區求職中心等。參見俞可平：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，北京：社會科學文獻出版社，2002年版，第9－11頁。。自中共十七大首次提出了“重視社會組織建設和管理”以后，“基層社會組織”作為社會組織的組成部分才進入政府管理部門和學術界所關注的視野。在2007年11月召開的“全國社會組織建設與管理工作經驗交流會”上，民政部副部長姜力所作的報告《認清形勢、明確任務，開創社會組織建設與管理新局面》中，明確提出了積極培育發展包括農村專業經濟協會和社區社會組織為主體的城鄉基層社會組織的新舉措。關于“基層社會組織”的內涵，有學者從社會管理的角度認為，“基層的概念是指社會管理體制中最低的層次，即城市中的社區（居委會）和農村中的行政村（自然村）”，從而將“基層社會組織”界定為：“在城市街道、社區或者農村鄉鎮、村內設立的，從事經濟、科技、教育、衛生、文化、環保、慈善等活動且不具備登記條件的社會團體。”［1］

結合中國社會管理和社會組織發展的實際情況，我們認為，基層社會組織是指在城市所轄的區、街道以及社區范圍內，在農村地區的縣及縣域以下的鄉鎮、村落范圍內，以城市居民或農村村民為成員、以一定地域為活動范圍、以滿足其成員的不同需求為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經濟、科技、教育、衛生、文化、環保、慈善等活動，具有非營利性、公益性、服務性及區域性的社會團體或民辦非企業單位［2］。需要說明的是，從組織性質來看，雖然城市社區的居民委員會和農村社區的村民委員會是群眾性自治組織，但是，從組織功能看，二者更多地履行了政府的行政管理職能，從而具有了較強的政治性。而且，從成員資格的獲取方式角度來看，只要居住在城市社區或農村社區，基層群眾就自然地擁有了作為居委會或村委會成員的資格，而無需申請加入，也不隨其成員的意愿而改變，更多的是體現一種身份資格，因此也不完全符合社會組織的基本性質。從十七大報告中強調的社會組織的內涵來看，主要是指政黨、政府之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位、部分中介組織以及社區活動團隊，也沒有將城市社區的居民委員會和農村社區的村民委員會包含在內。因此，本研究中的“基層社會組織”不包括城市社區的居民委員會和農村社區的村民委員會。

（二）基層社會組織的主要類型及發展現狀

1.基層社會組織的主要類型

從組織的職責與功能來看，可以將基層社會組織分為兩大類：城鄉社區社會組織和農村專業經濟協會。

城鄉社區社會組織是指以城鄉社區為活動范圍，以滿足城鄉社區居民的各種物質文化生活需求為目的，由社區居民自主成立的非營利性群眾團體或組織。根據社區社會組織所發揮的功能，可以將其大致分為五大類型，即：社區服務類、文化體育類、維護權益類、社會公益類和志愿服務類，如社區服務中心、秧歌隊、讀書會、老年人協會、愛心協會、志愿者服務協會等。

農村專業經濟協會是指在農業生產經營社會化過程中，由農民、農業企業、農業服務組織或者相關經濟組織自愿組成的，為種植、養殖、加工、銷售、運輸、儲藏等農業生產經營提供服務的非營利性社會組織。主要類型包括農民自發組成的農村專業生產協會、農業生產技術協會、農村用水協會以及農產品經紀人協會等。

2.基層社會組織的發展現狀

作為近年來在社會建設中新出現的社會組織形式，目前尚無城鄉基層社會組織的全國性統計數據，根據課題組對八個省（區）的城鄉基層社會組織發展情況的調查結果來看，其數量增長迅速，活動領域不斷擴大。截止2008年底，山東省在各級民政部門登記注冊的社區社會組織有2 946個，辦理備案手續的社區社會組織有8 043個；依法登記、備案的農村專業經濟協會有6 396個。截止2008年底，江蘇省農村專業經濟協會已登記4 014個，備案892個；社區社會組織已登記2 295個，備案16 454個。目前，在廣西1 701個社區中共有社區社會組織上萬家，登記的各類農村專業經濟協會4 871個，會員超過70萬人（戶）。安徽省城鄉基層社會組織已登記的有3 426個、備案的有4 6 5 8個，其中，登記農村專業經濟協會2 320個、備案1 812個，登記的社區社會組織1 106個，備案2 846個①以上關于各省基層社會組織數據是課題組于2009年4月至5月分別到山東、江蘇、廣西和安徽實地調查，根據各省民間組織管理部門提供的統計數據匯總而成。。

二、城鄉基層社會組織發展中存在的問題及原因分析

（一）宏觀管理體制和政策環境方面的問題

1.社會組織管理的法律體系不健全、不完善

目前，我國社會組織發展很快，卻沒有一部關于社會組織的專門性法律，現行的關于社會組織管理的法律主要有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，此外還有一些地方性相關法規、規章和規范性文件，這些法律法規在一定程度上加強了對社會組織的管理和規范發展。然而，由于缺乏綱領性的社會組織的基本法律，在對社會組織管理中存在法律援引困難、現行法律法規彼此之間難以有效銜接。同時，由于現有法律法規立法層次不高，相關規定內容過于原則化，導致法律法規之間缺少制度銜接，社會組織的登記管理部門、業務主管部門與其他相關政府部門之間的活動也無法有效協調，從而在實際的管理工作中造成可適用的法律較少、操作性不強以及實際執法困難等問題。例如：農村專業經濟協會目前尚無一部專門的法律法規來明確其法律地位，其登記管理只能依據《社團登記管理條例》進行管理，將農村專業經濟協會同其他各類社會團體一同視之，從而不利于農村專業經濟協會的健康有序發展。各地民政部門也出臺了一些相應的政策制度，但大多數規定比較籠統，缺少可操作性。

2.雙重管理體制不利于基層社會組織的發展

目前，我國對社會組織實行雙重管理體制（歸口登記、雙重負責、分級管理），從各地實際情況看，這種雙重管理體制非常不利于基層社會組織的發展。按照現有的雙重管理體制規定，登記注冊的門檻太高，基層社會組織難以通過登記取得合法地位。首先，基層社會組織很難找到相應的政府主管部門作為自己的業務主管單位。目前基層社會組織活動的內容和范圍十分廣泛，涉及到許多政府職能部門，作為業務主管單位，除了對其活動進行業務指導外，還要承擔一定的管理責任，這就使得許多政府部門不愿意作為基層社會組織的業務主管單位。其次，按照相關法律規定，注冊成立社會團體和民辦非企業單位必須要有符合規定的注冊資金、會員人數及辦公設施等條件，按照目前基層社會組織的發展狀況，能夠達到這些規定要求的基層社會組織數量很少，從而導致很多愿意履行登記手續的基層社會組織被擋在了規定要求的門外，出現了許多“非法”基層社會組織。根據廣州市民政局2008年的不完全統計，全市有社區社會組織3 000多個，但在民政部門登記注冊率不足20%，而且在民政局登記注冊的社區社會組織主要是民辦非企業單位。

在對社會組織的實際管理工作中，這種雙重管理體制也未能落實到位。由于社會組織業務范圍交叉、跨部門，加之又難于從法律制度上確定某一社會組織的業務主管單位，無法界定業務主管單位的職能和問責，造成一些政府部門因為業務職能不完全對應或無力管理而不愿做業務主管單位，有的甚至認為作為業務主管單位只是盡義務而不愿找麻煩，不做業務主管單位也無過因而推諉；有的出于維護和擴大部門利益，抓“登記”或攬財權，樂于做“好人”，不做“惡人”。同時，雙重負責的管理體制事實上成為兩個部門在登記和管理中互相推諉和規避應當承擔責任的擋箭牌，導致社會組織難登記疏管理。從登記管理機關來說，工作任務十分繁重，登記管理機關既要對擬成立的社會組織的籌備人宣傳政策法規、審核登記條件、指導社會組織起草章程和相關制度，又要負責社會組織登記的規范管理與執法監督，查處違法違規行為。但是，由于缺乏專職工作人員和專項經費，這些任務無法全部完成。因此，許多民政部門只能以辦理成立、變更、注銷登記手續和年檢為工作重點，登記以后的規范管理和執法監督檢查等工作實際上是流于形式了。

3.基層社會組織發展缺少優惠政策扶持

隨著基層社會組織的發育與壯大，基層社會組織提供了越來越多的公共社會服務功能，從很大程度上彌補了政府公共職能的不足，推動了公共社會事業的發展及和諧社會的建設。因此，各級政府應該轉變政府職能，通過政府購買服務以及制定相關財政稅收政策扶持鼓勵基層社會組織的發展。然而，目前大多數基層社會組織的發展缺少優惠政策扶持。例如：近年來，農村專業協會發展很快，有效地促進了當地農業產業化發展和農民增收，然而，農村專業經濟協會普遍缺乏來自于國家的資金支持，絕大多數農村經濟協會沒有固定的運轉資金，經費來源稀缺，無法為廣大會員提供各項農業生產服務，各級政府財政也未制定用以培育和發展農村專業經濟協會的相關優惠政策，從而對促進農村專業經濟協會的培育發展的作用不明顯。

4.社會組織管理部門的管理力量薄弱，難以對基層社會組織進行有效管理和監督

為了加強對社會組織的管理，1998年6月，國務院批準成立了民政部民間組織管理局，地方各級民政部門也相應成立了民間組織管理機構。但是，目前民政部門社會組織管理機構人員緊張、經費緊張和工作被動的局面短期內難以改變，工作方式和技術手段有待進一步改善和加強。僅以經濟較為發達的浙江為例：浙江省現有專職社會組織管理干部不足120人（含事業編制），縣（市、區）級平均只有1人，地市級機構多數只有2～3人，全省還有近半數縣（市、區）民政局尚未設立社會組織登記管理專門機構。這種狀況的存在，致使政府的社會組織監管機構無法有效履行職責。在浙江省一些地方，社會組織的發展基本上處于一種自生自滅的狀態，政府只能被動做一些登記統計工作，談不上對社會組織的監管，更談不上主動服務。由于辦公經費不足，對促進社會組織的發展也力不從心。由于執法力量的薄弱，民政部門對非法社會組織和社會組織違法違紀行為基本采取“有告則理、無告不理”的態度，致使數以萬計的草根性社會組織處于放任自流的狀態。

（二）基層社會組織自身建設與發展的缺陷

1.基層社會組織結構不合理、發展不平衡

調查發現，目前城鄉基層社會組織大多屬于社會團體，而民辦非企業單位不多，層次低，質量差，無法滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。從數量上來看，文體類組織占大多數，慈善類、救助類、社區服務類組織相對較少；從調查結果來看，屬于民辦非企業單位的基層社會組織只有85個，占樣本總數的26.8%，主要包括社區養老服務社、民辦中小學、民辦幼兒園、社區醫療服務站或社區診所等。城市社區社會團體類組織的培育發展比農村要好，城市社區社會團體類組織占73.5%，而農村社會團體類組織占72%，其中絕大多數是農村專業經濟協會，其他類型的農村基層社會組織發育很不充分①以上關于基層社會組織數據是課題組于2009年2月至3月對16個樣本省（自治區）的317個基層社會組織抽樣調查的統計數據。。

2.基層社會組織自我發展能力薄弱

總體來看，基層社會組織的自我發展能力薄弱，許多基層社會組織難以擁有固定的辦公場所，在組織活動經費方面明顯不足。在課題組所調查的317個樣本對象中，只有24個基層社會組織認為組織經費充足，僅占樣本總數的7.6%；189個基層社會組織的經費基本上可以維持組織的日常運轉，但沒有足夠的剩余經費經常性地開展組織活動，占樣本總數的59.6%；而缺少經費保障的有104個基層社會組織，占32.8%。由于基層社會組織缺乏充足的經費保障，在一定程度上影響了組織的自身建設、開展組織活動的經常性和有效性。調查數據顯示，農村基層社會組織經常開展活動的只有36.4%，14.4%的基層社會組織很少開展組織活動①以上關于基層社會組織數據是課題組于2009年2月至3月對16個樣本省（自治區）的317個基層社會組織抽樣調查的統計數據。。

3.基層社會組織內部管理水平不高

目前，城鄉基層社會組織普遍缺少比較科學規范的內部管理，從而影響了組織的健康發展和作用的發揮。許多基層社會組織缺少專門的組織管理人才，主要表現在組織負責人和主要管理人員缺少社會組織管理經驗、欠缺財務管理知識與技能、社會服務意識與觀念不強等。大多數農村專業經濟協會都是由行政村的村主任、村支部書記或較有威望的人擔任，這些人在組織生產和銷售中具有便利性，但他們缺乏必備的一些專業知識和專業水平，如專業生產技術、市場營銷知識等。農村專業經濟協會的主要管理人員大多數只有初中或小學文化程度，在促進協會規模化發展和規范化建設方面能力明顯不足。社區社會組織的主要負責人員雖然是從會員當中選舉產生，但由于經費缺乏很少聘請有專職的管理人員，選舉產生的負責人大多數是身兼數職、分身乏術，“平時各自管，用時開開會，忙時抽人手”的不規范運作情況較普遍。由于城鄉基層社會組織大多規模較小，同時又缺少經費、沒有固定的辦公場所等問題，因此，在組織的內部管理方面往往存在制度不健全、活動開展不固定、經費管理不規范、日常管理不民主等問題。

三、加強城鄉基層社會組織發展管理的政策建議

（一）健全完善基層社會組織的法律制度

隨著基層社會組織的不斷發展壯大，目前，關于社會組織管理的相關法律法規已經不能適應社會組織發展的需要，國家立法機關要積極醞釀出臺《社會組織法》，為基層社會組織建設與發展提供綱領性的實體性母法。當務之急要加快對《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的修訂，確定基層社會組織的法律地位，降低基層社會組織的成立登記條件，進一步明確和增加促進基層社會組織建設與發展的法律規定。同時，地方政府要加快建立基層社會組織的地方規章制度，及時出臺相關實施辦法或細則，有條件的地方，對農村專業經濟協會、社區社會組織予以規范，營造良好的法制環境。要以扶持發展為前提，建立和健全社會組織稅收等相關法規政策。國家稅法中應有社會組織的稅收條款，對其資格確認標準和基本稅收優惠待遇作出明確規定，如凡以公共服務為宗旨，不以營利為目的，不分配利潤，并具有自治自主的社會組織，都應認為具有免稅資格；要最大限度地調整針對社會組織的稅收優惠政策，完善社會組織稅收征管制度和財務、票據管理使用制度，積極扶持社會組織，推進公共服務和公益慈善事業發展。

（二）完善社會組織的雙重管理體制，建立基層社會組織登記與備案并存的雙軌制

針對社會組織雙重管理體制所存在的現實問題，現階段的關鍵在于精簡和淡化業務主管單位，加強管理力量。精簡業務主管單位就是將目前普遍性的業務主管單位最大限度地縮減為特殊性的業務主管單位，這種特殊性的業務主管單位應該是在推進經濟、政治、文化、社會建設中，具有綜合性、宏觀調控性較強以及具有專業資質認證的黨政部門。按照社會組織分類，每個類別明確一個或幾個部門作為業務主管單位，從法律制度上予以確定，并規定其職責。淡化業務主管單位，就是要變“主管”為“指導”、直接行政管理為間接法律制度管理。對于法律制度上確定的業務主管單位，應規定必須有專門工作機構、人員、經費等必要的保障。與此同時，要在法律制度上界定確立社會組織登記管理機關的職責，加大其責任，加強其力量，規定登記管理機關設置相對獨立的社會組織登記管理局，按照社會組織分類，內設相應的管理機構，在編制、人員、經費和執法力量、手段、發展項目上，充分保障其能履行備案、登記和監管、執法等相關法定職責。

當前，從基層社會組織發展經費短缺、實力較弱、規模較小等實際情況出發，可以適當降低基層社會組織在人員數量、資金數額、辦公場所等方面的登記條件限制，簡化登記程序，把那些符合登記條件的基層社會組織及時主動地納入到民政部門的監督管理范圍，實施有效的監督和管理。對于部分尚未達到登記條件，但正常開展活動且符合經濟社會發展需要的基層社會組織，應當給予備案，實施備案制度管理。通過建立以社區居委會、街道辦事處和縣（區）民政局三級聯動的備案制度，加強對這部分基層社會組織的管理。同時，加強對這些實行備案的基層社會組織的培育發展，對經過培育符合登記條件的社會組織，應及時進行注冊登記，對于不符合經濟社會發展和不能發揮積極作用的社會組織，不得進行登記和備案，并區別不同情況勸其解散或責令解散。

（三）出臺優惠政策，加大扶持力度，為基層社會組織發展提供充足的外部支持

由于基層社會組織缺少運行及活動經費、沒有固定的辦公場所及活動設施等問題致使無法正常開展社會性服務活動，因此，政府應該結合職能轉變，出臺優惠政策，加大扶持力度，為基層社會組織發展提供充足的外部支持。在政府資助和社會捐贈的基礎上，通過多方籌資建立社會組織發展專項基金，為社會組織發展提供長遠而充足的資金保障，以保障組織自身的生存和業務活動的正常開展，促進基層社會組織的健康快速發展。對公益慈善組織的捐贈稅收優惠實行普惠制，簡化稅收減免程序，鼓勵個人對公益組織的捐贈，擴大社會組織稅收優惠種類和范圍。建立稅收優惠配套措施和民政部門、財政部門及稅務部門的溝通協調機制。

（四）轉變政府職能，通過政府購買服務與項目實施等形式加強對基層社會組織的發展扶持與監督管理

從政府與基層社會組織的關系來看，政府作為社會公共事務管理者，對基層社會組織負有培育發展與監督管理之責，而基層社會組織可以為社區居民提供更多的社區公益服務、文化體育活動等。因此，隨著政府職能的不斷轉變，按照政社分開的原則，在提高基層社會組織能力的基礎上，應尋求基層社會組織管理和服務社區公益事業的新途徑。在條件成熟的時候，政府可以采用向基層社會組織購買部分服務提供給社區居民，如社區公益設施的管理和維修、社區居民便民利民低償服務和困難群體無償服務等職能。同時，政府加強對基層社會組織的管理與監督，采取依法管理與激勵措施促使基層社會組織加強組織內部的規范化管理，政府通過建立和健全科學合理的組織管理及項目運作的評估機制，加強對基層社會組織開展項目活動的監督管理，從而有效地促進基層社會組織的健康發展。

（五）加強組織內部規范化管理，培養組織專門人才，提高組織發展能力

針對基層社會組織制度不健全、活動開展不固定、經費管理不規范、日常管理不民主以及缺少組織管理專門人才等問題，民政部門和業務主管單位既要強化對基層社會組織的制度化管理，幫助其建立和健全各項組織規章制度，同時要積極開展對組織主要負責人及管理人員的能力和素質培訓，提高基層社會組織負責人的管理水平。要積極打造基層社會組織的交流學習平臺，通過舉辦培訓班、座談會、經驗介紹會等形式，加強基層社會組織負責人的業務知識和業務能力的培訓，提高負責人的綜合素質，更好地為基層社會組織的發展服務。在社會工作開展較好的地區，可以探索嘗試為那些提供社區公益性社會服務的基層社會組織配備專職的專業社會工作人員，增強社區社會組織的管理能力和技術服務力量。結合各級政府開展的“大學生村官”計劃，可以為一些發展較好的農村專業經濟協會配備專門的管理人員或專業技術人才，加強協會的管理能力和技術力量，提高組織發展能力。為了穩定和吸收更多的人才從事基層社會組織的管理工作，相關政府部門應該積極探索城鄉社區服務類民間組織從業人員的勞動保障、醫療保險、養老保險等社會保障新政策與新措施，充分調動他們參與社區服務的積極性。

［1］ 劉衛.城鄉基層社會組織發展和管理體制研究［EB／OL］.［2010－10－08］http：／／www.chinanpo.gov.cn／web／show Bulltetin.do？id＝32361＆dictionid＝1831.

［2］ 魯可榮.城鄉基層社會組織發展與管理狀況調查分析［J］.廣西民族大學學報：社會科學版，2010（2）：118.