創(chuàng)新社會(huì)管理方式的幾點(diǎn)建議

■ 陳江生 丁俊波/文

創(chuàng)新社會(huì)管理方式的幾點(diǎn)建議

■ 陳江生 丁俊波/文

改革開放三十多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，同時(shí)社會(huì)也跟著發(fā)生了巨大的變化，但是中國(guó)的社會(huì)管理方式卻出現(xiàn)了一系列的不適應(yīng)。如何進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)管理的創(chuàng)新，關(guān)系到中國(guó)未來幾十年能否繼續(xù)保持穩(wěn)定快速的發(fā)展，中國(guó)應(yīng)如何創(chuàng)新社會(huì)管理方式呢？結(jié)合中國(guó)近三十年來的變化，研究國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為可以在下面幾個(gè)方面多下些工夫。

松管制、強(qiáng)法治，大力推動(dòng)社會(huì)管理主體的多元化

隨著中國(guó)改革開放的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)化和全球化的不斷深入，中國(guó)的整體社會(huì)格局發(fā)生了深刻的變化。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制解體，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷的建立和完善，社會(huì)分解成了不同的階層和群體，各個(gè)階層和群體之間利益訴求多元化，產(chǎn)生了以前沒有的社會(huì)組織形式，社會(huì)事務(wù)和矛盾也相繼增多。

面對(duì)社會(huì)的這些變化，由政府“包攬一切”的傳統(tǒng)社會(huì)管理模式變得越來越不適應(yīng)。表現(xiàn)為黨和政府在參與社會(huì)管理中變得越來越心有余而力不足，出現(xiàn)了一系列的問題。一方面是政府包攬一切，管了很多管不了，也管不好的事情。這些事情很多本來應(yīng)該由社會(huì)組織和市場(chǎng)來解決的，卻由政府承擔(dān)下來，把矛盾往自己身上攬。結(jié)果是成本高、效率低，耗費(fèi)了大量的人力物力，人民群眾卻不滿意。另一方面則出現(xiàn)了社會(huì)管理的空白。有些本身需要政府去管理的事情，由于政府人力物力的限制，無法管理到位，甚至缺位，使一些黑惡勢(shì)力乘虛而入，破壞了正常的社會(huì)秩序，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧發(fā)展。顯然，“一元化”的社會(huì)管理模式已經(jīng)與新的社會(huì)情況不相符合。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)這些問題的辦法是推進(jìn)社會(huì)管理主體的多元化，而且從已有的實(shí)踐看，其效果是比較好的。其具體做法是積極引導(dǎo)非政府組織等社會(huì)組織參與到社會(huì)管理中，使政府能夠在較小成本的情況下，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的資源參與社會(huì)管理，共同為公眾提供服務(wù)，解決社會(huì)矛盾。在美國(guó)，這些非政府組織成立較為簡(jiǎn)單，只要不違反法律，任何個(gè)人群體都可以成立自己的組織。目前，這類組織已經(jīng)超過了140多萬個(gè)，覆蓋文化、娛樂、藝術(shù)、教育、醫(yī)院、慈善、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)領(lǐng)域。其功能也非常廣泛，主要有：支持特定群體和特定地區(qū)的利益、為民眾提供憲法禁止政府從事的服務(wù)、監(jiān)督政府與市場(chǎng)、支持國(guó)外項(xiàng)目、滿足社會(huì)的多元化需要等等。一般情況下，美國(guó)政府不試圖影響這些組織的使命，不審批它們的主管人員，不指揮它們的財(cái)政管理。相反，美國(guó)通過法律對(duì)這些組織進(jìn)行管理，如要求其定期將該組織的活動(dòng)、資金和領(lǐng)導(dǎo)層等情況遞交給政府，并定期將組織的運(yùn)作情況公諸于眾。同時(shí)政府通過贈(zèng)款、合同分包、免稅等方式對(duì)某些組織進(jìn)行扶持，從而加強(qiáng)對(duì)非政府組織的管理。

顯然，中國(guó)也可以通過積極引導(dǎo)和發(fā)展各種社會(huì)組織，推動(dòng)社會(huì)管理主體的多元化，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。為了使各種社會(huì)管理組織能夠發(fā)展起來，政府要有所為有所不為。所謂有所不為是指：只要非政府組織不違反法律法規(guī)，就可以允許，甚至鼓勵(lì)其發(fā)展。所謂有所為一是指對(duì)這些社會(huì)管理組織采用以“指導(dǎo)”代替“領(lǐng)導(dǎo)”，用“監(jiān)督”代替“管理”的方式，以及通過財(cái)政杠桿等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行引導(dǎo)；二是為了使這些組織實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，依靠法律的手段進(jìn)行規(guī)范，打擊各種違法行為，推動(dòng)誠(chéng)信社會(huì)的建設(shè)，以確保它們?cè)诜傻姆秶鷥?nèi)運(yùn)作。真正促進(jìn)社會(huì)管理的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的穩(wěn)定和繁榮。

明分工、重落實(shí)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制

人口跨行業(yè)、跨地區(qū)的流動(dòng)是近些年來中國(guó)社會(huì)的一個(gè)重要變化。表現(xiàn)為三方面：第一，城鎮(zhèn)人口不斷增多。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，原先大量的農(nóng)村人轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌某鞘腥恕?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?1.27%，首次超過農(nóng)村人口。第二，無單位的“自由人”不斷增多。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體，非公有制經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多的人脫離原先的單位，依靠市場(chǎng)生活，由原先的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)闊o單位管理的“自由人”。第三，出現(xiàn)了大規(guī)模的流動(dòng)人口。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，出現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口，在中國(guó)的東西部之間，城市和農(nóng)村之間流動(dòng)，目前這些流動(dòng)人口的規(guī)模已經(jīng)超過2億。

人口的大規(guī)模流動(dòng)和轉(zhuǎn)移給傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式造成了巨大的壓力。中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式是城市人由單位和街道辦負(fù)責(zé)，農(nóng)村人口由村委會(huì)負(fù)責(zé)。但是隨著城鎮(zhèn)人口的不斷增多，城鎮(zhèn)社會(huì)管理的負(fù)重越來越大。同時(shí)，無單位管理的“自由人”增多，使更多的城鎮(zhèn)社會(huì)管理任務(wù)交給了街道辦等基層組織，使其負(fù)擔(dān)更加沉重。此外，大規(guī)模的流動(dòng)人口，以及由此產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題也大大增加了這些基層組織的負(fù)擔(dān)。由于這些基層組織自身的管理方式的缺陷，管理力量和資源的不足，在社會(huì)管理過程中出現(xiàn)了較大的困難。因此，在“單位制”管理方式不斷解體，“街居制”管理方式又無力承擔(dān)的情況下，必須進(jìn)一步推動(dòng)基層社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。

對(duì)于這些問題，西方國(guó)家通過加強(qiáng)社區(qū)的建設(shè)來解決，取得了一定的進(jìn)展。無論人口如何流動(dòng)，職業(yè)如何轉(zhuǎn)換，任何人都需要居住的地方，都可以納入社區(qū)的管轄，只要社區(qū)管理到位，所有的人都可以管理到位。與“單位制”和“街居制”不同，“社區(qū)制”在管理觀念上強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為核心，在管理方式上強(qiáng)調(diào)居民參與而非行政控制，同時(shí)與政府加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合作關(guān)系，以善治為目標(biāo)，從而達(dá)到公共利益的最大化。因此，“社區(qū)制”的社會(huì)管理模式廣受西方發(fā)達(dá)國(guó)家的歡迎并被廣泛采用。在美國(guó)的社區(qū)管理中，地方政府和市長(zhǎng)的責(zé)任非常明確，其主要職責(zé)是制定社區(qū)發(fā)展政策和運(yùn)作的法規(guī)，并提供財(cái)政支持等。社區(qū)委員會(huì)權(quán)力很大，是社區(qū)工作的核心，負(fù)責(zé)該社區(qū)的各項(xiàng)重大決策。各種非營(yíng)利組織作用巨大，承擔(dān)了絕大部分的具體事務(wù)。

我們認(rèn)為，針對(duì)新的形勢(shì)，大力推動(dòng)中國(guó)基層社區(qū)的建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種人群的有效管理是可行的。在推進(jìn)的過程中，有三點(diǎn)特別需要注意。第一，在當(dāng)前社區(qū)治理機(jī)制還未完善的情況下，各項(xiàng)工作有時(shí)難以深入，浮于表面，此時(shí)政府和民眾應(yīng)該聯(lián)手加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)各項(xiàng)工作的落實(shí)。第二，在社區(qū)治理機(jī)制建立的過程中，政府要切實(shí)制定好各種政策和法規(guī)，規(guī)范好社區(qū)自治。第三，社區(qū)治理機(jī)制最后要切實(shí)實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各種重大決策由選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)，而具體事務(wù)可以交由志愿者及其他非營(yíng)利性組織承擔(dān)。

強(qiáng)監(jiān)督、倡公平，完善維護(hù)群眾權(quán)益和化解社會(huì)矛盾的機(jī)制

近些年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各個(gè)階層的利益格局發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)了一系列社會(huì)問題和矛盾。如貧富差距的拉大、城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大、醫(yī)患關(guān)系的緊張、勞資關(guān)系的失和、就業(yè)壓力的增大，群體性事件的增多等等。這些矛盾正逐步積累，并逐漸成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題。

社會(huì)的這些變化，對(duì)維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾的社會(huì)管理機(jī)制提出了新的要求。傳統(tǒng)的管理機(jī)制存在一些不足，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，缺乏公平的、有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。很多社會(huì)矛盾本身只是正常的利益博弈，在博弈和協(xié)調(diào)過程中很多可以自然得到解決。傳統(tǒng)的管理卻沒能給出博弈和協(xié)調(diào)的空間。第二，原有的利益訴求表達(dá)機(jī)制難以滿足新形勢(shì)的要求。原先以信訪為主的利益訴求表達(dá)機(jī)制在新形勢(shì)下，出現(xiàn)了難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)民眾需求并及時(shí)回應(yīng)的問題。第三，矛盾的調(diào)節(jié)機(jī)制缺乏透明和監(jiān)督。傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式習(xí)慣于“私下里”解決問題，這使得矛盾各方紛紛進(jìn)行尋租。無論結(jié)果如何，都會(huì)給人一種不公平的印象，無法真正解決社會(huì)矛盾。因此，如何進(jìn)一步對(duì)該機(jī)制進(jìn)行完善已成為社會(huì)管理創(chuàng)新中的重中之重。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過程中也遇到過類似的問題，并建立了一套較完善的機(jī)制，取得了較好的效果。主要有：第一，建立和完善各種協(xié)商機(jī)制，給弱者提供話語權(quán)，如德國(guó)實(shí)行職工參與企業(yè)管理制度等。這類機(jī)制有效避免了弱勢(shì)群體無法通過協(xié)商來謀求自身利益的情況，防止矛盾的激化。第二、建立和完善各種表達(dá)渠道，紓解民眾的怨氣。在主流價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，各國(guó)引導(dǎo)民眾溫和地、合法地釋放各種不滿情緒，可以有效地化解社會(huì)矛盾，同時(shí)也為各種弱勢(shì)群體創(chuàng)造了爭(zhēng)取自身權(quán)利的機(jī)會(huì)。第三，法制為先，依法行政，公開透明妥善地處理各種社會(huì)矛盾，確保公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，維護(hù)公民的基本利益，防止社會(huì)矛盾的激化。

面對(duì)新形勢(shì)，分析西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們認(rèn)為，中國(guó)可以通過建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制，以及矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制來化解社會(huì)矛盾，維護(hù)群眾利益。在該機(jī)制的完善過程中，建立一個(gè)公平博弈的平臺(tái)，形成公平的博弈規(guī)則，讓群眾感覺到公平是第一位的。這樣才能使各個(gè)利益集團(tuán)，無論弱勢(shì)還是強(qiáng)勢(shì)都可以在一個(gè)公平的博弈平臺(tái)下進(jìn)行利益的協(xié)商，訴求的表達(dá)及矛盾的調(diào)節(jié)。其次，要切實(shí)注意使各項(xiàng)工作更加公開透明，以便更好地監(jiān)督，減少尋租空間。

依法治、抓主流，引導(dǎo)虛擬社會(huì)的良性發(fā)展

近些年來，信息技術(shù)的快速發(fā)展，已改變了人們的傳統(tǒng)生活方式，一個(gè)龐大的虛擬社會(huì)正在快速成長(zhǎng)。虛擬社會(huì)是人們通過在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)上相互交流、相互作用而形成的社會(huì)關(guān)系體，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)相比，它具有信息量大且傳播快速，參與者身份隱蔽，受道德和法律約束較小等特征。

這種虛擬社會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式帶來了新的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，信息的快速傳播，使網(wǎng)絡(luò)上任何一件事情都可以迅速地?cái)U(kuò)散，任何一個(gè)看似比較小的問題，都可以迅速地在網(wǎng)絡(luò)上呈幾何級(jí)的放大，大大增強(qiáng)了社會(huì)管理的難度。第二，網(wǎng)絡(luò)管理方面法律的不健全，使在虛擬社會(huì)管理中無法使用明確的相關(guān)法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為進(jìn)行引導(dǎo)，在處罰中也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。第三，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名制，使得很多網(wǎng)民責(zé)任意識(shí)薄弱，有些人甚至肆意造謠，給社會(huì)造成了重大的不良影響，但追究其責(zé)任卻相當(dāng)困難。

虛擬社會(huì)的管理難題全世界普遍存在，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家做法較為成熟。其主要做法可以概括為：第一，占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿論的話語權(quán)。當(dāng)事件發(fā)生時(shí)，第一時(shí)間公布權(quán)威的信息，并利用先進(jìn)的技術(shù)和平臺(tái)，塑造各種意見表達(dá)和信息交流的渠道，引導(dǎo)輿論朝正確的方向發(fā)展。第二，完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律，依法管理互聯(lián)網(wǎng)。如美國(guó)制定了130多項(xiàng)有關(guān)的法律，涵蓋了國(guó)家安全、反恐、網(wǎng)絡(luò)犯罪、信息安全、保護(hù)未成年人等多個(gè)領(lǐng)域。第三，重視和支持行業(yè)的自律，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體和重要網(wǎng)民的監(jiān)督。如英國(guó)成立“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)看基金會(huì)”的自律組織以打擊網(wǎng)絡(luò)色情，對(duì)記者的Twitter信息重點(diǎn)監(jiān)管等。

借鑒西方國(guó)家的這些經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，引導(dǎo)虛擬社會(huì)的良性發(fā)展首先要依賴法律的作用，首先，必須通過法律來規(guī)范和引導(dǎo)參與者的行為，加強(qiáng)行業(yè)的自律性，明確相關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，在部分領(lǐng)域逐步推動(dòng)實(shí)名制的執(zhí)行。其次，要抓主流。在信息爆炸的虛擬社會(huì)里，不可能對(duì)所有的信息都做到嚴(yán)格的監(jiān)管，必須要抓主流，尋找對(duì)社會(huì)影響重大的事件進(jìn)行引導(dǎo)。再次，必須牢牢把握網(wǎng)絡(luò)輿論的話語權(quán)，主導(dǎo)輿論的發(fā)展，從而引導(dǎo)虛擬社會(huì)的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)虛擬社會(huì)的有效管理。

（第一作者系中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所世界經(jīng)濟(jì)研究室主任，教授，博士生導(dǎo)師；第二作者系中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所2010級(jí)碩士研究生）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）