推進城市化進程的財政思考——以遼寧省大連市為例

寇鐵軍，張國平

(1.東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025)

城市化進程主要包括人口的城市化進程、經濟的城市化進程和空間的城市化進程三個方面。具體而言，第一，從人口來看，伴隨著城市化進程的推進，農業人口進入城市，并轉變為非農業人口，成為城市人口。第二，從經濟結構看，城市化帶來產業結構城市化的變化，第一產業比重下降，第二產業尤其是第三產業將大幅增加，這是由于城市居民的消費結構和需求結構區別于農村居民所決定的。第三，城市化進程帶來農村地域向城市地域轉變的過程。

一、城市化進程與財政的基本關系

1.城市化進程一般伴隨著政府收支比重的增大

從結構轉變角度，對一百個主要國家城市化進程中城市化率與人均國內生產總值的對應關系進行實證研究后，美國經濟學家錢納里得到如下基本結論:伴隨著人均國內生產總值的日益提高，政府財政收入占國內生產總值的比重、工業產出占國內生產總值的比重以及城市化率三者呈現出一致性的變化趨勢，易言之，越來越高的工業化水平和城市化水平，將有力助推政府收入水平。原因則在于，通常而言，工業部門對稅收和財政收入的貢獻遠高于農業部門。同時，政府支出的規模和比重也在逐漸加大［1］。

2.城市化進程增加對公共產品的需求

一是城市化導致人口規模擴大，繼而誘致城市居民的社會公共產品需求大幅增加。城市化帶來某一地區的人口規模迅速擴大后，基于眾多人口社會公共需要的公共產品消費需求幾何級數遞增，導致該地區所屬居民轄區內的準公共產品消費會出現擁擠，降低原有公共產品的人均消費數量和質量［2］。二是隨著工業化的不斷發展，要求發揮地方性公共產品(如公路、鐵路、航空以及投資軟環境)的積極作用，為工業化和第三產業發展創造良好環境和條件［3］。三是在工業化與城市化的初期和中期，一般相伴著收入分配的惡化，要求建立健全社會保障體系。四是隨著城市化進程，對土地、空氣和水源等自然資源的消耗增加，環境保護的壓力顯著增加。

二、財政助推大連市城市化進程的現狀

2006年，財政部在推出部門預算、“收支兩條線”管理、國庫集中支付等制度改革基礎上，進行了政府收支分類改革，并從2007年起正式按新科目編制政府預決算。由于政府收支預算科目的改變，以2007年為界線，前后兩個時間段的政府收支預算科目口徑沒有可比性，因此，本文分兩階段做一般性分析。

1.政府收支分類改革前推進城市的財政狀況

在舊科目體系下，下列科目可反映出財政對城市化進程的支持情況。一是基本建設和城市維護支出，主要反映用于城鄉基本道路、設施建設和城市維護、環境整治等方面的支出。以上財政支出從2000年到2006年，大連市財政投入由32億元增加到60 億元。二是用于工業企業、農業產業方面的支出。其中用于工業企業方面的主要有企業挖潛改造資金、科技三項費用，包括支持企業高新技術成果轉化、新產品研發、軟件開發、對技術改造項目進行貼息，對企業出口創匯和招商引資項目進行補助。2000—2006年，大連市財政用于工業企業方面的支出由8 億元增加到26 億元，在一般預算支出中占比穩定在9%左右。用于農業方面的支出，包括支援農村生產支出、農業綜合開發支出以及農林水利氣象等部門事業費。2000—2006年，大連市財政投入由4.2 億元增加到12.4 億元，在總支出中占比為5%左右。三是用于文化、教育、衛生醫療等事業的支出。大連市財政投入由2000年的13 億元增加至2006年的近37 億元，在一般預算支出中的占比保持在14%左右。四是用于社會保障方面的支出，包括撫恤和社會福利救濟、社會保障補助等。大連市財政投入2000年為7.5 億元，2006年增加至39.1 億元，在總支出中的占比由2000年的7.9%增加到2006年的14.7%。

2.政府收支分類改革后推進城市的財政狀況

2007年采用新政府收支科目體系后，城鄉社區事務支出反映了城市規劃管理、政府廉租房建設、城市基礎設施建設、城市公用事業及土地出讓金使用等支出情況。2007年城鄉社區事務支出為44.7 億元，2010年提高到78 億元，在總支出中占比13%左右。工商金融等事務支出，反映了政府用于工業、商業、金融等行業管理和扶持的事務支出。2007年為36 億元，2010年達到93.1 億元，在總支出中占比由10.6%提高到15.2%。農林水事務支出反映了政府用于農業、林業和水利建設方面的投入。2007年為17.8 億元，2010年增至40 億元，在總支出中占比為5%—6%之間，并呈現出逐步提高的趨勢。文教科衛支出，2007年為近58 億元，2010年增到110.6 億元，在總支出中占比由19.7%逐步提高到22.5%。社會保障和就業支出，2007年為60.6 億元，2010年達到92.6 億元，在總支出中占比由17.6%降到15.1%。社保支出比重下降，分別受以前年度一次性彌補社保基金缺口、撥付關閉破產企業退休人員參加基本醫療保險一次性補助資金等因素影響，出現了先高后低的態勢，若剔除這些特殊因素，社保支出占比基本穩定。行政管理支出2007年為81.5 億元，2010年達到近91 億元，在總支出中占比持續下降，由2007年的23.6%降到2010年的14.9%。此外，財政收支分類科目改革后，在支出功能類級科目中新增“環境保護”科目，用以反映政府在環境保護方面的投入力度。2007年全市環保支出為4.4 億元，在總支出中占比為1.3%;2010年達到 11.2 億元，在總支出中占比提高到1.8%。①以上數據源自遼寧省大連市財政局有關調研報告。

3.大連市推進城市化的財政支出結構分析

一是按照建立市場經濟體制的要求，財政逐步從競爭領域退出，更多地投向教育、文化、科技和社會保障等民生領域，加大了環保方面的投入，降低了行政運行和管理支出，為全域城市化的建設保駕護航。二是從一般預算支出對工業和農業的支持情況看，用于工業的投入要高于用于農業的投入。無論從產業增加值還是從財政支出的使用，大連市均體現出工業化的基本特征。國家實施東北老工業基地振興政策以來，財政在加大民生投入的壓力下，仍保持并加大了工業方面的投入力度。三是在一般預算支出中，用于城市基本建設的投入雖然不斷增加，但在支出中占比逐步下降。

三、財政助推大連市城市化進程面臨的主要問題

1.城市基礎設施建設資金需求增加

城市基礎設施建設是城市化發展的硬件，尤其在“穩增長”的客觀經濟環境下，城市基礎設施往往是地方政府拉動、加快經濟增長的重要載體。一方面，推進城市化，必然存在公共基礎設施需求增大，用以滿足數量日益增加和質量日益提高的客觀要求;另一方面，地方政府會主觀利用城市化契機，力爭政府投資和國內生產總值再上新臺階。

推進城市化進程，用于城市基礎設施建設的資金需求量必然加大。目前，城市財政用于城市基礎設施建設的資金來源主要包括三部分:一是財政預算內安排。二是地方政府土地出讓收益。三是地方政府通過融資平臺借貸資金。其中，第二和第三部分的資金來源在很多地方政府城市基礎設施建設資金中占據較大比例。值得重視的是，地方政府土地出讓收益在我國穩定、限制房價的政策氛圍下，具有較差的持續性，尤其會使得政府面臨推高房價的責難;而地方政府融資平臺借貸，會加劇城市財政債務，增加財政風險。

“十二五”期間，大連市重點建設項目計劃總投資為1 852 億元，包括地鐵工程、大連北站建設等等。這些重點項目的建設事關全域城市建設的大局，要全力予以保障。因此，這里的核心環節就是妥善安排三個城市基礎設施建設的資金來源，控制財政風險，避免成為為獲取土地出讓收益而提高房價的推手。

2.環保支出需求較大

我國改革開放30年來的經濟發展實踐表明，我國經濟發展過程中存在“粗放”特征，能源資源消耗大、生態環境代價高昂以及能源資源和生態環境壓力大;以消耗資源為主的傳統發展模式給生態環境保護帶來較大壓力。在我國所確立的“轉變經濟發展方式”戰略下，不斷加大環保投入，緩解能源資源消耗大、生態環境代價高昂以及能源資源和生態環境壓力成為必然。

改革開放以來，大連市經濟發展取得了巨大的成就。但是，長期以來粗放的發展模式和忽視環境保護造成資源緊缺，環境質量不斷惡化，生態功能持續下降，環境事故頻發，生態風險凸顯，資源環境問題已成為制約經濟社會持續穩定發展的重要瓶頸。推進大連全域城市化發展步伐，加快經濟總量快速提升，對生態環境改善提出了新要求，城市財政要加大對生態保護的投入力度。

3.公共服務需求突出

受體制和資金來源約束，我國城市居民的公共服務需求，如居住、醫療、衛生、教育，日益增加，期望水平和程度越來越高。在此背景下，我國目前城市政府所能供給的公共服務數量和質量面臨巨大的挑戰，并將本該由政府免費或低價供給的公共服務，由城市居民付費消費，增加城市居民消費公共服務成本，并在某種程度上形成對政府能力和職責的抱怨。

全域城市化的客觀結果是使得城市增加了大量的外地人口。現有行政和財政支出體制下，我國絕大多數城市政府一般僅承擔城市戶口居民的公共服務供給職責。根據我國戶籍管理制度，城市的外地人并不被歸類為城市居民，從而被排斥在城市財政供給公共服務范圍之外，享受到與城市居民以戶口為標準的基本社會保障難度相當之大。即使能夠得到一些基本公共服務，與城市戶口居民的差距也仍然較大。從社會公平角度來看，在城市中生活和工作的外地人口，其城市常住人口趨勢逾益明顯，并提出享受同等水平的城市政府公共服務供給的客觀要求。

四、大連市推進全域城市化的財政建議

1.保證重點基礎設施項目建設，加大環保投入力度

按照全域城市化布局和提升城市功能的要求，重點建設以普灣新區為核心，連接主城區、黃渤海組團之間的重大基礎設施，加快綜合交通運輸體系和能源、供水設施建設，增強區域核心城市功能，構建國際化、現代化、全域一體化城市基礎設施體系。

在全域城市化發展進程中，確保城市生態環境得以保護。充分利用稅收優惠、財政補貼、專項資金扶持等政策手段，出臺鼓勵性政策，推動城市建設、城市運營中資源減量化，優先制定鼓勵水資源再生利用、建筑節能、清潔能源、環境友好型住宅建設、垃圾分類收集、建筑現代化資源節約項目等的激勵性政策，推動城市建設向綠色低碳方向發展。

充分運用稅收返還和財政專項支持實現節能減排目標，形成資源有效利用和節約使用的全面運行機制;支持循環經濟發展，增設發展低碳經濟支出項目，建立專項資金，積極推動低碳經濟發展;拓寬環保資金籌措渠道，切實增加環保和節能減排資金的財政投入，通過立法形式確定一定時期內政府環保投資占GDP 的比例或占財政支出的比例，并明確規定環保投資增長速度要略高于國民經濟增長率;加大財政補貼，用于十大重點節能工程等節能環保工程，引導經濟結構調整和產業升級;作為社會總需求的組成部分，政府采購不僅有助于節約財政支出、提高支出效率，而且可以體現不同的政策傾向，發揮宏觀調控作用，從而可以把環境保護、生態平衡、資源節約與合理開發利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮。

繼續深化城市建設與管理的市場化運行機制改革，建立多元化城市建設投融資體系。改變城市建設領域投資過度依賴財政投入的現狀，按照“政府主導、社會參與、市場動作”的指導思想，落實市政公用事業特許經營管理辦法及相關配套政策，進一步深化基礎設施投融資體制改革，穩步推進基礎設施建設和運營的市場化進程。

2.積極促進產業結構優化，完善人力資源配置體系

促進產業結構優化的財政政策，應立足于促進提高與大連產業集群密切相關的第三產業比重，充分發揮大連市行政區的區位、資源和產業優勢。著力增強微觀主體的自主創新能力，有計劃地培育、引導新的經濟增長點和支撐點，做優農業，做強工業，做大服務業。

加快農業、農村發展。加大對農村能源、交通和通訊基礎設施的建設投入力度。以市場需求為導向，以市場競爭為動力，通過技術創新、科技推廣、職業教育等措施，有步驟、有針對性地對農業各部門的產品結構進行調整和優化。加快小城鎮建設，積極發展農村商業流通業、交通運輸業、餐飲業和文化娛樂業。積極支持工業化方式組織的農業生產，為農村勞動力提供穩定的就業機會等。實施城市吸納農民工的財政優惠政策，推進農村剩余勞動力轉移。

建立適合大連市產業結構優化的人力資源配置體系。通過財政資金引導和扶持，恰當結合政府直接投入和間接引導社會資金，加大人力資本投資，緩解結構性失業。其中，政府直接投入應主要用于加大職業教育、高等教育發展的力度;應間接引導社會資金投向擴大職業培訓，提高勞動力的整體素質和就業適應能力。堅持政府促進、社會支持、市場導向、自主創業的基本原則，從增強各類人員創業意識、提高創業能力和改善創業環境入手，大力加強創業培訓，鼓勵和扶持更多的城鄉勞動者成功創業，實現創業促發展和創業帶就業的良性互動。

3.大力發展民生事業，提升公共服務水平

(1)健全社會保障體系。完善社會保險體系，建立保障水平與經濟社會發展同步增長、適度超前的保障機制。完善以城鄉居民最低生活保障制度為主體，以專項救助政策為輔助，以慈善救助和困難職工幫扶中心為補充的社會救助體系。積極發展社會福利事業，鼓勵和支持社會力量興辦社會福利機構。在保持房地產業穩步健康發展的同時，加強保障性住房財政性經費的持續投入，鼓勵社會資金參與保障性住房建設運營。

(2)優先發展教育事業。建立城鄉一體化教育發展機制，實現域內義務教育發展基本均衡。做強做精職業教育，重點建設普灣新區國家職業教育基地，建設一批與產業發展和促進就業相結合的高等職業院校和中等職業院校。創新發展高等教育，加強重點大學和重點學科建設，優先發展我市產業升級和高精尖產業急需的學科和專業，引導在連高校引進高水平人才。發展繼續教育，加強繼續教育基礎能力建設。

(3)大力發展醫療衛生事業。加大醫療衛生基礎設施建設，合理布局全域城鎮醫療機構，滿足城鄉居民醫療設施需求。按照保基本、強基層、建機制的要求，增加財政投入，逐步建立公益性的醫藥衛生管理體制和運行機制。構建城鄉一體的新型醫療衛生服務體系。完善公共衛生體系，提高疾病預防控制能力、醫療救助能力、衛生執法監督能力和應對突發公共衛生事件能力。

(4)繁榮文化體育事業。深化文化體制改革，積極扶持文化產業發展，培育城市文化，塑造城市精神。完善公共文化服務體系，加大公共文化設施建設投資力度，積極發展圖書、檔案、文物等公共文化事業。健全城鄉群眾文化生活服務體系，提高群眾文化設施水平。

［1］上海金融學院城市財政與公共管理研究所編.促進“兩個中心”建設的上海城市財政［M］.北京:中國財政經濟出版社，2010.

［2］呂玉印.城市發展的經濟學分析［M］.上海:上海三聯書店，2000.

［3］胡欣，江小群.城市經濟學［M］.上海:立信會計出版社，2005.