宜都市林地流轉問題及改革分析

楊 林

(長江大學園藝園林學院，湖北 荊州 434025；湖北省宜都市潘家灣鄉人民政府，湖北 宜都 443300)

宜都市林地流轉問題及改革分析

楊 林

(長江大學園藝園林學院，湖北 荊州 434025；湖北省宜都市潘家灣鄉人民政府，湖北 宜都 443300)

為促進林地資源的合理流動和優化配置，推動林業的可持續經營和農村經濟的可持續發展，以湖北省宜都市為例，依據有關統計資料和調查結果進行分析，結果顯示：宜都市林地流轉所依據的法律法規不健全，林地流轉存在隱性化狀況，流轉的服務體系不成熟。因此，國家必須加快林地流轉法律法規建設，建立健全林地流轉市場，培育林地流轉服務體系，推動林地合理合法流轉。

宜都市；林地流轉；改革

林地承包經營權流轉是指在林地承包期內，承包方以轉包、轉讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事林業生產經營的經濟現象，通稱林地使用權流轉[1]。隨著山區農村經濟的發展，林地流轉日趨活躍，并越來越顯示出強大的生命力。但同時林地流轉過程中還存在許多問題，急需采取有效措施來規范林地流轉行為。本研究以湖北省宜都市林地流轉為例，分析了林地流轉過程中所存在的問題，并針對性地提出有關對策建議，以期推動林地資源的合理合法流轉。

1 林地流轉現狀

宜都市位于湖北省西南部，全市國土面積為13.6萬hm2，共有10個鄉鎮、123個村、14萬戶農戶。宜都市的地理概貌可謂“七山兩水一分田”。該市有8.33萬hm2的林業用地面積，占全市國土面積的61.4%，其中，國有林1333.3hm2，僅占1.6%；集體林7.87萬hm2，占94.2%；另外，退耕還林新增林地0.33萬hm2，占4.2%。該市有184.4萬m3的森林蓄積，其森林覆蓋率高達54.6%；人均林地面積0.274hm2，為人均耕地面積的3.75倍。該市目前共有3萬hm2的林業產業基地，已有114家林業產業化龍頭企業，年加工產值高達13億元。

近年來，隨著林業經濟的蓬勃發展，宜都市林地流轉也進入了一個新的發展階段。

1.1 林權流轉初具規模

據統計，截至2011年，宜都市林權流轉面積累計達0.94萬hm2，其中通過交易機構流轉的面積為0.45萬hm2，占49.56%；流轉宗地數為0.14宗，其中通過交易機構流轉宗地數為0.07萬宗，占50%；流轉金額1506萬元，其中通過交易機構流轉金額為769.2萬元，占51.08%。2011年，林地流轉面積達47hm2，其中通過交易機構流轉的面積為27hm2，占57.14%；林地流轉宗地數0.06萬宗，其中通過交易機構流轉宗地數為4宗，占0.67%；流轉金額達75萬元，其中通過交易機構流轉金額為52萬元，占69.33%。由此可見，宜都市林地流轉已初具規模，林權交易機構在林地流轉中起到了一定的作用，但是其作用的發揮仍具有較大的提升空間。

1.2 林權抵押貸款發展較快

有關資料顯示，2008年宜都市林權抵押面積為0.053萬hm2，2011年增加到0.065萬hm2，增長21.25%；2008年林權抵押貸款金額為477萬元，2011年增加到880萬元，增長84.49%；2008年貸款農戶數為5萬戶，2011年增加到10萬戶，增長100%。由此可見，近幾年宜都市林權抵押貸款發展速度較快，已惠及眾多農戶。

1.3 農民林業專業合作社發展迅速

近年來，宜都市農民林業專業合作社取得了較快發展。截至2011年，宜都市成立了84個林業合作組織，囊括1100戶農戶，共經營0.033萬hm2林地；另外還成立了7個林業專業合作社，涵蓋1200戶農戶，共經營0.667萬hm2林地。由此可見，宜都市林業農戶的組織化程度較高，這對林地的合理流轉將起到一定的促進作用。

1.4 林下經濟產出豐富

隨著林地流轉的不斷推進，林下經濟正以蓬勃的趨勢發展。據統計，2011年宜都市林下經濟的年產值為3000萬元，其中林下種植物的年產值為1700萬元，占56.67%；林下養殖動物的年產值為800萬元，占26.67%；森林旅游的年產值為500萬元，占16.66%。林地流轉的推行，在一定程度上推動了林下經濟的發展，而林下經濟的快速發展，又反過來在一定程度上加速了林地流轉的進程。

2 林地流轉過程中存在的主要問題

從宜都市林地流轉現狀分析中可以看出，宜都市的林權改革取得了一定的成效，不僅林業資源得到了優化配置，林農收入也顯著增加。但是，宜都市在林地流轉過程中仍存在以下幾個問題，制約了林地資源的合理流轉。

2.1 法律法規不健全，林地流轉無章可循

目前，我國林地流轉的法律法規依據不充分，涉及林地流轉的法律法規主要有《森林法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等。由于這些法律法規對林地流轉都沒有明確的規定，致使林地流轉法律法規依據不足。再加上有些規定的制定并不科學、合理，致使有關法律法規已經明顯不適應現代農村林地流轉發展的需要。而地方性政策的作用又相對有限，使得很多地方的林地承包經營權的流轉陷入無章可循的狀態，極大地阻礙了林地資源的合理有序流轉。

2.2 林地流轉隱性化，市場機制發揮受限

目前，農村中的土地流轉大多數發生在本村。既沒有約定期限，又沒有簽訂書面合同。多數情況下只是親戚朋友之間的委托代耕,沒有貨幣化的市場交易。這種“流轉”只是農民之間的一種短期性行為，轉讓合同可以隨時終止，既不穩定，又缺乏效率。流轉后的林地，仍是分散、細小的，根本不能達到林地流轉的真正目標。把林地經營權轉讓出去的農民，其目的不是賺取轉讓費，而只是想讓別人暫時替自己經營承包地而已，承接者一般是轉讓者的親戚或朋友。而農村居民相互之間錯綜復雜的社會關系背景，使他們對私下流轉行為持默認態度。這些現象的出現，不僅加大了林地產權市場的隱性化傾向，而且加大了政府對林地產權市場監控的難度。

2.3 服務體系不成熟，林地流轉施行受阻

如今林地流轉中介服務市場化體系仍處于起步階段，中介機構匱乏，即使一些地方有中介機構，但真正按照市場程序進行林地流轉的并不多。這在很大程度上導致了林地流轉的地區性、封閉性強，也極大損害了經營者的積極性。另外有些地方缺乏較為成熟的資源評估機構和有效的監管機制，使得林業行政機關既當運動員又當裁判員的情況依然存在。再加上地方普遍缺乏森林資源評估的專業人才，使得林地流轉在實際操作中頻頻受阻。

2.4 流轉時限難確定，流轉的穩定性不高

由于農村林地的集體產權性質的模糊性，加上農民難以真正轉入城市，因此，林地流轉在時限切入點上較難把握，若流轉時間過長，土地使用權回歸就可能存在困難，林農也許會在第一次土地流轉后永久失地；若流轉時間過短，又不利于林業生產發展。再加上有的地方出現了林農將土地流轉出去，一次性獲取收益，用于短期消費，等到流轉金用完以后缺乏生活來源，便與業主產生糾紛的現象，這些種種不穩定因素的存在，使得林農對林地流轉的積極性不高。

3 對策建議

為了促進農村林地資源的合理流動和優化配置，推動林業的可持續經營和農村經濟的可持續發展，針對宜都市林地流轉過程中存在的主要問題，提出以下幾點建議。

3.1 加快有關法律法規建設，規范林地流轉

政府要加快制定和完善與林地流轉相配套的各項法律法規和政策，以確保地方政府在林地流轉管理中有法可依、有章可循，進而推動林地流轉從無序向有序、有償、有效和可持續方向邁進。建立規范化的林地流轉制度，要做到依法、公正、公開[2]。另外，由于各地地理條件和林地狀況不同，各地經濟發展和產業結構不同，各地區應結合自身特點，在尊重市場規律的前提下，對林地流轉作出總體規劃和具體要求，積極主動地規范林地流轉工作。

3.2 建立健全林地流轉市場，優化資源配置

政府要積極完善林地流轉“二級市場”，增加林地的流動性，實現適度的規模經營[3]。在堅持以市場經濟為導向的基礎上，實行政府適度干預，建立起既有干預又開放、既規范又靈活的林地使用權流轉市場，在這個市場中林戶可以將林權進行公平、公開、公正地交易。建立健全林地流轉市場將對林地資源的合理流轉及優化配置起到至關重要的作用。

3.3 培育林地流轉服務體系，提高流轉效率

市場主體擁有完備的市場信息，是市場機制充分發揮作用的重要條件。因此，政府應充分利用現代化信息手段，向社會發布林地供給總量信息、已供給林地信息、林地使用權市場交易信息、基準地價等信息，以提高林地市場運作的透明度。并積極完善林地流轉市場服務體系，成立林地交易場所，為林地流轉提供一個公平競爭的環境，并為社會提供林地供求信息，降低信息成本，以吸引更多的企事業單位和農戶等市場經濟主體參與到林地流轉中來，提高林地資源的配置效率。

3.4 合理確定林地流轉時限，提高流轉的穩定性

應當結合當地實際和林業生產的特點，合理確定林地流轉時限。通常情況下，林地流轉可分為短期流轉和長期限流轉。短期流轉的林地流轉時限一般以10～15a為宜，這樣既可避免流轉時間過長，土地使用權丟失的問題發生，也可避免流轉時間過短，損害林業生產發展的情況出現。長期流轉則以林地永久流轉為宜，使森地流出戶安心從農村轉移到城鎮，加速城鎮化的發展。同時要對流轉前后的林地單獨登記造冊，實現后期跟蹤監督，全力提高流轉的穩定性。另外要加強土地多次流轉后的管理，以及時調處林地流轉中的糾紛，推動林地資源合法有序流轉。

[1] 曾華鋒.林地承包經營權流轉中存在問題與對策分析[J].林業經濟，2009，(4)：50-53.

[2] 聶 影.林地流轉的必然性和弱市場化趨勢調控——以福建省為例[J].北京林業大學學報(社會科學版)，2009，8(3)：120-125.

[3] 李朝柱.農戶林地流轉及對家庭收入的影響研究[D].杭州：浙江大學，2012.

2012-11-20

楊 林(1980-)，男，湖北宜昌人，碩士生，研究方向為林業經濟發展。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.12.011

F326.2

A

1673-1409(2012)12-S036-03