宜都市集體林權制度改革深化分析

張 磊

(長江大學園藝園林學院， 湖北 荊州 434025； 湖北省宜都市王家畈鎮人民政府，湖北 宜都 443300)

汪發元

(長江大學管理學院， 湖北 荊州 434023)

宜都市集體林權制度改革深化分析

張 磊

(長江大學園藝園林學院， 湖北 荊州 434025； 湖北省宜都市王家畈鎮人民政府，湖北 宜都 443300)

汪發元

(長江大學管理學院， 湖北 荊州 434023)

為了探索林權改革深化的方法和路徑，對湖北省宜都市近年來集體林權制度改革進行了調查分析。認為在深化宜都市林權制度改革的過程中必須堅持如下幾個原則：尊重民意，切實維護林農利益；統籌并進，實現協調持續發展；落實政策，解除林農后顧之憂；因地制宜，確保改革符合實際。改革深化的具體措施有：加大政策宣傳，加強組織領導；完善配套措施，加強流轉服務；加強就業引導，做好林農轉移；健全服務體系，做好協調工作。

宜都市；林權制度改革；深化分析

1 集體林權制度改革深化問題的提出

集體林權制度改革被譽為改革開放以來我國農村經濟社會發展的第二次革命[1]，它不僅有利于加快林業現代化建設的進程，而且有利于推進農村小城鎮建設。湖北省宜都市是我國集體林權制度改革的一個試點縣市，同時也是湖北省林改中唯一實施“天保林”工程的縣市。近年來，宜都市通過認真組織、規范程序、嚴格操作，截止到2012年底，共完成確權發證5.4萬戶、17.3萬宗、7.67萬hm2，在全國集體林權制度改革百縣經驗交流會上被譽為全國林權制度改革“百強縣市”。雖然宜都市林權制度改革取得了一定的可喜成績，但是仍然存在著諸如林地支離破碎與林業規模經營相矛盾、林戶力量單薄與市場風險較大相矛盾、短期利益趨向與林業多重效益相矛盾等諸多問題，通過林地流轉林業產業經濟的優勢作用并不突出，帶動力不強，效果十分有限。所以，在四化同步的大背景下，如何解決這些矛盾和問題，如何對宜都市的集體林權制度改革進行深化就顯得尤為重要。

2 集體林權制度改革深化的原則

宜都市林權改革存在的矛盾和問題，究其實質是利益的再分配問題，也就是如何保證國家、集體、林農三方利益的最大化，如何實現經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一。這始終是林權改革最亟待解決的難題。鑒于此，在深化宜都市林權制度改革的過程中必須堅持如下幾個原則。

2.1 堅持尊重民意，切實維護林農利益的原則

在深化林權改革中，要堅持做到尊重林農的意愿，切實按照公平公正原則，保護多數林農的基本權利，通過實行明晰的林權制度確保林農的私有財產權。在深化林權改革中，廣大林農才是農林建設的主體和決定因素，改革對他們的影響也是最大的。對于林農來說，他們的生活很特殊，林地就是他們的主要生活來源，如果林地的使用長期得不到保障，或者說沒有確認林農對林地的產權關系，那么林農就不可能成為這塊供他們休養生息的土地的真正意義上的主人，因此對于林業產權的一系列改革就難以落到實處，造林育林的積極性就難以調動。因此真正有效的林改必須尊重和發揮廣大林農的主體地位，發揮他們的主觀能動作用，同時真心實意傾聽他們對改革的意見和建議。只有在了解有關法律和政策的前提下，讓廣大林農充分認識到改革能為他們帶來實際利益，才能調動林農的積極性，他們才能真正地行動起來，并根據自身實際選擇適合當地情況的改革方式。只有調動了林農的積極參與和民主監督，才能保證林權改革切實符合林農的利益要求，才能更好地提高林農保護森林、發展林業的主觀積極性。所以，在林權制度改革中，一定要尊重和了解林農的真正意愿，切實保護林農的合法權益。

2.2 堅持統籌并進，實現協調持續發展的原則

無論是在保持生態平衡、促進經濟發展，還是在實現社會長遠發展等方面，集體林地都發揮著不可替代的作用。在一定程度上，我國林業的可持續發展依賴于集體林地的可持續發展。集體林權制度改革既要有利于森林經濟、社會、生態等效益的發揮，又要有利于林農致富增收，更要有利于新農村的健康長遠發展。當前，在集體林權改革分山到戶以后，經營主體在經濟利益的驅使下，再加上其可持續發展目標的缺乏，一些林農為了實現其短期利益的最大化，存在著違背自然規律的現狀，更有甚者伐燒山林，肆意砍伐已有的成林樹木，盲目跟風種植時髦的經濟林，并且不切實際地施用化肥等導致環境污染。這嚴重違背了可持續發展原則，所以怎樣引導林農理性思考，在追求自身經濟利益最大化的同時，充分考慮承包林地的承載力，并積極關注生態及其經濟效益的長遠發展，減少破壞農村生態環境行為的發生，就顯得很有必要。因此，林業主管部門要對其高度重視，不僅要加大對集體林業的服務與監管力度，為其提供技術支持和具體指導，而且還要大力宣傳利于子孫后代的生態經營模式，引導林農走可持續發展的經營模式，并緊密結合國家建設的宏觀需求和當地經濟發展的要求，切實幫助林農進行科學規劃、看護所擁有的林木資源。所以，在林權制度改革中，一定要同時兼顧林業的經濟效益、社會效益與生態效益，使其實現健康協調可持續發展。

2.3 堅持落實政策，解除林農后顧之憂的原則

縱觀世界林業的發展，都離不開政府的高度重視以及大力扶持。林業具有非排他性、非競爭性，與其他行業相比，林業屬于具有外部效應的社會性公益混合產品，它生產的周期性較長，受自然等的影響也較大，當然也隨之承受比其他產業大得多的市場風險。與此同時，個體林戶的小農經營方式也很難融到大量資金，這對于新產品、新技術的推廣和應用都非常不利，因而所有這些都有賴于政府的有力扶持。集體林權制度的改革與廣大林農的切身利益密切相關，是林農參與面非常廣的一次改革，同時也是對林業“三定”和聯產承包責任制的進一步規范與完善，在保持各項林業政策連續性與穩定性的前提下，務必重點落實中央關于“免稅、減費、讓利”等各項惠民政策。同時，要用通俗易懂的語言將改革的目的、意義、階段、做法以及相關的法律、法規、政策、責權利等同林農講清楚、道明白。特別是關于政策性的問題，要講透徹，使廣大林農在充分了解的基礎上，支持并參與改革。各級政府和林業主管部門在改革的各個階段，也要嚴格遵守國家法律和政策的有關規定，保持林業政策的穩定性與連續性，解除林農的后顧之憂，要讓林農真正吃下“定心丸”，并以穩定的政策和規范的法律來切實維護林農的各項權益，這不僅直接影響著他們參與林權改革的決心和動力，更決定著集體林權制度改革的成效。所以，在林權制度改革中，一定要堅持嚴格落實各項林業政策的原則。

2.4 堅持因地制宜，確保改革符合實際的原則

在集體林權制度改革中，要根據不同地區各自的特點采取相應的策略。首先，要做到因地制宜。要根據林改當地的實際情況進行分類指導、分類經營。明確林改的核心是還利還權給林地的所有者和經營者，而不僅僅只是形式上的分山到戶，真正意義上的林改不僅允許均山、均利、均股等不同的林權形式，甚至可以在農民愿意的情況下選擇維持現狀。總之，要做到一切從實際出發，因地制宜，選擇適合當地的合理方式進行林改，不要盲目地依葫蘆畫瓢，要取其精華、棄其糟粕，只有真正適合自己的才是最佳的。其次，要做到因林制宜。即要對森林進行分類經營，堅持科學的原則制定分類經營計劃，用科學的方法對生態公益林和商品林進行合理界定，絕不能因為要完成任務或者顧及短期利益而進行規劃。此外，在制定林地保護利用規劃時，可以根據生態區位和主導利用的不同，把林地林木劃分為公益林與商品林兩類，對兩者分別采取不同的政策機制、經營機制和管理機制，即實行森林的分類經營體制[2]。所以，在林權制度改革中，一定要堅持因地制宜的原則，確保各項改革符合實際。

3 集體林權制度改革深化的措施

宜都市在進行集體林權制度改革深化的過程中，不僅要嚴格遵循如上4個原則，還要努力做到以下幾點。

3.1 加大政策宣傳，加強組織領導

第一，要加強宣傳動員。通過諸如廣播、電臺、期刊、報紙、專欄、宣傳冊、橫幅標語等多種媒體形式，最大限度地向林農宣傳集體林權制度改革的目標、意義、方法、步驟與相關配套的政策及法律法規。同時要從上而下統一思想，提高廣大林農對集體林權制度改革的認知度。

第二，要加強組織領導。大力推進集體林權制度的改革，是各級政府的一項重要職責。各級政府要高度重視林權改革工作，將其當做重點來抓，要按“五個一”的要求強化落實對集體林權制度改革的領導，即市、鄉(鎮)、村三級均要成立一個強有力的改革領導小組，制定一套切實可行的改革方案，成立一支高效的專業隊伍，確定一塊專項經費保障，建立一套完善的監督機制；同時由市鄉(鎮)政府配備專門的工作班子真正深入基層，以鄉(鎮)為單位組織實施各項改革工作。

第三，要建立考核機制。各級政府要將市、鄉(鎮)、村的林權改革任務進行盡可能地量化和細化，制定行之有效的目標管理考核辦法，將林權證的有效發放、集體林地承包合同的合理簽訂、集體林木確權及管護責任嚴格明晰等內容納入到林改目標管理中，對其進行目標責任考核，最終確保各項林改工作整體推進、任務如期完成。

3.2 完善配套措施，加強流轉服務

第一，規范流轉程序，完善各項交易制度。在集體林地進行有序流轉的過程中，保護林戶主體權益需要有健全的流轉制度予以保證。同時要盡快制定林木所有權、使用權流轉的具體實施辦法，可以通過承包、租賃或者繼承等方式取得林地的使用權。

第二，落實權證發放，明晰林地產權。林業部門要設立專門的林權管理機構，建立林權的動態管理制度，盡快把登記準確的林權證發放到林農手中，對于林農反饋的未發放的林權證要及時進行處理，并對少數因歷史遺留問題而產生爭議的山林，進行及時的協調處理，且在糾紛解決后要及時予以登記、頒發林權證，切實保障林農的各項合法權益，為促進我國林地資源的良性流轉提供堅實的基礎。

第三，健全林地流轉市場，降低交易成本。建立一個規范有序的要素流轉市場對實現林權流轉意義重大。因此，必須加快林地流轉要素市場的建設，建立一個集林地資源信息公布、林權手續變更登記、林業政策法規咨詢于一體的林地流轉要素市場，進而實現林地流轉要素市場的專業化與社會化，從而確保林地流轉有序規范，使得林戶交易成本得以降低，最終為林農進行林地的有序流轉提供一個公平競爭的良好環境[3]。

3.3 加強就業引導，做好林農轉移

第一，大力發展非農產業，合理轉移林業勞力。由于第二、三產業的迅速發展不僅可以增加林農林地流轉的有效供給，還可以刺激林地流轉的有效需求，是加快林地流轉的不竭動力。為了進一步對林農的林地流轉行為進行正確引導,當地政府必須充分利用當地優越的區位優勢,大力發展現代工業與服務業,就近吸納林業剩余勞動力, 及時將林業剩余勞動力從林業中轉移出來，進一步為林地流轉營造良好的社會氛圍。

第二，加大林農培訓力度，提高林農業務技能。通過培訓、輔導和教育，提高林業剩余勞動力的綜合素質，從而加大他們的就業機會，最大限度地對勞動力進行及時轉移，對剩余的林業勞動力進行有效安置。

第三，加快基礎設施建設，改善林農就業環境。要加快實現農村生活方式和生活質量的城鎮化，統籌城鄉區域發展。加快社會保障體系的建設，將非城鎮郊區、山區林戶對經營山林的生存依賴逐漸弱化。同時把山區工業化與城鎮化逐漸結合起來，最終使工業化和城鎮化的發展能夠步入一個同步發展軌道，不僅為山區林業剩余勞動力創造更多的就業機會，更為其創造更好的就業環境。

3.4 健全服務體系，做好協調工作

第一，完善林業社會服務體系，健全社會化服務組織。要在原有的林業政府服務部門的基礎上，建立形式各異的服務組織，建立生產、加工、銷售于一體的一條龍的經營組織。不斷培育新型社會化服務組織，扶持林農組建各類專業合作社、行業協會或者其他中介服務機構，進而形成多種經濟成分、多個層次、多樣形式的服務網絡，為林農提供產前、產中和產后的全過程全方位的綜合配套服務。

第二，大力發展林業專業協會，組建群眾性聯合組織。不斷鼓勵林業合作組織和專業協會充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等作用，解決林農獨家獨戶辦不了、辦不好的事。在市場經濟條件下，林業社會化服務要漸漸走向市場，實行有償服務，進而增強自我發展能力。

第三，強化社會化服務體系人才建設，提高林業服務技能。林業社會化服務的效益取決于服務質量，而服務質量又取決于人員的素質。因此要不斷加強對林業服務人員的業務能力培訓和職業道德教育，進而提高他們的林業社會化服務技能，最終增強他們為林業提供社會化服務的事業心和責任心。尤其是對于在流轉中出現的一些矛盾和糾紛，這些服務人才要積極進行協調處理，做好協調服務。

[1]賈治邦.集體林權制度改革是農村生產力又一次大解放——國家林業局局長賈治邦在福建調研集體林權制度改革工作時的講話[J].中國林業，2006,(2A):4-5.

[2]羅 靜.我國集體林權制度改革與完善[D].楊凌：西北農林科技大學，2010:28-29.

[3]賀東航.我國集體林權改革的問題研究[J].理論前沿，2008，(8):21.

2012-11-20

張 磊(1980-)，男，湖北枝江人，碩士生，研究方向為農村經濟管理。

汪發元，E-mail:wangfayuan315@sina.com

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.12.012

F326.22

A

1673-1409(2012)12-S039-04