新農保與城保［1］的銜接制度研究

劉芳佳

（西南大學法學院，重慶 400715）

新農保與城保［1］的銜接制度研究

劉芳佳

（西南大學法學院，重慶 400715）

在社會保障城鄉統籌的大背景下，新農保與城保制度的銜接問題日益凸現出來。新農保和城保制度銜接是新農保與其他諸多制度銜接命題的重中之重，通過分析兩者銜接制度建設的必要性和對新農保與城保制度比較，提出兩者銜接制度的目標、原則和具體的操作方式。

新型農村合作養老保險制度；城鎮職工養老保險制度；銜接制度

作為解決農民養老問題的重要舉措,新農保發揮了重要作用，但新農保在其銜接制度建設上仍是空白。作為“候鳥型”的農村流動勞動力（大多是農民工）流動于城鄉之間，而《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的出臺并沒有填補城鄉之間養老保險關系轉移的空白，解決新農保與城保制度之間的銜接問題極具緊迫性。只有建立具體的新農保與城保的銜接制度，才能有效解決新農保制度的可持續發展問題。

一、必要性分析

（一）農民工現象將長期存在

農村流動勞動力（農民工和失地農民）既不同于農村居民，也不同于城市居民。他們往往是農村精英，但生活在城市底層，被包括社會保障制度等在內的面向城鎮居民的相關制度所排斥。比如養老保險，重慶綦江縣委書記王越說：“對農民工而言，更加發現如此熟悉的城市并不屬于自己：不能享受城市最低生活保障、醫療保險和公共福利，不能申請經濟適用房和廉租房”。我國農村勞動力流入城鎮成為農民工，不僅數量巨大，而且增長迅速。國家統計局第六次全國人口普查數據分析表明，“目前最新的人口普查數據顯示，全國流動性人口數量為2.61億人（確切數為26139萬），比10年前增長1.17億，增速為81.03%。不包括市轄區內人戶分離的人口（農村戶口占大多數）為221426652人，比10年前增長了1億人，增速為82.89%”［2］。“有關專家研究認為，到2020年乃至更長時間，在經濟持續高速增長的情況下，我國的城鎮化將經歷一個高速發展的時期，城鎮化水平年均增長率應不低于1%。但即便屆時達到專家預測的城鎮化程度，2020年我國城鎮化水平也只能達到57%左右。實際上，我國的城鎮化進程還受到土地、資金、城鄉社會保障資源等方面的制約，要達到發達國家的水平更為困難”［3］。因此，可以斷定，我國的城鎮化將是一個長期的過程，農村流動勞動力在我國也必將是一個長期的歷史現象。另外，據預計到2030年，我國失地農民將增至1.1億，他們都有一個典型特點—務農無地、上班無崗、保障不足。所以我們要立足大部分農村流動勞動力難以城市化的現實，有效解決新農保與城保的銜接問題，從而打破養老保險制度“碎片化”格局。

（二）國家相應法律或政策規定缺乏

“目前我國農村社會保障制度的開展主要依靠國務院及其部門的有關通知等政策性文件，規范性的法律文件較少”［4］。《社會保險法》的出臺是我國社會保障發展史上最重要的里程碑，但其內容非常不均衡，依然是以城鎮人口為絕對重點，涉及農民權利的只有一兩句指導性的條文。如《社會保險法》第9條規定：“職工應當參加基本養老保險”。可見，基本養老保險對于職工是強制性的，但對于廣大的農民沒有規定相應的養老保險措施。《社會保險法》第95條規定：“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”。《社會保險法》第96條規定：“征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度”。雖然從以上《社會保險》的有關規定當中把農民工和失地農民納入其調整范圍，但涉及很多需要法律明確的核心問題，都“由國務院另行規定”或“由省、自治區、直轄市人民政府決定”，這樣一來，各地方自行其政，實際上按照有些地方的做法，農民工和失地農民的社會保障水平遠遠低于城鎮職工。“比如城鎮企業職工社會保險原則上不以戶籍為界限，而是以職業為標準，對廣大農民工也同樣適用，但在流動時戶籍仍是保險關系轉移續接的重要約束”［5］。所以說，不管《社會保險法》把農民工和失地農民納進與否，戶籍制度和養老保險關系在城鄉轉移續接問題都會對農村流動勞動力的養老保障產生約束。所以只有建立新農保與城保的銜接制度，才能保證農村流動勞動力自由地選擇養老保障。

2009月2 月5 日，《農民工參加基本養老保險辦法》（草案）正式向社會公開征求意見。雖然向公眾公開的僅僅是其摘要，但關于農民工養老保險的焦點問題有所涉及，如新農保與城保選擇問題。按照“辦法”的制度設計，與用人單位建立勞動關系的農民工必須參加城鎮養老保險，且不允許退保；同時可以選擇參加農村養老保險。參加城保滿15年以上的，與城鎮職工享有同等養老權益；不滿15年的，又沒參加新農保的，一次性支付其個人賬戶養老金。參加城保不滿15年，但參加了新農保的，個人賬戶轉入戶籍地的新農保制度，享受新農保待遇。這樣的規定過于粗糙，對新農保與城保銜接問題也未作出明確的規定。如參加城保超過15年，但沒有參加新農保，又希望回農村養老；參加城保超過15年，并參加新農保，又希望在城市養老；參加城保不足15年，并參加新農保的。他們在城市積累的資金如何轉移到新農保中？在新農保積累的資金如何轉移到城保中？對于這些一系列的銜接問題，仍是空白。

2009年12 月22 日，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的出臺，為城保關系轉移接續奠定了基礎，但對于城鄉地區之間的養老保險制度的轉移問題沒有規定，即新農保與城保銜接仍是空白。比如勞動者跨統籌地區流動時，社會統籌基金只轉移單位繳費的12%部分，8%留在轉出地，轉出地是凈受益者，相應的8%的損失就要由轉入地和勞動者來承擔，除非中央政府能夠補貼這部分損失。尤其是農民工呈現明顯地從中西部落后地區向東部發達地區流動，當他們無法滿足15年的最低繳費年限時，中西部地區最終將成為轉入地，東部地區成為轉出地。城保與新農保的銜接政策沒有出臺，意味著即使是個人賬戶部分，農民工也要等達到退休年齡后才能一次性領取。另外，“與城鎮養老制度相對應的是新農保，后者與戶籍制度高度相關，這也是此次轉續流程設計中需要考慮的一個因素”［6］。在城鎮企業職工養老保險轉移接續暫行辦法中，對于符合退休條件但各地繳費都未滿10年的退休者，需要到戶籍所在地申領養老金，這尤其凸顯了大城市戶口的價值，因為對于許多農民工來說，很難在一個地方繳費滿10年，因此，只能回到自己戶籍所在地申領，但養老卻可能不在戶籍所在地。幾句強烈戶籍色彩的規定和新農保與城保銜接政策的缺失都將制約社會保障的改革。

不管是從我國農村流動人口的現狀還是從相關立法及政策趨向上看，建立新農保與城保的銜接制度都是非常必要的。

二、現有模式分析

新農保與城保相同點表現在都是出于社會保障的普遍原則，強調“保基本、廣覆蓋”，新農保采用“基礎養老金+個人賬戶”模式與城保“社會統籌+個人賬戶”的模式有異曲同工之處。而兩者的區別表現在：保障對象不同，前者是農村居民群體，而后者保障的是城鎮就業群體；在強制力上，前者強調自愿原則，而后者強調強制性；在政策彈性上，前者有彈性，表現在繳費標準上，而后者則無；另外在籌資結構上，前者由個人繳費、集體補助和政府補貼構成，后者由個人繳費和用人單位構成，無政府補貼；在立法層次上，相對于城保的立法層次來說，農保就低得多。值得一提的是，目前二者在保障水平上存在較大的差異。城保中社會統籌部分由各省根據本省上年度平均職工工資的20%進行給付，中央財政每年有大量預算用于職工社會養老保險基金補助。根據人力資源和社會保障發展統計公報的數據，“2010年，全國城鎮職工基本養老保險基金收入13420億元，比上年增長16.8%，其中征繳收入11110億元，比上年增長16.5%；基金支出10555億元，比上年增長18.7%。年末基金累計結存15365億元。各級財政補貼基本養老保險基金1646億元 （其中中央財政補貼1326億元），2010年參保的離退休人員6299萬人”［7］。相當于平均每位離退休人員從財政那里獲得2890元養老金補貼。相比而言,國家財政對新農保投入有限，新農保規定符合條件的老人每人每年僅660元。總的來說，由于我國這種二元經濟社會的特殊性，限于現階段生產力的發展水平，農保必然不同于城保。

實現新農保與城保的有效銜接，主要是以農村流動勞動力即農民工和失地農民為對象。從當前的實踐看，對于農村流動勞動力（針對農民工）參加社會養老保險主要有以下幾種模式：

一是“進城”模式，即與城鎮職工適用同一的城保制度（如廣東省和深圳市）。這種模式采取社會統籌和個人賬戶相結合的形式，明確個人賬戶可以轉移，統籌部分只能在達到領取養老金條件后，按月發放，并不能跨統籌區轉移。這種模式具有不足之處：首先，“養老保險的繳費基數與繳費比例在一定程度上抑制了農民工和用人單位參加養老保險的積極性”［8］。各地繳費比例的不同會影響到農民工的合理流動，影響到企業間的公平競爭；其次，在統籌方面，農民工跨統籌區轉移時不能像城鎮職工一樣統籌部分得到承認；另外，該模式具有一定的不可銜接性，主要體現在退休年齡上。

二是“返鄉”模式，即將農民工納入農村社會養老保險體系。這種模式按照新農保保障模式、繳費標準以及待遇計發等方面執行統一標準。該模式門檻較低，但是這種模式現在仍在試點中，與“進城”模式一樣都沒有充分尊重農民工對城市建設的貢獻，也沒有在尊重“農民工”意愿的基礎上進行。

三是單獨建制模式，即單獨為農民工設立新的綜合社會保險制度（如上海）。該模式通過政府行政部門統一管理，綜合保險基金實行集中管理、單獨立戶、專款專用。這種模式能夠較好地解決農民工的工傷保險和住院醫療保障問題，繳費費率也比城鎮職工的低。但“這種綜合模式沒有專門的養老保險賬戶，并且與目前城鎮的統賬結合的養老保險模式存在巨大差別，所以制度銜接能力較差”［9］。這種模式在很大程度上限制了勞動力的自由流動，由于社會保險關系不能接續，職工的社會保障權益受損。

這三種模式共同的問題是，制度設計缺乏靈活性和開放性。在其他地區沒有相應的制度與其銜接，不適應農民工的流動性，并會導致農民工退保現象增加。目前國內各界對于中國社保體制走向統一已經達成共識，只是在實現途徑上存在分歧，這三種模式與“一元制”的理念是相悖的。另外，從上述《社會保險法》、《農民工參加基本養老保險辦法》（草案）、《指導意見》等今年來國家頒布的相關文件、草案、征求意見看，國家決策層放棄為農民工單獨建制，國家決策層認為國家基本養老保險包括城鎮基本養老保險和農村基本養老保險，且對于實現統一社保應分步走，應針對不同人群分別建制，實現社保全覆蓋，然后再逐步融合，并且力求避免“碎片化”。

三、政策建議

隨著農村人口的城鎮化、非農化及農業產業化進程的加速推進，對新農保制度與城鎮職工基本養老保險之間的轉移接續提出了迫切要求。當農村勞動力因轉為城鎮職工等農轉非因素或遷往其他地區而脫離農村養老保險體系時，為避免其養老保險賬戶不能順利銜接的問題出現，建議各地政府應創造條件探索實現農村和城鎮基本養老關系轉移接續辦法，逐步建立健全覆蓋城鄉居民的社會養老保險體系。“有必要在基金管理上提高農村社會養老保險的統籌層次，在經辦管理上加強與職工養老保險制度的整合，以進城務工人員和失地農民為重點對象，實現新農保與城保的有效銜接”［10］。

（一）目標、原則

新農保與城保銜接制度的目標就是通過新農保與城保有效銜接,保障農村流動勞動力的養老權益，實現城鄉一體化的養老保障制度。

新農保與城保的銜接制度應確定以下原則：第一，公平原則。銜接制度必須確保養老保險金的公平分配，不能因為“農民工”身份而降低待遇標準，侵犯農民工養老權益。例如新農保與城保可雙向轉換，但不能同時享受，要有效避免制度待遇重復的問題。第二，經濟效率原則。任何制度在建立、執行的過程中都會考慮成本的高低問題，新農保也不例外，在構建新農保與城保銜接制度時，應以最低成本取得最高效益，有效保證新農保與城保養老保險權益的轉、接、并、續。第三，制度統一原則。養老保障的最終形式是實現全國統籌，各地實行的新農保本來就有“碎片化”的趨勢，新農保制度與城保制度的銜接上，對于農民工，只要不參加城鎮養老保險，就應被新農保制度所覆蓋，而不應該建立獨立制度。第四，簡單透明原則。該銜接制度只有越簡單透明，才越容易推廣，跟上新農保制度施行的步伐。

（二）具體建議

1、對象

本銜接制度適用于參加城保制度的農民工和參加新農保制度的農村戶籍人員。已經按國家規定領取城鎮企業職工基本養老保險待遇的農民工,或者已經男年滿60周歲、女年滿50周歲農村戶籍人員,不再轉移養老保險關系。

筆者認為，對農民工進行分類，如長期打算在城鎮就業的農民工參加城保，季節性臨時工參加新農保，一時拿不定主意的農民工，可以任選其一的規定不具合理性。首先前兩種“進城”、“返鄉”的情況都具有剝奪性的嫌疑，從一定程度上剝奪了農民工自由選擇的權利。其次，對于長期、季節性臨時工也不好作出準確界定。再次，農民工在作出參加城保或新農保時，對于自身的支付能力是有一定知曉的，政策規定不能硬性劃定他們應該參加城保或新農保制度。另外，只要做好新農保與城保制度的銜接，如個人養老信息全國聯網，就可以解決上述硬性規定的問題。

2、基礎養老金和個人繳費

前文所述，新農保采用“基礎養老金+個人賬戶”模式．與城市職工基本社會養老保險“社會統籌+個人賬戶”的模式有異曲同工之處。建議新農保提高基礎養老金給付水平。財政按上一年農民人均純收入的20%進行補貼，農民個人也按上年純收入的8%繳納養老費。“在模式上實現了農村社會養老保險與城鎮職工社會養老保險的對接。雖然保障水平不能與城鎮職工保障水平相比，但是基礎養老金替代率、個人繳費率都相同，從某種程度上更符合農民對社會養老保險的需求，而且實現了社會養老保險制度的相對公平。縮小與城鎮職工養老保障水平的差距，有利于政府提供的基本公共服務均等化的實現，有利于社會保障的城鄉統籌”［11］。這樣的修改在形式上實現了新農保與城保的對接；這種給付標準與農民純收入掛鉤，和經濟發展想適應，繳費標準也是與農民的收入掛鉤，隨收入增加而增加。另外，這樣的修改與國家財力和農民收入增長是相符合的，具有一定的可行性。

3、養老關系、資金轉移

堅持養老關系和養老資金一并轉移、統籌賬戶和個人賬戶均轉移。

實行城保到新農保的銜接。參加城保農民工在城鎮之間跨省流動就業參保的,按照《暫行規定》辦理轉移接續手續。返回農村就業或務農的,由城鎮養老保險關系所在地社會保險經辦機構負責將城保的關系轉移接續到本人戶籍所在地社會保險經辦機構新農保的關系上。對于參加城保滿15年的，均享受城鎮職工養老保險待遇；對于未滿15年的，將城保賬戶的資金轉入新農保賬戶：其統籌賬戶中財政補貼部分計入新農保的統籌賬戶，單位與個人繳納部分（24%）計入新農保的個人賬戶。

實行新農保到城保的銜接。養老保險關系由新農保養老關系所在地社會保險經辦機構負責將新農保關系轉移接續到城鎮戶口所在地社會保險經辦機構城保的關系上。對于參加新農保滿15年的，享受新農保保險待遇；對于未滿15年的，將新農保賬戶的資金轉入城保賬戶：其統籌賬戶資金計入城保統籌賬戶，個人賬戶資金計入城保的個人賬戶。

4、重復參保繳費問題

農村戶籍人員同期不能同時參加新農保和城保制度。如果參加城保和新農保都超過15年的，可同時享受城保和新農保的養老保險待遇；如果兩者其一滿15年，另一種未滿15年，享受滿15年所屬的養老保險待遇，未滿15年所屬的養老金清退給個人；兩者都未滿15年的，可協商本人保留其中一個養老保險關系,清退另外的養老保險關系。如保留的是城保關系,則由轉入地清退本人農保個人賬戶中的個人繳費部分本息額,財政補助劃入個人賬戶中的部分不能清退個人,并入基金統一管理。如保留的是新農保關系,則由轉入地清退本人城保中個人賬戶和單位繳費部分并入新農保的個人賬戶。

5、轉移接續手續辦理

由用人單位或參保人員向新參保地社保經辦機構提出基本養老保險關系轉移接續的書面申請,并提交原參保地參保繳費憑證。新參保地社保經辦機構在15個工作日內,審核轉移接續申請,對符合本辦法規定條件的,向參保人員原基本養老保險關系所在地的社保經辦機構發出同意接收函,并提供相關信息；對不符合轉移接續條件的,向申請單位或參保人員作出書面說明。

四、結語

新農保與城保的銜接制度是新農保與其他制度銜接命題中的重中之重，加快新農保與城保銜接制度的建立勢在必行。當然，建立和有效運作新農保與城保的銜接制度，還需建立全國統一的社保賬戶平臺和養老金支付平臺及信息查詢服務系統，加強社保基金的監管，推進戶籍制度的改革，優化基金管理模式和投資運營模式。

［注 釋］

［1］ 本文所稱新農保指的是新型農村合作養老保險制度，城保指的是城鎮職工養老保險制度。

［2］ 國家統計局.2010年第六次全國人口普查主要數據公報［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tifx/jdfx/t20110428-402722253.htm,2011-04-28/2011-09-28.

［3］ 陳佳貴,王延中.社會保障綠皮書—中國社會保障發展報告（2010）［M］.社會科學文獻出版社,2010.197.

［4］ 陳佳貴,王延中.社會保障綠皮書—中國社會保障發展報告（2010）［M］.社會科學文獻出版社,2010.148.

［5］ 翁仁木.我國社會保障制度與戶籍制度關系變遷探討［J］.社會觀察,2010,（12）.

［6］ 鄭秉文.養老保險轉續辦法帶來新挑戰與新思考［N］.上海證券報,2010-01-30.

［7］ 人力資源社會保障部.2010年全國社會保險情況［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2011-08-10/content/1923002.htm,011-09-28.

［8］ 呂鵬博,雒慶舉.中國農民工養老保險政策對比分析［J］.金融與經濟,2009,（3）.

［9］ 呂鵬博,雒慶舉.中國農民工養老保險政策對比分析［J］.金融與經濟,2009,（3）.

［10］王琬.從“3元”養老金到“55元”國家養老金—新農保制度變遷解讀［J］.學習月刊,2009,（10）.

［11］華黎,李中付.“新農保”改進探析［J］.江淮論壇,2011,（3）.

F840.612 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

A

1671-5136（2012）02-0023-04

2012-05-18

劉芳佳（1987-），女，重慶人，西南大學法學院2010級民商法碩士研究生。研究方向：經濟法。