我國海關應對國際合作的挑戰與策略探討

■ 馬永飛 中國海關派駐世界海關組織亞太地區情報聯絡中心

一、經濟全球化發展及其對貿易和海關的影響

隨著國際經貿往來活動的進一步擴大和深入，各國（地區）間資本流動不斷加快，國際交通運輸和通信網絡得到了高速發展，建立在科學技術進步基礎上的各種新經濟合作模式雨后春筍般地大量涌現，其中世界海關國際合作的新發展，既給我國海關帶來了發展的新機遇，也提出了新的挑戰。中國海關應該如何抓住機遇、應對挑戰，是一個很值得研究的問題。

（一）經濟全球化發展及帶來的挑戰。

經濟全球化的主要趨勢表現為全球范圍的貿易自由化，投資自由化，以及金融自由化。這種自由化的本質，是各種不同形態的資本通過跨國界的大規模自由流動而實現的資本增值過程和價值實現過程。2010年中國國內生產總值（GDP）增長為6.5萬億美元，首次超過日本成為世界第二大經濟體。這一成效在很大程度上受益于我國改革開放30多年來始終堅持積極主動參與經濟全球化和區域一體化發展進程。

經濟全球化對每個國家來說，都是一柄雙刃劍，既是機遇，也是挑戰。以中國為例，2011年共遭遇來自19個國家（地區）分別發起的起貿易救濟調查案件69起，涉案金額約59億美元。特別是對經濟實力薄弱和科學技術比較落后的發展中國家，看不見的人才外流等不利影響，必將加重發展中國家本已存在著的貧窮和分配不均等問題。

（二）對海關國際合作提出的最新要求

國際合作作為現代國際社會國家之間相互依存的產物，是各國對外交流、共同發展不可缺少的重要保證。目前，我國正在為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設，并形成了全方位、多層次、寬領域的對外開放格局，在經濟、政治、文化、安全等方面同國際社會建立起前所未有的密切聯系，我國內政外交的關聯性進一步增強。為實現我國的長遠目標，不僅需要切實做好國內改革發展穩定的各項工作，還需要切實做好對外方面的各項工作，中國海關作為國家機構的重要組成部分，推進國際合作如何配合國家的政治、外交的發展，已經成為一項需要迫切解決的任務。

“9.11”恐怖事件發生后，世界各國日益重視全球貿易的安全與便利，并先后推出一系列的措施。以世界海關組織（以下簡稱WCO）為代表的國際組織，積極推動國際間海關合作，先后修訂了《京都公約》，制定了《全球貿易安全與便利標準框架》，試圖全面規范海關制度和標準做法。此外，美歐等發達國家相繼制定發展戰略規劃、修訂海關法規、實施機構重組、改革業務制度、拓展管理資源。這些國際海關合作與他國海關的發展都在不同層面豐富海關國際合作的內容，也給我國的海關國際合作帶來挑戰。

二、外國海關在國際合作上的應對策略

歐盟海關：在經濟全球化的沖擊下，歐盟為確保其經濟在全球競爭中保持持續優勢地位，將27個成員國視為單一市場，一方面推進海關管理程序和待遇標準在歐盟范圍內的趨同化與一致化，并逐步與還沒有加入歐盟的東南歐國家簽署自由貿易協定；另一方面通過跨區域FTA，同美國、中國等非歐盟國家相關海關當局的合作以推進全球層面的貿易及通關程序便利化，并對地中海沿岸國家、拉美地區、南非和亞洲地區施加影響。歐盟各國海關大多都很重視國際合作，以法國海關為例，海關擔負著歐盟邊境、機場、海港、國際火車站以及與瑞士和安道爾邊境的海關檢查，并執行海上和空中監管任務，為保證國際影響力和執法效能，其設立了國際情報中心，并創辦了3所海關學校，負責本國海關工作人員和外國留學生（主要來自非洲法語區國家）的培訓工作。

美國海關：2002年11月25日，美國總統喬治·W·布什簽署了國會通過的關于成立國土安全部的法案，國土安全部在總統簽字60天后正式成立，收編了包括原隸屬于財政部的海關署在內的23個聯邦機構的23萬大軍，其中海關署被分為兩塊，原海關80%的人員被收編到海關邊境保護局，20%的人員被收編到移民海關執法局。由于運往美國的海運集裝箱近70%經由世界20個大港發出，因此美國海關首先將這20大港作為推行CSI的重點（其中涉及我國港口為：香港、上海和深圳）。據消息稱，美國海關今后還將在其他輸美集裝箱量大且具備設施與技術條件的港口推廣CSI。

日本海關：日本作為自然資源缺乏的國家，貿易立國是日本的基本發展戰略。日本財務省關稅局相當于日本的海關總署，共有正式官員174人，其中從事國際合作的有兩個部門，一是國際事務和研究課，共29人，主要從事雙邊合作及技術培訓；二是參事室（由于課長職數限制，日本海關在課級部門之外設立的級別相當的機構，參事室設參事官，類似于我國的非領導職務的官員）共18人，主要從事 WTO、WCO、APEC 及 ASEM等多邊框架的工作。兩個部門共47名官員，占關稅局總人數的27%。此外，日本海關培訓學院還有3人專門負責對外培訓的執行，9個直屬地方海關都配有1名對外合作的專門官員，主要從事外國來訪的接待和介紹情況工作。

韓國海關：韓國財政部（MINISTRY OF FINANCE）下轄的關稅廳（CUSTOMS BUREAU）是唯一全面負責有關關稅政策事務以及海關規章制度實施的中央海關機構。新時期，韓國海關愿景是成為“二十一世紀世界最佳海關”，現階段正積極致力于使國家成為東北亞商業中心。韓國海關在多邊海關合作事務中日趨活躍，在地區海關合作中有所作為，擔任2008年至2010年WCO地區副主席，承辦下屆亞太RILO，從2011年起在WCO設立海關合作基金，努力在情報執法和能力建設上實現“雙管齊下”。韓國海關為確保包括進出口企業在內的供應鏈各方利益，正積極與亞太地區主要國家開展AEO相互認證，以便確保獲取國內認證企業在國外也同樣享受優惠，同時考慮韓國經濟已經進入知識創新階段，對知識產權保護也更為廣泛地參與了國際合作。

三、加強海關國際合作的構想和建議

（一）建立健全雙邊和多邊會晤機制

機制創新是工作創新的重要前提，是不斷提高工作質量的有力保障。對此，為增強國際合作的主動性，我國海關：一是應當與我國綜合國力和經濟實力的發展同步，在多邊、地區、雙邊等各層面上，按照中共中央外交和經貿布局要求，突出駐歐盟、美國、俄羅斯等地大使館海關組的窗口和橋梁作用，考慮擴大完善海關駐外機構網絡，在最前沿收集信息，幫助對外企業切實在通關手續、投資發展等方面的問題，充分利用和體現區域合作優勢。二是盡快完善我國海關與其他成員國海關之間的三級會晤機制，即署級、對應直屬海關級和對應邊境隸屬海關級的會晤機制，在機制的作用下，就各國海關共同關注的問題進行專題研究并加以妥善解決，尤其要充實完善國家海關間“互助合作協定”，達成合作領域逐步深化的共識，并圍繞各國海關的政策法律法規、通關制度、貿易制度及貿易的變化等開展各類交流活動，制定各國海關間相互培訓人員及互派留學生等規劃。三是在海關總署領導下，由隸屬海關關際合作雙方建立交流聯絡管道，指定相關的聯絡部門和人員，定期互訪，深入熟悉和了解各自海關的管理制度、業務制度和法律制度等基本情況，建立關際合作的基礎。在適當的時候，可以選擇重點項目，如風險管理、AEO企業認證管理、知識產權保護等，進行深入的考察和學習，為我所用。

（二）完善國際情報和風險管理體系

在推進海關合作的進程中，由于成員國多處于經濟轉型期，實施風險信息管理已成為現實需要。一是搭建海關工作組信息平臺，實現各國海關數據信息聯網，在這一平臺上，適時對外公布各國法律法規和政策，實現規定范圍內的統計數據共享，公布相關貿易數據，向各成員和企業界發布集體行動計劃和項目進展情況，提供各成員的聯絡人名單等。二是建立國際貿易價格綜合監控網絡，按照WTO估價規則建立健全海關國際貿易價格綜合網絡，通過進出口貨物價格信息資料進行分析和研究，全面掌握對外貿易發展變化的趨勢，及當前進出口貨物的實際成交價格、境外相同貨物、類似貨物價格等方面的信息，為海關審價、稽查工作，打擊進出口企業虛報價格行為提供真實可靠的情報保障。三是倡導實施以“監管互認、執法互助、信息互換”為核心內容的3M新型海關合作模式，積極參與全球海關網絡特別工作組的工作，開展與毗鄰國家海關的邊境協調管理合作，探索提升風險管理水平，密切在打擊走私、緝毒、反瞞騙、知識產權保護等方面的合作，維護公平競爭的貿易環境。

（三）培養一支優秀的外事人才隊伍

在海關外事工作中，我們要始終樹立政治意識、大局意識、責任意識和精品意識，圍繞“加強和改善兩國海關合作”這一主線，密切關注兩國經貿發展動向，突出合作重點項目，通過外事對業務的服務，在做好外事與業務的兩個整合和兩個統籌方面下功夫。

近年來擬與我國深化海關合作、商建自貿區的的國家越來越多，為緩解目前中國海關國際合作工作壓力大、任務重的局面，需要逐步解決國際合作人力資源匱乏、力量單薄的矛盾，更需要建立起一個包括三個層面的國際合作人才圈：第一圈是總署國際司和各相關司局現有的國際合作人才；第二圈是海關院校、研究中心的人才；第三圈是相關業務領域的個人人才。與此同時，要圍繞這個目標建立各種工作機制，加快發現或培養海關急需的國際型人才，并為他們創造展示才能、開闊視野、拓展思維和親自實踐的機會；還要建立激勵機制，可以考慮采用接受國外培訓甚至立功受獎等方式。

（四）加強兩岸三地及對港澳臺合作

近年來我國兩岸三地海關合作成效十分明顯。2001年內地海關分別與香港、澳門海關簽署了海關合作互助安排，確定在簡化海關手續、經驗交流、人員交流、校際交流、情報交換、打擊走私等方面開展合作，并建立了雙方高層年度會晤、聯絡官定期會晤和粵港海關會晤機制。CEPA正式實施后，兩岸三地海關通過卓有成效的聯系與協調，對加快兩岸通關速度、聯合打擊走私發揮了積極作用。2002年，我國海關成功挫敗中國臺北海關參與RILO工作的圖謀。2005年，在中美兩國海關正式實施中美CSI前夕，成功迫使美國海關從其官方網站中將“臺灣高雄”從主權國家的城市名單中刪除。在鞏固成績的基礎上，建議今后：一是加強兩岸三地海關間的聯系，完善合作平臺，形成持續推動合作的局面及長期穩定的合作機制；二是加強對區域海關合作的分析預測，著力解決推進海關國際合作中所涉及到的項目、方法、手段、步驟等具體問題，進一步分析確定雙方合作的具體項目；三是以協調和簡化海關業務制度為中心，加快推動優先領域的務實合作，促進CEPA等合作項目建設。

（五）從戰略高度進一步規劃海關國際合作

從表面上看，海關國際合作無論是內部工作機制還是外部工作機制，即各部門的國際合作工作聯絡員機制、協議評估機制、聯席會議機制等等，已經較為全面，但是，在機制的落實上存在著較大的缺陷。究其原因，一方面在于國際司作為一個非海關傳統業務部門，而海關國際合作涉及到大多是具體業務上的合作，因此，存在著難以推動的局面；另一方面，也就是最為關鍵的是，海關國際合作工作機制并沒有納入法制化的軌道。對此建議，我國政府設立一個高級別的“海關國際合作戰略咨詢委員會”。委員會主席由海關總署署長親自擔任，分管副署長擔任執行副主席。委員會成員不僅邀請海關系統內的高級專家，還應著重邀請海關系統外的高級專家參加；不僅邀請本國專家參加，在適當時機還可考慮邀請外國或WTO、WCO等國際組織的專家參加。

該委員會應全面負責從戰略高度來規劃我國海關國際合作，在理論層面，應大力充實“海關國際問題研究中心”的組織機制與研究力量，由其牽頭，組織相關海關人員、聘請國際問題的學者專家對海關國際合作進行前瞻性的理論研究，定期發布國際合作研究課題；在實踐層面，要依據海關國際合作中新產生的問題，分析其長期的影響，探索或實施新的合作平臺、合作機制，推動海關國際合作的新發展。

發展對外合作關系是我國政府提高國際影響力的關鍵步驟；而發展全球貿易與物流相關產業，則是我國實現現代化目標的重要舉措。我國海關應當緊密圍繞物流與貿易發展的實際需要，創新機制，采取靈活務實措施，通過建立友好交流關系、開展區域合作執法等多種形式，全方位、多渠道、深層次開展海關國際合作，服務我國外經貿大局，推動我國經濟社會又好又快發展。