挑戰與出路：公共管理專業人才培養探析

□鄭石明

隨著我國改革開放的深入以及市場經濟的發展，尤其是加入WTO后，因受相關貿易規則的限制，需放開國內市場，減少政府行政干預，這不僅是對傳統行政科層體制的動搖，也是對政府行政職能轉變的重大考驗。“21世紀培養的人才不僅僅是出類拔萃的專業人才，更應是具有組織能力和領導能力的復合型人才，是會‘將兵’的‘帥才’。只有這樣才能發揮大學生在各行各業的骨干帶頭作用，發揮其專業知識、專業技能的輻射作用，推動社會的進步和發展”[1]。為培養適應社會需求的人才以及為適應后WTO時代公共管理范式的改變，公共管理專業在理念、結構、方法上需大幅度轉變，探索新的人才培養路徑。

一、社會發展對現有公共管理專業人才培養的挑戰

現代社會是高度市場化、高度民主化、高度開放和高度技術化的社會，也是結構復雜、變化迅速、高度分化與日趨多元化的社會。這一社會特質給公共管理實務帶來了諸多影響，公共管理問題不斷增多且呈現出復雜化趨勢，對公共管理人才的能力提出了更高的要求，也給公共管理工作者帶來了前所未有的挑戰。但目前公共管理專業特色并不明顯，加之在人才培養過程中對于公共管理人才的公共倫理和綜合素質培養的不重視，導致了政府部門對從公共管理專業畢業的人才缺乏實際需求。

挑戰一：專業特色不明顯

美國在1973年就有101所院校開設了公共行政或管理類課程，課程內容有為適應聯邦政府而設置的，也有為適應地方政府而設置的，內容各有其特點[2]。而在國內各大高校中，本科教育中的基本原理類課程占總課程的比例就高達50-60%，顯然這個比例過大，而培養學生行政能力和技術方法的課程卻不到20%。這就造成了公共管理人才的專業特色不明顯，也導致許多政府部門對學校開設課程的實用性、人才的能力與品質的培養產生不滿，對公共管理專業人才工作的滿意度也在下降。以上數據表明，高校公共管理專業人才所學知識專業性欠缺，不足以擔當社會管理重任。借用邁克爾·波特的“壁壘”分析框架，公共管理類專業學生的生存現狀正處于“進入壁壘很低而退出壁壘較高”的尷尬境地，很難顯示出該專業的核心競爭力。

挑戰二：公共倫理缺乏

公共管理的本質在利益分配，在我國即是為社會大眾提供服務，滿足群眾發展利益需求，因而要求公共管理專業人才具有公仆意識、服務意識和群眾意識。但從目前來看，高校公共管理人才的培養在這方面“功課”不足，尤其在公共倫理服務意識方面極為欠缺。學生在校期間很少有機會深入社會，了解大眾需求，甚至對國家大事、社會熱點問題漠不關心。由于道德素質和職業素質的缺失，使得公共管理人才難以在工作中體現親民、愛民和善民的服務行為。

挑戰三：綜合素質較低

受國外新公共管理運動的興起等各種因素影響，各群體對國內政府以及非政府企業的管理服務能力提出了更高的要求，需要大批能夠處理復雜公共事務的人才，并且“一國一地區的經濟發展，在很大程度上取決于勞動者的整體素質，而不是勞動者的專門知識”[3]。而目前公共管理專業人才培養體系滯后，培養目標不明確，人才綜合能力的培養遠遠沒有達到社會的需求。加之公共管理專業專而不精，造成公共管理人才在面對復雜公共事務問題時，缺乏適應能力和創新能力，特別是在處理突發公共危機時，由于缺乏豐富的知識儲備和經驗積累，不能尋求有效的解決方法，反而使問題嚴重并惡化。

挑戰四：專業人才供需錯位

調查顯示，在政府最急缺的人才中，需求比重較大的為計算機、法律和經濟管理等專業人才，而對公共管理類人才的需求比例極小，且替代性強，公共管理專業人才供需錯位現象明顯。此外，在現行教育體制下，越來越多的學生被貼上了“標準化喂養”的標簽，甚至有些人認為，高學歷和高能力成了反比關系，思維單一、視角狹隘成為了人才成長的瓶頸，大學畢業生毫無個性可言[4]。因此，社會對公共管理專業人才的接受程度很低，認為他們缺乏實際知識和操作技能，成了什么都可以做，又什么都不精的“萬金油”，而各用人單位需要的是有專業技術的人才，此種偏差造成公共管理專業學生就業難的現象非常突出。

二、社會發展對公共管理專業人才的需求與培養目標設計

21世紀我國公共事業的改革與發展離不開具有一定管理意識、較強管理能力的專業人才。在社會發展的今天，社會所需要的人才是有能力、視野和經歷的人才，高校不僅要培養專業技能突出的人才，更要培養知、情、意、行兼備的復合型高素質人才。特別是信息時代形勢瞬息萬變，只有具備高超的學習能力、創新能力、應用能力和適應能力，才能抓住機遇，準確、及時做出決策。

（一）社會發展需要人才有較強的學習能力

有論者指出，“到2020年，知識的總量是現在的3到4倍。到2050年，目前的知識只占屆時知識總量的1%”[5]。由此可見，只有不斷學習，增加知識儲備，才能在激烈的競爭中保持進步。管理大師德魯克說過：“真正持久的優勢就是怎樣去學習，就是怎樣使得自己的企業能夠學習得比對手更快。”學習能力是一種終身能力，貫穿于人的一生。公共管理專業人才在學生時代就應養成良好的學習能力，既要學習專業知識又要學習與本職工作相關聯的業務知識，甚至還要學習業務范圍之外的知識，形成統一的理論知識體系。

（二）社會發展需要人才有較強的創新能力

創新是一個人潛在的精神和素質。作為公共管理專業人才，創新能力的三個基本要素，創新意識、批判精神和奉獻精神都必不可少，同時還應具有善于運用新的工具和方法進行公共事務管理的能力。在知識經濟條件下，公共管理人才經受著前所未有的挑戰，他們要能夠打破常規，尋求變革，更要能夠多謀善斷，探索解決問題的新方案和新途徑，形成自己的工作方法和管理思路，結合自己的工作目標不斷形成創新思維，提出改革措施。通過處理復雜的實際問題進行創新鍛煉，逐步提高創新能力與創新意識，以達到提高公共事務管理質量的目的。

（三）社會發展需要人才有較強的應用能力

公共管理人才具備的應用能力就是將理論轉換為實踐的能力或者將自己的創新意識和創新思維付諸實施的能力，是一種執行力。公共管理專業人才的應用能力包括領悟能力、激勵能力、授權能力和應變能力，能夠根據形勢的變化去分析、決策。在市場經濟條件下，政府提供公共產品或服務，由公共管理人才去進行具體操作和執行。在中國加入世界貿易組織后，在政府行政體制改革的背景下和在各種復雜因素的作用下，對公共管理者的分析、解決問題的要求更高。此外，當今社會機會稍縱即逝，公共管理人才必須具備出色的應用能力，抓住機會，運用專業知識做出決策，謀求管理行為的成功。

（四）社會發展需要人才有較強的適應能力

公共管理人才不僅要能夠適應外部環境變化，更要能夠根據外部環境的變化改進自己的行為決策，擁有靈活的管理能力。近年來，公共管理組織在不斷調整，并以發展的姿態對公共管理人才的素質提出更高的要求。由于各種復雜因素的影響，國內某些群體矛盾加劇，產生嚴重的社會影響，極大地考驗著公共管理者，要求公共管理者能夠靈活機動地做出反應，恰當地處理各種利益矛盾。在處理公共事務過程中必須把標準化服務與靈活性服務結合起來，在堅持一般科學原則的前提下，尋找標準化要求之外的有效執行政策的途徑、手段與方法，快速準確地做出決策。

三、通識教育：公共管理專業人才培養方案設計的平臺

從國外的成功經驗來看，發達國家的公共管理教育(特別是MPA教育)都十分注重“通才教育”，這是社會政治、經濟快速發展背景下公共管理教育必然的價值取向[6]。國外對于公共管理專業人才的通識教育培養，有嚴格的培養步驟和環節，第一年主要強調培養學生學術研究的方法論，為學生打下堅實的學科基礎，讓學生能在某一專業學術領域建立自己的興趣點，提高其獨立分析問題和解決問題的能力。國外培養公共管理人才的總目標相當明確，即為政府機構培養公共事務和公共服務的管理者、領導者和政策分析人才。如哈佛大學肯尼迪政府學院的口號是“為21世紀準備領導人”，它的MPA培養目標是：培養公共部門的政策分析者，通過一個嚴格的二年制訓練計劃，為未來的公共部門和非營利部門的管理者準備其職業所必須的廣泛技巧和概念框架[7]。

近年來我國各知名高校公共管理人才培養的方案也在不斷地發展與完善，致力于培養高素質、厚基礎、全能型的公共管理領導型人才。通過對比國內各高校人才培養計劃和課程體系設置，不難發現其存在的共性特征。各高校對公共管理人才的培養基本上體現了以“寬口徑、厚基礎、高素質”為人才培養的目標，符合時代與社會對公共管理人才的需求。課程體系的設置實現大類課程與專業特色課程相結合，通識教育課程模塊、學科專業課程模塊與開放選修課程模塊的相結合，理論價值類、專業知識類與應用技能類相結合，專業教學與政策科學研究相結合。另外值得一提的是，通識教育與實踐課程的內容與課時有所增加，開始適當壓縮和精簡專業課。建立與課程體系相配套的教學管理制度，如彈性學分制、選修制、主輔修制、導師制等。

（一）公共管理專業搭建通識教育的思考

興起于上世紀五六十年代的專才教育，在工業化歷史背景下，對培養專業化技術人才功不可沒，但狹隘的教育理念和教育模式，導致重專業、輕通識、重技術、輕人文，功利主義現象嚴重，通識教育被嚴重弱化，所培養的人才基礎、素質普遍較差，越來越不能適應社會發展需求。近年來，我國大力倡導素質教育和歐美通識教育的成功經驗，通識教育逐漸得到重視，并通過設置通識教育課程來彌補專業教育人才培養的缺陷。

目前公共管理人才培養中的通識教育主題日益豐富，課程體系設置與內容也日益飽滿，但對公共管理人才培養的特色教學，各高校的人才培養方案趨同性高，創新性不強。因此公共管理人才培養方案的平臺設計要以“拓寬口徑、發展個性、注重創新、適應需求”為原則，形成“平臺+模塊”的多樣化的課程體系。公共基礎、學科基礎、專業基礎、專業方向四大平臺與大類課程、專業課程、跨學科課程、實踐課程四大模塊相結合。此外突出人才培養方案的動態性，教學平臺前期以實現寬口徑的培養為目標，后期則根據社會對人才的需求和個性的發展實現柔性的專業分流。“平臺+模塊”教學模式關鍵是要結合各高校的具體教學條件與特色，對學生在不同平臺的學習與實踐進行考核與引導，實現公共管理專業建設“內涵特色型”與“環境適應型”兩種基調的融合。

（二）公共管理專業實施通識教育的途徑

無論是“文理滲透”、“知行合一”、“交叉學科”等現代教學理念，還是擁有完美的“管理主義”與“公共精神”的教學課程體系，要培養高素質、創新性、學習型、領導型的公共管理人才關鍵在于通識教育如何有效落實。基于各高校公共管理人才培養實踐與“平臺+模塊”教育模式，要創新有專業特色的實踐路徑。第一，采用多元化的教學方式。知識傳授搭配專業實踐，課堂教學搭配網絡教學。第二，生動的案例教學。如清華大學與國外學院合作成立了中國公共管理案例中心，根據教學需求開展案例調研與寫作，并與地方政府合作，建立案例調研基地。第三，打造課外精品活動。融合學生與時代的個性，結合學院的特色，舉辦行政論壇、管理沙龍、素質拓展培訓、學習交流茶話吧等。第四，“校府”合作，通過學校與政府合作，把政府部門作為學習、實踐、調研的基地。

四、“校府”合作：公共管理專業人才培養的實踐途徑

“校府”合作是公共管理專業人才培養模式的創新，東北大學率先實踐了“校府”合作的人才培養模式，其探索經驗為我們對公共管理人才的培養提供了積極的借鑒意義。通過“校府”合作可以使學生既獲得在政府機關學習的機會，又可以充分運用所學知識。目前的“校府”合作運行程序大致為：由學校與政府機關簽訂協議，達成合作意向，再由教師帶隊到合作單位實習或根據學生意愿選擇實習機關，這種方式由學生選擇實習機關為主、學校提供幫助為輔，減少了學院管理成本。“校府”合作的公共管理培養模式的成效主要有以下幾點：創新公共管理專業人才培養的模式；真實的工作環境，對學生能力提出嚴格的要求，專業實踐性較差的課程得到實際的鍛煉；擴大人際基礎，獲得與政府機關部門人員溝通與交流的機會；掌握公共事務處理程序與方法，對公共事務、社會事務有更為深入的了解和認識。但由于各種原因，“校府”模式目前不是很成熟，效果也有限。

雖然學校與政府之間，不能像與企業之間那樣，完全實現“訂單式”培養人才，但“訂單式”培養不僅是校府合作的進一步創新，又是對目前公務員“大一統”考試的改革。目前公務員考試雖不斷改革與完善，但是處于專業優勢地位的公共管理卻人不盡其才，才不盡其用，造成了公共管理人才培養和專業設置的尷尬。政府機關中除一部分崗位需具備較強的專業知識比如計算機、英語外，許多崗位招考的都是普通管理人員，公共管理專業人才在這些崗位上的專業優勢是非專業人才所不具備的。這些崗位可以通過招考的方式招聘公共管理專業人才，招考要求可以設定為公共管理類專業或具有政府部門實習經歷等等。

當前公共管理專業人才就業遭遇尷尬，專業特色不明顯，只有極少數專業人才從事本職工作，導致人才流失和教育資源師資力量的浪費。而政府為提高工作效率、加快行政職能轉變需要專業的、優秀的公共管理人才。為此，建議將以下方式作為公共管理人才培養的一種新模式：將社區或街道辦事處、鄉鎮機關設為示范單位，同設置公共管理專業的學校簽訂人才訂單培養協議，在學生進入高校修完兩年基礎課程和專業課程后，經考核合格簽訂培養協議，按照協議規定選擇合適的專業進行專業技能培養，而后進行實習階段，最后經過學院、學校、政府機關考核后，進入單位工作，這樣可以做到人盡其才，創新人才培養模式。“校府”合作的基點是雙贏，如何在雙贏的目標下實現高校與政府的合作，推動高校公共管理專業教學質量提高，需要政府與高校雙方做出更多的努力[8]。

公共管理專業研究生培養也是我國高層次人才培養目前較為欠缺的，學科建設時間短是其固有原因，但歸根結底源于我國教育體制落后和教育模式單一化。美國公共管理教育已形成了完善的公共管理專業碩士、博士教育以及公共管理聯合教育培養模式。獨特的“校府”合作培養模式，對培養多樣化的公共管理碩士專業學位、面向公共管理者的實踐性的高級公共管理碩士、實踐性的公共管理專業博士學位，強調學術與實踐一體的跨院系、跨學科的公共管理博士學位大有裨益。在探索新的公共事業管理人才培養的過程中,可以與跨學科交叉培養交替采用的是學位層次的統籌培養[9]。多樣化的培養模式對我們在引進國外公共管理學科后進行人才培養體系建設也是值得借鑒的，特別是針對一些影響較大的社會熱點、難點問題，就需要專門的公共管理高級人才進行研究決策，為此，也必須創新“校府”合作的管理人才培養模式和途徑。

五、結語

目前，公共管理專業在我國發展時間短，許多領域仍是空白，學科發展仍處于探索階段。盡管對人才關鍵能力培養路徑的觀點存在分歧，但對公共管理人才培養的目標是基本一致的。公共管理人才的培養應該以課程體系建設為支柱，完善基礎課程和專業課程的設置，通過理論學習，構建提升學生綜合素質的知識體系。同時，在實踐方面應鼓勵學生多參加實踐活動，通過親自實踐逐漸掌握公共管理的思路以及處理公共問題的方法，掌握多種應急問題的處理能力。隨著社會的發展，原有的人才培養體系也應該有所創新，“校府”合作作為一個新的公共管理人才培養方式將逐步受到重視。總之，公共管理人才培養方法還需廣泛借鑒國外發達國家的培養模式，并根據我國國情做進一步探索。

[1]徐曉林.大學生領導素質教育與培養研究－對武漢高校大學生的調查與分析[J].湖北民族學院學報，2004(3)：74-81.

[2]季明明.國外MPA教育特點研究[J].學位與研究生教育，1999（3）：66-70.

[3]Hutchins Rm.The Higher Learningin America.New Haven:Yale University Press,1996:126.

[4]Inmaculada Adarves-Yorno,Tom Postmes,S.Alexander Haslam.Creative Innovation or Crazy Irrelevance? The Contribution of Group Norms and Social Identity to Creative Behavior.Journal of Experimental Social Psychology,2006(5)：410-416.

[5]龍興海.應用型公共管理人才創新素質的培養[J].當代教育論壇（綜合研究），2010(7)：32-35.

[6]宣勇,何作井.“2.5+1.5”復合型公共事業管理人才培養模式的實踐與探索[J].中國行政管理，2002(5)：33-35.

[7]全國公共管理專業學位研究生（MPA）教育指導委員會.國外MPA教育的現狀及發展趨勢[DB/OL].http://w w w.mpa.org.cn,2006-02-10.

[8]婁成武，魏淑艷，曹丁.“校府合作”：公共管理專業人才培養模式的新探索[J].中國行政管理,2009(9)：103-105.

[9]鄭文范,孫萍,馬立曉.論公共事業管理專業人才的聯合培養方式[J].中國高教研究,2000(4)：64-65.