運用財稅政策扶持中小企業發展若干思考——以江蘇為例

高 瑋

（江蘇省財政科學研究所，南京 210009）

自2008年國際金融危機，特別是歐債危機爆發以來，伴隨著國際經濟局勢的惡化，國內市場的體制性矛盾也逐漸顯現，江蘇省中小企業同時面臨著市場需求疲軟、生產成本上升等多重困難。從財稅政策角度幫助中小企業渡過難關，已經成為擺在我們面前的迫切問題。

一、江蘇省中小企業發展概況及面臨困難

江蘇擁有眾多中小企業，根據最新的《中小企業劃型標準》規定的口徑，初步統計超過138萬戶。其中，中小工業企業46.5萬戶，規模以上中小工業企業4.05萬戶。中小企業創造了全省50%以上的稅收、60%以上的地區生產總值、70%以上的就業崗位、80%以上的新產品，已成為江蘇經濟社會發展的生力軍，成為擴大社會就業、推動經濟增長、促進科技創新與社會和諧穩定的重要力量。但是，江蘇省中小企業總體抗風險能力并不強。盡管部分技術含量較高或有品牌、有專利的中小企業，在市場變化中能掌握一定的主動性，遭遇市場沖擊情況下能利用自身技術盡快轉型，但更多從事傳統產業生產的中小企業，處于產業鏈的低端，產品附加值低，利潤薄，自主創新能力弱，很容易受到市場波動的影響。同時，由于缺乏核心技術，市場地位相對被動，應對風險能力較低，抵御市場沖擊的能力較差，面臨轉型升級的壓力也最大。受當前國內外經濟環境影響，江蘇省內相當多的中小企業在發展過程中遇到了要素供應趨緊、市場需求減弱、運營成本上升等困難，具體表現如下：

（一）經營成本上升，利潤空間縮小

1.用工成本持續上升。繼2010年上調最低工資標準后，江蘇省于2011年2月又再次較大幅度上調最低工資標準，全省平均提高18.6%，規模以上工業應付工資總額同比增長26.9%，增幅高于從業人員平均額17.3個百分點。企業需要根據新的工資標準繳納社會保險金，由此使中小企業的人工成本增加30%左右，這使人工成本占企業總成本較高的企業，如軟件等高新技術企業和紡織業、服務業等企業的總成本增長較多。

2.流通成本居高不下。據調查顯示，工廠加工的產品，要最終達到消費者手里，中間要經過運輸、批發、進店等一系列程序。運輸費用的上升，商場、超市進場費及提成比例的加大，使得產品價格上漲，無形之中也導致了企業成本的上升，使得消費者和生產企業雙方受損。

3.稅負成本相對較高。涉及中小企業管理的機構多，各類檢查繁雜，使得中小企業的稅費負擔過重，受2010年12月起對“三資”企業開征城建稅及教育費附加政策的影響，主營業務稅金及附加同比增加41.1億元，增長1.5倍，占利潤同比增量的17.6%；從中小企業全部負擔來看，各種苛捐雜費約占2/3，稅收只占1/3。

4.資金成本隱性攀升。2011年以來連續多次高頻度的加息加大了中小企業的融資難度，中小企業貸款利率上浮了30%以上。加上存款回報、擔保、中介等其他費用，中小企業的銀行融資成本包括各種顯性、隱性費用，已經接近甚至超過基準利率的2倍。而銀行方面由于受到政策影響，不敢向負債率較高和信用觀念比較淡薄的中小企業輕易貸款，使得中小企業不得不求助于民間貸款，年利息在20%-30%不等。

5.原材料價格上漲。原材料成本持續上漲，金屬、塑料等基礎原材料以及石油等能源價格的上漲加劇了輕工行業的成本壓力，2011年工業生產者購進價格指數同比上漲10.8%，高出出廠價格指數2.5個百分點，且年內兩者差距逐月擴大，主營業務成本占主營業務收入的比重達87.8%，許多中小企業的利潤不到3%，存在倒閉的風險。

（二）市場需求不足，盈利增長乏力

1.外需市場不斷萎縮。2008年國際金融危機以來，全球經濟一度低迷，外貿出口受到很大影響，近期歐債危機對市場的影響更是雪上加霜。江蘇省中小企業以傳統的生產加工企業為主，企業產品主要出口到美國、日本、歐洲等地，國際市場的低迷，使得我國產品出口受到重創。同時，受人民幣升值壓力的影響，外銷額占比較高的中小企業往往面臨較高的匯兌損失。

2.內需市場持續不振。今年以來，國內經濟增速下滑，國內市場需求難以提升，企業庫存增加、市場訂單下降成為江蘇省中小企業面臨的又一大難題。以投資帶動增長的發展模式在當下難以發揮成效，房地產市場的調控使得關聯產業均受到影響。此外，國內市場體制的不規范所引發的無序競爭，也導致中小企業不得不在保本微利的狀態下運營。

（三）核心技術缺失，競爭能力不強

1.核心技術缺失。缺乏自主研發能力和自身技術，是江蘇省中小企業的短板之一。不重視研發能力的培育，不愿意承擔技術研發的風險，是大部分傳統生產型中小企業的通病，企業通常采用模仿市場的生產方式，盡管省去了研發成本，但是由于不具備核心競爭力，受市場沖擊的影響也最大。

2.品牌知名度不高。中小企業通常處于創業起步階段，企業知名度較低，市場占有份額很少，往往選擇以OEM代工貼牌為主要的營銷方式。但是，這一方式也限制了企業自主品牌的培育，遏制了企業創造自主品牌的意識，使得企業不自覺的處于被動生產、迎合品牌商的地位。

3.創新能力不足。江蘇省中小企業主要集中在傳統產業，此類企業的產品技術含量不高，由于市場需求相對較為平穩，企業改進技術、創新產品的意愿不夠強烈，在研發投入、人才引進方面的投入遠遠不足，造成企業創新能力低下，產品市場競爭力不足。

（四）用工機制不暢，運營存在不便

1.人員招聘困難。勞動力成本上升抬高了企業的人力成本支出，勞動密集型企業往往存在勞動力缺口的現象，企業常常難以通過意愿價格招聘到合適的員工。此外，新生代的勞動力，更看重企業的工作環境、企業文化以及員工的成長環境等，而中小企業往往難以為員工的成長做出長遠規劃，這也增加了企業的招聘難度。

2.員工流動性高。調查顯示，中小企業人員流動的比率大概在10%左右，尤其是管理跟不上、環境不夠好的生產型小微企業，員工的流動比率就更高，年流失率甚至達到員工總數的30%-40%，人員的高流動性往往為企業的持續經營帶來困難，加大了企業招工成本、用工成本及管理成本。

3.員工技術性不強。企業所招募的年輕員工技術能力不夠強，專業學校的培訓效果不明顯，學生所掌握的技能還不夠扎實，雖取得技工等證書，但實際操作能力欠缺。而由于企業員工流動性的增加，企業也不愿意加大員工的培訓力度。員工技術性不強，如何留住用好熟練工是企業面臨的又一大問題。

二、江蘇省已出臺相關財稅扶持政策述評

江蘇省委、省政府高度重視中小企業在發展中面臨的新問題，積極響應黨中央、國務院的要求，根據江蘇省中小企業的實際情況，先后制定出臺了一系列扶持中小企業發展的政策措施，全省中小企業的發展環境不斷優化，轉型升級步伐明顯加快，發展后勁進一步增強。

（一）現階段江蘇省已出臺的政策措施

1.設立省級中小科技型企業發展專項引導資金，支持中小科技型企業發展項目及服務平臺的建設。2008年省財政設立省級中小科技型企業發展專項引導資金并下發了專項引導資金管理暫行辦法，資金規模達7億元，主要用于支持中小企業技術創新、產業集聚、新品開發、服務平臺、融資擔保及風險補償與創業投資等。2011年資金規模進一步擴大到8億元，其中直接用于支持中小科技型企業技術創新和技術改造、新品研發、產業集聚、服務平臺建設等項目的資金近4億元。

2.充分發揮財政資金的杠桿作用，擴大中小企業受惠面。2011年設立規模達6億元的江蘇省商務發展基金和規模1億元的江蘇省中小企業發展基金，采用資金有償運作方式，前者專門為具備條件的中小外經貿企業和商貿企業提供融資支持，后者主要為江蘇省新興產業初創期小企業、快速發展階段的中小企業提供融資支持。

3.會同相關部門出臺政策，引導金融機構加大對中小企業的信貸投入。首先，對銀行業金融機構年度新增小企業貸款給予一定比例的風險補償，到2011年末，全省共兌現小企業貸款風險補償資金3.71億元；其次，重點扶持村鎮銀行、農村小貸公司等新型金融機構的設立和運營，引導其加大對縣域小微企業及個人創業的信貸投放；此外，對金融機構及江蘇省非金融企業在銀行間債券市場發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具，以及為企業發行債務融資工具提供創新服務等進行獎勵。

4.設立中小企業信用擔保專項資金，支持省再擔保公司發展轉貸。自2004年起每年安排2億元的專項資金，用于對中小企業信用擔保機構的擔保業務和風險準備金進行補助，降低中小企業融資成本，引導擔保機構為中小微企業提供融資擔保服務。同時，為鼓勵擔保機構做強做大，對擔保機構的新增注冊資本按一定比例給予獎勵。截至2011年底，省財政共安排信用擔保補助資金達18.65億元。

5.加大政府采購對中小企業的扶持力度。為鼓勵和促進中小企業參與政府采購，省財政廳會同省經信委下發了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》。文件明確要求清理中小企業參與政府采購的不合理限制，不得在招標文件中設置不合理條件對中小企業實行歧視性待遇或差別待遇；在政府采購中明確中小企業中標份額比例標準，并嚴格按規定比例執行，保證中小企業優先獲得政府采購合同；開辟政府采購項目中標中小企業資金支付綠色通道，酌情減免中小企業招標保證金和履約保證金，減輕中小企業參與政府采購的負擔；加強中小企業政府采購信用擔保融資平臺建設，幫助中小企業順利組織生產、提高履約能力。

6.積極落實國家出臺的中小企業稅費減免政策，為中小企業發展創造寬松的政策環境。首先，加大對小型微型企業稅收扶持力度，落實小型微利企業減半征收企業所得稅政策；落實促進小微企業發展、提高個體工商戶增值稅和營業稅起征點等稅收優惠政策。其次，支持金融機構加強對小型微型企業的金融服務，對金融機構向小型微型企業貸款合同三年內免征印花稅，落實金融企業中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策和農村金融機構金融保險收入減按3%征收營業稅的優惠政策。此外，進一步完善企業有關規定吸納就業的補貼政策等，并落實相關行政事業性收費的減免政策。

（二）現有政策措施的評價

1.政策實施取得的成效

（1）推動了科技型企業的技術研發。調查顯示，研究與開發補貼是對科技型企業最為重要的財政補貼。研發補貼是對科技型中小企業從事研發活動的重要資助，不僅引導中小企業增加研發投入，而且有效降低了企業在研發過程中所承擔的風險。

（2）促進企業進入資本市場融資。企業通過上市融資，既是擴展融資渠道的過程，同時也是規范企業管理，擴大企業知名度，增強企業競爭力的重要舉措，各級政府鼓勵企業上市的財政補貼，有效推動了企業上市的進程，為加快企業成長做出了重要貢獻。

（3）降低了企業的稅收負擔。科技型企業所得稅稅率為15%，低于一般企業稅率10個百分點，有效降低了企業的稅收負擔，特別是對初創期的科技型企業，通常正處于從研發進入市場的階段，迫切需要降低企業的經營成本，稅收減免為此類企業的成長提供了幫助。

（4）引導企業開拓市場。專業會展是推介企業產品的重要平臺，也是企業重要的營銷手段，為了鼓勵企業積極參加國內外各類展銷會，政府通過財政補貼的方式積極鼓勵企業走出去，對企業開拓國內外市場、提升企業整體形象，發揮了重要的引導作用。

2.政策實施中存在的不足

（1）財政資金使用效率不高。目前，扶持中小企業資金的種類很多，發改委、經信委、科技局、商務局等相關部門都有自己的政策和權限，這使得財政扶持中小企業發展的資金極其分散，甚至存在同一個項目多次補貼的情況，降低了財政扶持資金的使用效率。

（2）政府采購的門檻過高。盡管在政府采購方面多有向中小企業傾斜的措施，但是小微企業還是常常達不到政府采購的門檻，難以進入政府采購的行列，如政府采購通常設置利稅額的門檻，這對小微企業來說是難以逾越的障礙，需要政府在采購中盡量向小微企業傾斜。

（3）財政扶持機制不暢。一方面申報手續繁雜。企業需要在不同的部門提交各類材料，從申報到拿到補貼款，中間需要近一年半的時間。一方面通知發布不及時。由于省級機關的材料一個月一簽，因此，通知到達市縣（區）級機關的時間較長，留給企業申報的時間通常只有兩三天。一方面政策宣傳不夠。企業通常處于被動接受政策的地位，并且存在無法及時獲知信息的問題，此外，企業在咨詢申報程序時，有時得不到有效的指導。

（4）對科技類企業的扶持政策不夠完善。一方面配套設施構建沒有貼息。目前，鼓勵科技成果轉化的政策中，規定為相關的設備購置提供貼息，但是，廠房等配套設施的構建沒有提供貼息，配套設施同樣是科技成果轉化的重要條件，而且是企業生產中的重要成本支出，應當為此類項目也提供貼息。另一方面財政補貼需要前移。財政補貼是對科技項目產業化的重要扶持，但是此類補貼通常是在項目產業化較為成熟時提供，此時對企業的推動作用相對較小，而項目在研發階段更需要財政的扶持，因此，需要在綜合考慮項目的前景，以及增強對研發項目監管的基礎上，將財政補貼前移。

三、財政支持中小企業發展的原則及政策建議

（一）基本原則

1.尊重市場規律，發揮引導作用。遵循市場經濟規律、發揮市場機制的作用是經濟政策取得良好效果的基本保證，財政對中小企業的扶持要有限度和范圍，不能將扶持變成保護落后的經濟主體，財政的支持作用應當體現在政策導向型，著力于創造公平的競爭環境，培育中小企業的核心競爭力，注重對能夠擴大就業、自主創新作用的中小企業的支持，在維護市場競爭秩序的前提下實現政策效應的最大化。

2.明確扶持重點，促進產業轉型。財政扶持應當有選擇、有重點地支持中小企業，不應該對所有中小企業采取一視同仁的支持，更不能支持污染環境、浪費資源的中小企業。財政支持的對象應當是有市場和發展前景，符合國民經濟總體發展目標和產業政策的中小企業，將有發展前景的高科技制造業的中小企業作為扶持的重點，將有限的財政資金投入到促進中小企業科技創新、提高核心競爭力的方面，促進資源的優化配置。

3.注重多方協調，增強政策合力。扶持中小企業發展是一項復雜的系統工程，是各部門協調合作的課題，目前財政政策在支持中小企業方面，已經形成了多樣化的政策工具組合，如在財政支出方面運用到財政預算撥款、財政補貼、政府采購等政策工具；在稅收方面運用減免稅等政策工具，只有加強政策間的協調與配合，才能真正形成政策的合力，因此，在制定扶持政策時，要注重做好財政支出政策和稅收政策的協調與配合。

（二）具體建議

中小企業的健康持續快速發展，對轉方式、調結構、保民生意義重大。就政府部門而言，需要不斷完善中小企業服務體系，幫助整合提升，并逐步改善中小企業發展環境。

1.完善政府采購支持中小企業的有關制度。進一步提高政府采購信息發布透明度，完善政府公共服務外包制度，為中小企業創造更多地參與機會。首先，及時準確的發布采購信息。江蘇省確定了政府采購信息的發布媒體，但是，有關采購信息發布的問題還存在，主要表現在信息發布的范圍偏小，或者發布信息不及時。其次，限制設置準入資格歧視的行為。應避免采購人利用特殊條款人為地對中小企業制定一些歧視障礙，應當對所需的物質、技術、服務等做一個比較客觀的評價。此外，細分采購項目，降低標的規模。細分采購項目，其最終目的就是要把適合中小型企業的項目盡量留給他們，以保持中小企業在政府采購中的份額。

2.進一步拓寬中小企業融資渠道。融資難是中小企業普遍面臨的困難，解決問題的根本途徑在于優化中小企業融資環境。一方面，充分發揮財政政策的杠桿作用。設立創業投資引導基金，引導社會資金設立主要支持中小企業的創業投資企業，積極發展股權投資基金，規范創業投資的組織和管理形式以及運行機制。另一方面，規范發展產權交易市場。積極培育和規范發展產權交易市場，穩步擴大中小企業集合債券和短期融資券的發行規模，為中小企業產權和股權交易提供服務。

3.完善中小企業信用擔保體系。建立有效可行的中小企業信用擔保方式，降低信貸風險，為中小企業提供信用保證。第一，加大財政支持力度。綜合多種方式，提高擔保機構對中小企業的融資擔保能力，落實好對符合條件的中小企業信用擔保機構免征營業稅、準備金提取和代償損失稅前扣除的政策。第二，建立市場化運作擔保基金的有效機制。堅持“政策化資金、法人化管理、市場化運作”的基本原則，探索政策性擔保基金進行市場化運行的有效方式。第三，落實擔保機構的稅收優惠等支持政策。對經國家有關部門批準免稅的信用擔保機構，按規定標準取得的收入3年內免征營業稅；免稅期滿仍符合免稅條件的，可繼續申請減免稅。

4.運用財政補貼政策促進中小企業發展。政府對中小企業的財政補貼，是一種直接的政策支持，目的是促進中小企業的健康成長，江蘇省可以主要選用三種類型的財政補貼政策：首先是投資引導型補貼政策，對創業階段屬國家鼓勵產業的中小企業投資入股者，政府可以按股金一定比例配發財政補助，既可以增加該類企業的資本金，又可以引導和激發投資者的投資熱情；其次是技術引導型補貼政策，可以根據具體資源、技術狀況以及發展方向，在創新領域選擇一些中小企業，對其技術開發環節進行財政補助；最后是信息服務型補貼政策，可以通過財政補貼，為中小企業支付一定比例的咨詢費用，幫助中小企業改進必要的信息設備，或者建立中小企業共享信息系統。

5.取締不合理收費，減輕中小企業負擔。第一步要清理整頓涉及中小企業的收費，重點是行政許可和強制準入的中介服務收費、具有壟斷性的經營服務收費，能減免則減免；第二步要嚴格執行收費項目公示制度，公開前置性審批項目、程序和收費標準，嚴禁地方和部門越權設立行政事業性收費項目，不得擅自將行政事業性收費轉為經營服務性收費；第三步要健全中小企業負擔監督制度，嚴肅查處亂收費、亂罰款及各種攤派行為，嚴格執行稅收征收管理法律法規，不得違規向中小企業提前征稅或攤派稅款。

6.支持引導中小企業積極開拓市場。一方面，支持中小企業參加國內展銷活動。可以支持符合條件的中小企業參與家電、電機、汽車摩托車下鄉和家電、汽車“以舊換新”等業務，也可以支持建立各類中小企業產品技術展示中心，辦好中國國際中小企業博覽會等展覽展銷活動；另一方面，支持中小企業開拓國外市場。進一步落實出口退稅等支持政策，完善穩定外需、促進外貿發展的相關政策措施，穩定和開拓國際市場；充分發揮中小企業國際市場開拓資金和出口信用保險的作用，加大優惠出口信貸對中小企業的支持力度。

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