統籌城鄉社會保障制度建設的政策選擇——以遼寧為例

王丹 劉曦

（遼寧社會科學院，沈陽 110031）

目前，我國總體上已經進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，中央政府提出了“工業反哺農業、城市支持農村”和統籌城鄉經濟社會發展的戰略方針。在社會保障制度建設方面，提出加快推進農村社會保障制度建設，統籌發展城鄉社會保障體系，力求形成覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系，以使全體國民共享經濟社會發展進步的成果。本文以遼寧為例，在對當前城鄉社會保障制度發展現狀深入分析的基礎上，提出對策性建議。

一、遼寧省城鄉社會保障制度的發展現狀分析

近年來，遼寧省城鄉社會保障制度取得了快速發展，城鎮以養老、醫療、失業為主的社會保險制度基本建立起來，農村新農保和新農合也在全省范圍內快速推進，基本實現全覆蓋，城鄉居民低保等社會救助制度也不斷發展完善，保障水平逐步提高，老年、失業、患病、工傷以及低收入群體的生活得到了基本保障，有力地促進了遼寧省經濟發展和社會穩定。

（一）城鄉養老保險制度體系基本建立

遼寧省企業職工養老保險制度近年來不斷完善，企業養老保險省級統籌制度基本建立并通過了國家的驗收，實行統一的預算制度，基金實現由省、市兩級管理。2011年當期做實個人賬戶基金199億元，試點以來累計做實995.8億元，確立了統賬結合、部分積累的制度模式。2011年為455.5萬名企業離退休人員發放養老金798億元，實現連續11年當期發放無拖欠，全省月人均養老金水平達到1436元。截至2011年底，全省企業基本養老保險參保人數達到1463.7萬人，其中在職參保1008.2萬人，當期統籌基金征繳收入達到472.5億元。

遼寧省機關事業單位養老保險于2004年1月正式啟動，目前參保范圍、繳費基數、繳費比例、待遇計發方法基本實現統一。截至2011年底，全省機關事業養老保險參保人數92.9萬人，其中在職參保62萬人，離退休人員30.9萬人。2011年全省機關事業養老保險基金當期征繳收入58.1億元，財政補助21.5億元，當期支出85.9億元，基金運行平穩，基本保證了養老金按時足額發放。

遼寧省新型農村養老保險試點工作于2009年12月啟動，建立了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合和社會統籌與個人賬戶相結合的新型農村養老保險制度，全省先后共有40個縣納入國家試點范圍。2011年7月新型農村養老保險在全省范圍內鋪開，未納入國家試點范圍的縣也全部自費啟動新農保，率先在全國實現了新農保全覆蓋。截至2011年底，全省新農保參保人數達到900萬人，289萬60歲以上老年人享受到養老待遇，月人均55元。

2011年6月，遼寧省政府印發了《關于開展城鎮居民養老保險工作的實施意見》，并于7月1日在全省范圍內全面啟動城鎮居民養老保險，建立了個人繳費、政府補貼相結合和社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮居民養老保險制度。截止2011年底，全省城鎮居民養老保險參保人數達到46.9萬人，39.1萬60周歲以上城鎮老年居民享受到養老待遇，月人均55元。

（二）城鄉醫療保險體系初步形成

遼寧省醫療保險于2001年啟動，目前城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險制度已經全面建立。截至2011年底，全省醫療保險參保人數達到2120萬人，其中城鎮職工醫療保險參保人數1500萬人，城鎮居民醫療保險參保人數620萬人；全省醫療保險當期征繳收入達到246億元，當期支出227.1億元，節余281.3億元，確保了各項醫療保險待遇按規定及時足額發放。全省各個市均建立了大額醫療費用商業保險、公務員醫療補助、企業職工補充醫療保險，多層次的醫療保險制度已經形成。

遼寧新型農村合作醫療保險自2004年試點以來，政府醫療補助標準不斷提高。2012年政府補貼標準為每人每年不低于240元。截至到2011年末，已經有1971.5萬人參加了新農合保險。2011年全省新型農村合作醫療保險基金收入達到46.2億元，支出37.4億元，當年結余8.8億元，新型農村合作醫療保險制度正在不斷發展完善。

（三）城鄉社會救助網絡正在形成

在城鄉社會保障制度不斷加強的同時，遼寧省社會救助制度作為社會保障制度的重要補充也在全面建立和加強。目前遼寧省已形成了以城鄉低保制度為核心，包括醫療救助、住房援助、教育救助、應急救助、就業幫助等多項制度的多層次、廣覆蓋的城鄉社會救助體系。一個造福遼寧省貧困群體的城鄉社會救助網絡正在發揮作用，為困難群眾排憂解難。最低生活保障是困難群體基本生活的重要來源，可以使低收入群體過上更好的生活。五年前，遼寧省城市最低生活保障水平平均每月只有172元，現在平均標準為355元，城市低保標準翻了一番。五年前，農村最低生活保障標準年平均為853元，現在已經達到2387元，農村低保標準在五年間提高兩倍。

二、遼寧在統籌城鄉社會保障制度方面存在的主要問題

遼寧省的城鄉社會保障制度建設雖然取得了一定的成績，但是與目前經濟社會發展的要求相比，還存在一定的差距。

（一）城鄉社會保障制度的建立滯后于現實發展，存在一定的制度缺陷

我國城鎮保障制度是圍繞國企改革的配套措施起步的，以后又逐步擴展到私營企業、靈活就業人員、事業單位和城鎮居民以及農村居民，各項社會保障制度陸續實施，制度設計明顯存在系統性差、制度之間不平衡、難以銜接等缺陷。特別是養老和醫療這兩項最基本的社會保險制度，嚴重存在著城鄉二元分割、按群體分類的明顯差異。近年來推行的新農保、新農合與城鎮居民、城鎮職工的養老和醫療制度各行其政的現象依舊明顯，相互銜接和達到最終統一的難度大，成本高。制度上的缺失導致城鄉社會保障制度建設明顯滯后于現實發展的需要。

（二）社會保障實現城鄉全覆蓋存在難度，保障水平有待進一步提高

目前，雖然在制度層面上遼寧省已將城鄉各類人群納入了社會保障體系，但在操作層面上仍存在著覆蓋面不足和保障層次缺失的問題。以企業養老保險為例，按照《社會保險法》的規定，城鄉各類所有制單位及其職工必須全部納入社會保險覆蓋范圍。但在我們的調查中發現，一些企業雇主由于企業人員流動頻繁，以及個體從業人員社會保險意識淡薄或者繳費能力不足，不愿意參保；還有一些企業和個人雖有參保意識，但現行社會保險制度中參保成本偏高，負擔偏重，很多人對續交保費持觀望態度，造成斷?，F象頻出，也導致參保的積極性不高。另外，城鎮居民養老保險和新農保的實施處于起步階段，養老金待遇水平目前較低，雖然是利民惠民的好政策，但每月55元的標準與現有的物價水平和百姓的期望值都有較大差距。較低的待遇標準也將導致政策缺乏吸引力，影響城鄉參保人員的積極性。

（三）城鄉各階層社會保障水平不一致，難以體現社會公平

由于社會保障制度的社會性和其所保障的風險的普遍性，制度對社會不同成員保障的公平性是最重要的原則。而從目前遼寧省城鄉不同群體的保障水平來看，存在較大差異，沒有體現公平的原則。以養老保險為例，首先，城鎮公務員和部分事業單位人員沒有參加社會保險統籌，不用繳納費用，而這部分群體退休以后的工資普遍較高，完全由國家財政負擔；而城鎮企業退休人員在按規定年限繳納基本養老保險費后，工資水平卻不高。2011年遼寧省城鎮企業退休人員月人均退休金約為1436元，遠遠低于公務員和部分事業單位人員的退休工資水平。再從城鄉居民最低生活保障情況來看，從2005年開始遼寧省城鎮低保人數在平穩下降，而農村低保人數卻大幅度上升；從保障資金來看，城鎮的人均保障資金由2005年的1073元上升到2011年的2653元，而農村的人均保障資金到2011年僅為1188元，不到城鎮水平的一半。社會保障制度呈現出明顯的城鄉二元結構特征。

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（四）養老保險統籌基金收支缺口越來越大，財政負擔沉重

遼寧省是傳統的老工業基地，與國內其他省份相比存在失業率高、退休人員多等特點。2011年，遼寧省離退休人數為458.1萬人，占全國退休人員數的8%，位居全國第一。遼寧省撫養比2.2∶1，遠低于3∶1的全國平均水平。近年來全社會老齡化問題嚴重，退休人員比例呈上升態勢。而從2005年開始，遼寧省連續七年調整養老金，月人均增加710元，累計增加支出1064億元，造成遼寧省統籌基金缺口不斷加大。

從表2遼寧省基本養老保險近年數據來看，遼寧省退休人員比例由2001年的28.2%上升到2010年的31.6%，處于平穩上升態勢。遼寧省的養老保險基金征繳收入不斷上升，而與此同時基金支出上升幅度更快，從圖1來看，支出曲線始終在收入曲線的上方，兩條曲線之間的開口不斷加大，2010年基金缺口高達171.7億元。2011年略有緩解，但缺口仍然有156.4億元之多。省本級財政動用個人賬戶基金對各市借款以緩解支付壓力，仍有部分市因缺口過大，不得不通過向銀行貸款、國庫墊款等方式籌集資金，以確保養老金足額按時發放。

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（五）面對日增的社會保障需求，財政投入增長機制面臨挑戰

財政支持社會保障工作，需要不斷地增加投入，這也是公共財政的職能。從目前遼寧省的財政情況來看，在地方財政收入和支出都穩步增加的同時，對社會保障和就業的支出總額也逐年增加，但是對社會保障和就業支出增長的速度趕不上財政總支出增長的速度，社會保障和就業支出占整個一般預算支出的比例在逐年下降。從表3的數據來看，2006年，社會保障和就業支出占地方財政一般預算支出的比例是22.7%，而到了2011年，這一比例降到了16.8%。同時，從近幾年的形勢來看，受各方面因素的影響，養老統籌基金的缺口還將逐步加大，而中央又不允許各級政府對養老金進行拖欠，面對剛性上漲的需求，如何建立一個相對完善的社會保障財政投入增長機制是相關部門所要解決的首要問題。

三、統籌城鄉社會保障制度建設的總體思路和原則

（一）總體思路

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要以科學發展觀為統領，按照黨的十七大的“建立覆蓋城鄉居民社會保障體系”的要求，堅持以人為本的理念，按照先易后難和漸進提高統籌層次的原則建立起城鄉統一的社會保障管理平臺；要進一步理清各級政府社會保障財政支出責任，避免責任相互推諉；進一步促進社會保障制度城鄉動態銜接，促進城鄉社會保障體系協調發展；進一步解放思想轉變觀念，逐步探索建立以政府為主導、以市場為輔助的城鄉社會保障資源配置機制；理順社會保障管理組織架構，建立各部門聯動機制，避免政出多門、多頭管理；進一步完善勞動社會保障維權機制的法律體系和機構建設，維護社會公平和正義；最終建立一個可持續發展的、協調的、服務高效的覆蓋城鄉居民的社會保障管理體制。

（二）基本原則

一是要堅持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續”的原則。在起步階段，應當在保障的覆蓋面和基本保障上下功夫，注意基礎性保障制度的建設，使大多數城鄉居民受益。

二是要堅持城鄉協調發展的原則。社會保障的制度設計要致力于逐步縮小城鄉差距，改變原有的城鄉二元結構。

三是要堅持保證經濟可持續發展的原則。經濟發展是社會保障制度不斷完善的基石。在社會保障體系建設的過程中要充分考慮到整個經濟的可持續發展，尤其是對企業用工成本的影響，不僅要讓城鄉老百姓的生活有所保障，同時更要保證整個經濟的可持續發展，保持企業發展的活力。

四是要堅持量力而行的原則。統籌城鄉社會保障體系是一個龐大的工程，在這個過程中要量力而行，穩步前進。要充分認識到什么樣的保障水平是適合目前的現實發展需要，在保障人們應得的部分的同時，防止出現冒進的現象。

四、統籌遼寧城鄉社會保障制度建設的對策建議

結合上文對遼寧社會保障制度發展現狀的分析，對進一步統籌城鄉社會保障制度建設提出如下對策建議。

1.確定合理的社會保障水平，構建基本制度框架。從西方發達國家社會保障制度的改革發展過程來看，社會保障制度一旦建立，任何政治力量都難以對之進行觸動根基的改革，只能在局部進行相應地調整。近年來，盡管有些發達國家提出了“拆除福利國家”的口號，但實質上并沒有觸動這一制度的根本。因此在社會保障制度建立之初，應充分考慮社會保障與經濟發展的關系，力求公平與效率的平衡。什么樣的社會保障水平適合我國發展的現實是目前我們應當認真考慮的問題，這樣才能避免出現“高福利”危機。隨著經濟的發展，我們要盡力而為保障人們應得的那部分成果，同時要量力而行，具有可持續性，保持整個經濟發展的活力，要充分考慮國家、企業、個體的承受能力，應做到穩健的前進，防止冒進和激進。

2.強化政府支出責任，加大財政對社保的投入。近年來，從遼寧省社會保障自身收入與支出來看，支出額均大于收入額，資金缺口逐年增加。從2004年以來遼寧省社會保障水平來看，雖然大致呈現了逐年遞增的趨勢，但最近幾年的社會保障水平大都處于適度水平的下限，雖然差值不大，但有逐年遞增的趨勢，這說明人們對于基本生活保障的要求并沒有得到充分的滿足。因此，在財政實力不斷增強的情況下，應進一步調整財政對社會保障的投入政策，逐步增加對社會保障的投入，強化財政在社會保障投入的支出責任。調整財政支出結構，壓縮一些其他領域的非必要性支出，如縮減政府公車支出等。同時，合理劃分地方各級財政之間的責任，特別是對于財政收入低的貧困縣，縣級財政應少承擔一些責任，加大省、市兩級的財政投入力度。

3.合理劃分支出責任，完善不同層級政府的社會保障財政投入責任分擔機制。加強社會保障財政投入，既不能完全由中央政府全部負責，也不能加重地方政府負擔，而應當在各級政府之間合理劃分支出責任，在明確各級政府社會保障事權的基礎上，明確各級政府在不同社會保障項目中的財政投入責任。實行分稅制后，中央政府加大了對財力的掌控，而把很多事權下放給地方政府。在社會保障制度建設方面，地方政府在絕大多數支出項目上承擔主要支出責任。各級政府在進一步加大社會保障支出力度的同時，上層政府應合理劃分支出責任，并通過轉移支付等方式來平衡基層政府之間的財政支出水平。同時，還要進一步優化中央與地方社會保障治理機制，建立統籌城鄉的社會保障管理機制，統籌層次設計等等。

4.研究建立相關政策，實現城鄉社會保障制度的有效銜接。要研究建立與“新農?！毕嚆暯拥某擎偩用耩B老保險制度、農村最低生活保障制度等社會保障政策，解決進城農民工的參保問題。首先要制定與城鎮企業養老保險的銜接政策。要研究如何在企業養老保險框架內，建立“低進低出”的政策，方便進城農民繳費。其次要加強社會保障信息系統的研究與開發，提高信息資源的共享和整合能力，使城鄉社會保障擁有統一的信息平臺。第三，要進一步細化相關管理規定，針對城鄉社會保障中出現的具體問題，應盡快研究相關政策措施，保障城鄉社會保障制度協調發展。

5.選擇合宜時機，加快延遲退休政策試點。從國外發達國家領取公共養老金的法定年齡來看，大多數要晚于我國男60歲、女55歲的現狀，很多國家都是65歲退休，女性和男性的退休年齡是一樣的，并且具有趨同的趨勢。從發展趨勢來看，近幾年好多歐洲國家對退休年齡進行了延遲。國外發達國家尚且如此，隨著我國老齡化社會的加快到來和社會保障范圍的不斷擴大，同樣的問題也會日益凸顯，尤其是養老金的可持續性會受到嚴峻挑戰，理性適當提高退休年齡是必然選擇。同時，發達國家是在基本實現現代化的條件下進入老齡化社會的，屬于“先富后老”或“老富同步”，而我國卻恰恰相反，是“未富先老”，更加強化了延遲退休年齡的必然性。遼寧是我國老年人口比重比較大的省份之一，養老金缺口的存在是不爭事實，我們可以選擇合宜時機，選擇部分城市加快進行延遲退休年齡的試點。目前上海已經開始試行“柔性延遲申領養老金”政策，雖然未真正涉及退休年齡問題，但已經突破了原有的政策束縛，其主要目的在于緩解養老基金壓力。我們可以借鑒相關經驗，對延遲退休年齡的調整空間進行測算，按照循序漸進的原則逐步試點推進。

6.借鑒外省相關經驗，試點“公務員聘任制”。就目前而言，國家人保部針對公務員聘任制暫沒有統一的試點文件，實施辦法都是地方自己制定的。深圳、上海等地三年前已經有所涉及，它們采取的是一個增量的改革，也就是說原來的公務員隊伍不動，只對新公務員試行聘任制，簽訂聘任合同，實行協議工資，建立養老保險制度，它將為未來的“養老金并軌”鋪路。深圳的試點效果已經得到了人保部的肯定。廣東在2011年年底也已經啟動試點，并已將此改革納入了《廣東省人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃》。南方一些省，如江蘇、湖北、河南、四川等也都表示年內將試點聘任制公務員制度，并正在根據自身特點醞釀試點相關的地方性文件。遼寧省應加快這方面的調研，試點“公務員聘任制”，為未來的養老金并軌鋪路。

7.在確保穩健的基礎上，積極探索社?；鸬墓芾砗瓦\營。隨著社保基金規模和收支缺口的持續擴大，社?；鹑绾螌崿F保值增值成為迫切需要解決的重要問題。但地方養老金如何統籌管理牽涉到中央和地方的利益問題，在全國沒有出臺完善的制度對養老金的管理和健康運營進行有效規范的條件下，遼寧可以在確保穩健的基礎上，開始社?；鸸芾砗瓦\營的有效探索。從社保基金運營目標來看，首先是保值，其次才是增值，因此養老金運營首先要考慮穩健，養老金入市要謹慎。同時，要盡快著手研究社保資金組合投資運營，盡量分散和規避投資風險，可以在小范圍內進行試點，為未來社保基金逐步和有序地進入資本市場積累經驗。

8.進一步核實國有資產稅后收益，盈余部分用于社會保障體系的建設。遼寧省是國有經濟比重比較大的省份，從目前情況來看，國有資產收益已經納入政府預算，但國有資產收益大部分還用于國有企業，今后應加強國有經營性資產收入的管理，進一步核實國有資產稅后收益，將其盈余用于社保體系建設，真正實現“取之于民，用之于民”。

〔1〕顧靜.構建城鄉一體化社會保障制度之淺見.特區經濟，2011.1.

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〔4〕昝劍森，劉揚.發達國家社會保障制度比較與啟示.當代世界與社會主義，2010.6.

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