國家節能減排能力建設機制創新——以財政政策示范平臺為抓手

郭 驪 周響華 陳少強

（1.北京科技大學，北京 100083；2.中國電信集團公司，北京 100032；3.財政部財政科學研究所，北京 100142）

深入推進節能減排是促進經濟平穩較快發展的有效手段，是加快經濟發展方式轉變的重大舉措，是建設資源節約型、環境友好型社會的必由之路。2007年以來，各級財政部門陸續出臺了30多項政策措施，中央和地方財政共帶動社會投入上萬億元，為完成“十一五”節能減排目標提供了有力支撐和保障。2012年，中央大口徑節能減排財政資金將累計達到1700億元。隨著國家節能減排財政資金投入的加大和政策的整合，相應的能力建設要求跟進，建立國家節能減排財政政策綜合示范評價與推廣平臺（簡稱“平臺”，下同）成為政策實踐發展的客觀要求。

一、國家節能減排財政政策綜合示范能力建設的新要求

（一）國家節能減排財政政策綜合示范是國家節能減排財政政策管理工作的重大突破

節能減排在中國是一項長期戰略性任務，國家節能減排管理工作的經驗有限，在繼續運用稅收政策手段的同時，以節能減排財政政策（主要指財政投入政策，下同）項目示范方式支持節能減排事業發展，既靈活方便，又能較好體現國家政策導向，不失為較好的現實選擇。

在節能減排示范項目初期，中央政府對單個領域（如可再生能源應用）和單個城市進行示范是必要的，它有利于及時總結單個項目和單個城市推進節能減排工作的經驗，為深入推進節能減排管理工作提供政策和技術支撐。

單個領域和單個城市的項目示范的好處是簡單直觀，便于中央政府監管，其缺點是就事論事，難以反映節能減排內在發展規律，不便于地方政府統籌安排資金，也不利于中央和地方形成政策合力。因此，在以往單個領域和單個城市項目示范基礎上，2011年6月，財政部、國家發展改革委選擇在8個城市開展節能減排財政政策綜合示范工作①第一批8個示范城市分別為北京市、深圳市、重慶市、浙江省杭州市、湖南省長沙市、貴州省貴陽市、吉林省吉林市和江西省新余市。，節能減排財政政策示范工作向縱深推進。2012年5月召開的全國財政節能減排工作會議也明確指出，扎實做好節能減排財政政策綜合試點是當前要突出抓好的一項重要工作。

（二）國家節能減排財政政策綜合示范能力建設新要求

國家節能減排財政政策綜合示范方式的改變，對其能力建設也提出了新的更高要求。

1.跨行業。國家節能減排財政政策綜合示范項目不再局限于某一行業，而是涉及“產業低碳化、建筑綠色化、交通清潔化、服務業集約化、主要污染物減量化和可再生能源應用規模化”等6大領域，其能力建設要求由此大大提高。

2.跨部門。國家節能減排財政政策綜合示范項目是跨部門示范項目，需要財政、發改、住建、交通、環保等多個政府部門在政策評價、教育培訓、成果推廣等方面密切配合。

3.跨地域。國家節能減排財政政策綜合項目示范城市涵蓋我國東中西三大類地區，覆蓋不同的城市級次（省會城市、直轄市和地級市）。8個示范城市經濟發展水平、自然條件和資源能源稟賦和管理水平不同，國家節能減排財政政策綜合示范項目能力建設水平有較大差異，如何正確評價各地節能減排財政政策綜合示范項目的績效，推廣各地行之有效的經驗做法，是國家節能減排財政政策綜合示范項目能力需要認真研究和解決的問題。

4.跨年度。國家節能減排財政政策綜合示范項目借鑒了國際組織（如世界銀行）的全生命周期管理模式，項目跨越3年，其能力建設不同于一般的課題研究，而是要求全程跟蹤財政政策綜合示范項目的進展情況，發現存在的問題，總結其內在規律。

二、現有國家節能減排能力建設的不足

國家節能減排財政政策項目要求對全國性的跨領域數據庫和知識體系需求及其建設模式進行深入研究，在此基礎上形成獨立的科學化和精細化的評價與推廣體系，而現有國家節能減排能力建設難以滿足政策實踐的新要求。

（一）國家節能減排能力建設體系現狀

現有國家節能減排能力建設的承擔單位在4個層面展開：

1.行政機關。行政機關是指與節能減排相關的國家部委及地方行政機構，以及人大、政協等事實上納入行政管理的部門，其職能是制定節能減排的方針政策，出臺國家節能減排的財政和產業政策、技術標準、行業規定等。行政機關是國家減排能力建設的指導者，規定了節能減排能力建設的基本取向。

2.事業單位。事業單位即通常所說的科研院所，是國家節能減排能力建設的主體。具體包括：一是部委下屬事業單位，如相關部委科技發展中心和建筑、工業、交通、商業、能源等行業節能減排研究機構，其定位于技術、行業政策、行業動態、成果等信息發布，示范工程、產品和工程質量的評價和檢測，節能減排行業研究。二是國家級研究機構，如重點實驗室和工程中心等，其定位于節能減排知識、技術和產品的創新，研究成果可以作為節能減排評價推廣知識的來源。三是高校，定位于人才培養和培訓，具有節能減排知識、政策和成果推廣的部分功能。

3.商業網站等信息服務平臺。商業網站等信息平臺定位于全社會的節能減排互動信息服務平臺。在本次節能減排財政政策城市示范工作開展以前，還沒有一個網站能夠按照“六化”這樣清晰的思路建立網站和踐行商業模式。

4.實體企業。實體企業從企業利潤和產業發展的角度出發，客觀上為社會提供節能減排產品和服務。

（二）現有國家節能減排能力建設的不足

現行國家節能減排能力建設體系從不同角度支撐國家節能減排能力建設，但不適應國家節能減排財政政策綜合示范項目的整體、宏觀推進的客觀要求，主要表現在：

1.不夠全面。現行國家能力節能減排建設較多停留在節能減排的“點”和“線”上，對節能減排的“面”評價和推廣不夠：一是局限于對某一領域的評價和推廣，尚未對節能減排多領域項目進行評價和推廣。例如，由于高等院校集中在傳統的專業教育中，培訓機構主要針對節能減排相關的資質（如能源審計師、環境評估師等）的培訓，不論是培訓用的材料還是培訓的對象都不系統，不能有效達到教育培訓節能減排知識、政策和成果的目的。二是局限于產業和技術標準的評價和推廣，尚未從政策特別是從財政政策的角度進行評價和推廣。當前許多國家重點研究機構（如重點實驗室和工程中心等），對項目技術研究較多，從政策角度研究很少，以至于變成單純的項目技術中心或者數據庫。即便是對單項示范工作承擔重要責任的部委相關事業單位，所做的工作也主要集中在基于有關標準和程序的技術評價和推廣。雖然財政政策研究機構也零零星星地進行了節能減排政策及績效的研究，但對項目本身的實證研究不多，結果經常出現實驗結果和政策研究的“兩張皮”現象。而對于國家主管部門（財政部、國家發展改革委）最為關心的節能減排財政政策綜合示范項目的績效評價與推廣工作，現行國家節能減排能力建設體系卻鮮有涉及。

2.不夠協調。現行國家節能減排能力建設各自為政，不能做到全國一盤棋，由此導致以下問題：一是重復建設。不同城市部分帶有共性的能力建設項目（如項目評價）重復建設，資源浪費。二是信息孤島。許多地方節能減排能力建設各自為政，信息溝通不暢，節能減排示范工作的經驗和教訓難以及時全國共享，地方重要節能減排信息不能及時、有效傳遞到國家主管部門。即便國家主管部門掌握地方相關節能減排信息，也都是孤立分散，決策價值不大。

3.不夠深入。現行國家節能減排能力建設的研究和實踐不夠深入。一是節能減排數據零星化、脆片化，數據之間不能有效整合，致使節能減排財政政策分析缺少數據支撐。二是節能減排數據缺少統一標準，相關能力建設單位數據使用不暢。三是財政投入失衡。現有的節能減排財政政策項目注重節能減排基礎設施項目等“硬件建設”，對能力建設這類“軟件建設”關注不夠，節能減排財政政策效果分析和成果推廣工作更是處于“真空”狀態，國家節能減排項目投入不均衡了嚴重影響國家節能減排示范項目的產出效果。四是能力建設主體缺失。當前節能減排能力建設主體從不同側面觸及節能減排能力分析和評價，但目前尚缺乏獨立和專門的節能減排績效評價和成果推廣機構。由于缺乏第三方機構對信息的深度加工，國家主管部門即便獲得實時監測信息和上報信息也難以發現和掌握示范工作的內在規律，節能減排財政政策綜合示范工作也難以深入推進。

4.不夠獨立。現行國家節能減排能力建設主要由單個的事業單位完成。事業單位承擔節能減排能力建設工作能夠在一定程度上避免受企業商業利益的誘導而作出相對中立的評價。但是，事業單位也有其薄弱之處：財力較多依賴政府會在一定程度上影響其獨立性。特別是在當前事業單位科研管理體制沒有根本改變的情況下，單個事業單位往往難以獨立判斷。

三、以平臺建設推動國家節能減排能力建設機制創新

項目平臺以示范城市作為考察對象，研究提出節能減排財政政策績效評價、節能減排知識傳播、節能減排建設成果總結和推廣的模式和方法，滿足中央政府、示范城市、公眾、企業、專業技術人員以及參與單位對節能減排工作的相關需求（見圖1）。平臺建設突破了傳統節能減排能力建設的局限性，有利于整合和優化資源，形成政策合力。

（一）整合資源，延伸監督

平臺建設優化整合各種經濟社會資源，提高財政節能減排資金使用效果，并客觀上起到財政政策監督的作用。

1.節約財政開支。平臺將現有節能減排組織有效連接起來，形成一個開放、互動的評價與推廣平臺，以完成很多示范城市節能減排財政政策共有的評價項目，避免重復建設，節約財政開支。特別是在當前財政收入增長幅度降低的情況下，提高國家節能減排財政資金使用效果的意義更加明顯。

2.延伸監督職能。項目平臺雖然沒有行政管理職能，但它通過及時發布各地節能減排相關信息，并對各地節能減排工作進行總結和評價，客觀上幫助中央政府監督和規范地方政府行為，敦促地方政府改善節能減排管理效果。而且，平臺集中了節能減排專業技術人員和財政政策研究人員等多種人才，更利于對節能減排財政政策項目資金使用情況進行分析，突破了傳統財政審計和財政監督的業務局限性，是國家財政監督職能的一種延伸和突破。

（二）獨立評估，科學決策

加強節能減排已在中央政府和地方各級政府之間達成了共識，但節能減排管理方式還有待改進。當前，中國節能減排管理還帶有較強的計劃色彩。節能減排行政管理方式能立竿見影，但其計劃指標和項目執行的公平性、合理性和實際效果受到質疑。例如，為了實現國家節能減排目標，一些地方甚至采取“拉閘限電”的方式管理節能減排工作，嚴重影響了經濟社會的正常運行。為了幫助國家節能減排主管部門科學決策，有必要建立一套節能減排績效評價體系，防止主觀判斷代替科學論證。在新的平臺框架下，咨詢機構通過提供獨立、客觀、公正的分析報告，最大限度地減少盲目決策的失誤，利于政府科學決策。

（三）普及教育，增加共識

平臺具有教育培訓、輿論宣傳、討論互動的功能，有助于提升社會公眾對節能減排的關注度和認知水平，自覺監督評價國家節能減排財政政策綜合示范的效果，幫助國家有關部門提高節能減排的管理和決策能力。

（四）發展產業，做實做強

平臺對發展節能減排相關產業也產生深遠影響。一是帶動節能減排績效評價服務業的發展。在國外特別是在發達國家，項目評價是咨詢業的主要業務之一。受節能減排領域評價的行業單一性、部門歸屬性和缺乏獨立性的影響，國內節能減排項目評價服務業總體滯后。隨著平臺的建立，相關節能減排服務業將被帶動。二是帶動節能減排生產型企業。平臺在提供節能減排財政政策評價信息的同時，又推廣各地節能減排適用新技術和新產品，有助于節能減排相關實體產業的發展。

四、平臺建設目標與內容

（一）平臺建設的目標

在財政部和國家發展改革委的統一監管與指導下，在有關各方的共同推動下，經過3年的努力，初步建立一個以國家綜合性重點大學和國家級財政政策研究機構為實施主體、以節能減排數據庫和知識體系研究為基礎，以財政政策績效評價和推廣為實施內容，以評價報告、互動平臺、教育培訓體系建設為實施載體，以示范城市為試點并逐步面向全國各示范城市推廣的平臺框架。國家通過探索平臺參與單位之間產學研結合的協同機制的創新，探索建立與發達國家接軌的節能減排能力建設新機制。

（二）平臺建設的內容

1.數據庫和信息網絡。通過對節能減排系統內涵和數據獲得可行性進行調查研究，確定節能減排相關指數，形成數據需求系統；依據從示范城市采集的數據，以網絡化管理為手段，以信息數據為支撐，充實完成數據庫及其運行機制，建立示范項目和城市能力建設數據庫，形成信息采集、搜索、評價、共享、管理、推廣體系；開發可兼容的節能減排示范項目和城市能力建設管理系列應用軟件，形成全國性的節能減排網絡系統，加強對全國節能減排示范主體的及時、有效、全面的監管，提高節能減排示范工程的影響力。

通過對行業、市場調研確定網站的定位與發展方向，以建筑綠色化、產業低碳化、交通清潔化、服務業集約化、污染物減量化和可再生能源規模化6大模塊為主題，對數據庫進行分析，開發成集資訊、交互、在線培訓、統計、后臺管理和推廣于一體的垂直行業門戶網站，為用戶提供論壇、博客、微博、商城、視頻、短信等全方位的服務。

2.財政政策評價與推廣。編制示范城市節能減排財政政策績效評價和推廣總體方案；考察國內外節能減排財政政策及其評價體系，提出節能減排財政政策示范工作評價的模型和方法；形成示范城市節能減排財政政策調研報告和“六化”財政政策的綜合效益分析評估報告；推廣應用示范城市節能減排財政政策績效評價成果。

3.知識普及和成果推廣。研究廣播電視、報刊雜志等傳統媒體和網絡電子、移動電視、通信平臺等數字新興媒體，以及交流與培訓、主題活動等各類推廣形式特色及對節能減排工作的適應性；研究各年齡層次、各工作崗位和各企事業單位對節能減排知識普及及成果的認知機理；開展推廣形式與受眾群體的相互作用研究，建立不同群體和不同推廣形式的對應關系，為示范工程選擇合適的推廣形式提供科學依據；開展知識普及和成果推廣體系的系列實踐。

4.教育培訓。開展節能減排教育培訓影響因素、節能減排教育培訓效果評價體系等相關研究，建立節能減排教育培訓評價標準；開展節能減排相關的學科專業建設，培養國家戰略性新興產業專業人才；開設節能減排課程；開展節能減排從業人員培訓體系建設，編制相關的培訓教材；組織相關人員的國際交流和培訓。

五、平臺建設工作機制

平臺建設以示范城市作為試點城市，以相關事業單位作為主要載體，以中央財政資金作為初期支撐并逐步使平臺建設市場化，以獨立第三方評價和推廣實體作為最終發展目標（見圖2）。

（一）以示范城市作為試點城市

平臺建設是一項復雜的系統工程，難以一蹴而就，應選擇有改革基礎、教育基礎、科研基礎、節能減排產業基礎的示范城市作為試點，條件成熟后將試點成果面向全國予以推廣。

（二）以事業單位為主要實施載體

平臺建設主要依托于事業單位。平臺既可以依托某一家或兩家事業單位，也可以依托多家事業單位。筆者認為，平臺建設依托以下兩個事業單位較好：一家是設在示范城市的國家級綜合性大學，其優勢是熟悉地方事務，并可以減少運行成本；另一家是國家級的財政政策研究機構，優勢在于其財政政策及績效評價研究的權威性，以及協調溝通國家主管部門和各示范城市的能力。國家級綜合性大學與國家級財政科研機構在功能上互補，其好處有：一是便于獨立與評價。在我國現有事業單位管理體制下，單個事業單位的績效評價容易受到主管部門的影響或者制約，不便于獨立開展績效評價工作。如果績效評價和推廣工作由兩家單位共同完成，主管部門的干預力度大大減弱。二是便于協調。多個負責單位有利于體現單位的廣泛參與性，但協調成本高。兩家事業單位共同負責平臺建設，協調成本適度。而且，兩個事業單位在共同負責的情況下，可以根據需要組成若干個政府行政機構、其他事業單位和相關企業共同組成的研究團隊。三是適應事業單位分類改革的需要。平臺不增加編制、不增設機構，事業單位研究人員從事平臺建設，既可以兼職，也可以全職。這種以事業為紐帶的運作和管理模式，既不需要復雜的改革操作程序，又能將績效評價工作縱深發展，使一些事業單位真正從事績效評價與成果推廣工作，正好與我國事業單位改革趨勢相吻合。

除負責單位外，還要一批參加單位共同承擔完成項目工作。按照方案設計，本平臺將承擔節能減排評價與推廣的雙重任務，負責單位主要承擔項目的整體策劃和管理，以及體系、方法和標準的研究等，而其他一些工作，如必要的政府組織協調、特色技術研究、節能減排財政政策績效評價和成果推廣體系的實現，則需要其他相關行政機構、科研院所、評價和推廣實施企業等共同完成。

（三）以中央財政資金作為初期投入

項目平臺對于國家節能減排管理方式轉變的重要性不言而喻。對于這類平臺建設，企業因項目的公益性和投資風險而一般不愿意或者無力承擔。目前，國內有與擬建的節能減排平臺相關的部分項目，如咨詢企業或者資訊網站等，但也主要是基于企業自身的經濟利益考慮。國內企業的平臺項目是作為盈利項目進行建設的，不可能發展成為設計完善的平臺。國家節能減排評價與推廣平臺的“外部性”特征，客觀上要求在其建設初期，政府財政給予支持。為避免地方政府的干預，建議平臺建設初期由中央財政予以支持。

（四）以獨立第三方評價和推廣主體作為終極目標

節能減排事業的發展，最終要通過市場化長效機制來解決。市場化的節能減排長效機制，則需要獨立的第三方評價與推廣平臺作為基礎。平臺的靈魂和生命力在于“客觀、中立”，平臺建設如果長期依賴于中央財政投入，會缺乏客觀評價的內在激勵，不利于平臺自身的發展。從發展趨勢來看，中央政府可以逐步減少對平臺建設的投入。隨著平臺對政府財政依賴的減少，其客觀評價的服務職能將相應強化。在不遠的將來，國家綜合性大學和國家財政政策研究機構可以持續進行技術、經濟評價和推廣理論、方法和規范的研究，并和參與平臺建設的企業共同發展成為國內最早的節能減排第三方評價和推廣機構。