論地方政府引導基金內部治理制度的完善

王志敏 游智穎 謝艷華

（河北工程大學，邯鄲 056038）

發展風險投資，特別是創業投資，能夠推動戰略性新興產業的發展。但是，單純依靠市場配置風險資本，往往存在對初創期企業投資不足問題。美國、以色列等國家發展高新技術產業過程中，政府往往通過設立創業投資引導基金（以下簡稱“引導基金”）來引導社會資金的創業投資行為，在推動高新科技產業發展上效果顯著，成為各國仿效的對象。

引導基金與其他政府投資方式不同，是一種創新政府投資方式。它改變了傳統的政府直接投資企業的方式，由政府出資先設立引導基金，再選擇合適的創業投資企業進行扶持，進而引導所扶持創業投資企業的投資取向。這樣，既達到用財政資金做杠桿，撬動更多社會資金投入創業投資領域的目的，又起到借助有經驗的創業投資者幫助政府選評項目、投資項目和管理項目，從而提高政府投資質量和效率的作用。

一、我國地方政府引導基金發展現狀分析

近年來，我國政府引導基金在國家政策的強勢推動下發展得如火如荼，先后有二十多支地方政府引導基金成立。具有代表性的引導基金有：2001年成立的中關村創業投資引導基金，通過跟進投資、參股投資等形式吸引國內外創業投資機構參與到園區通訊、集成電路以及網絡等重點產業的投資中來，在推動中關村科技園區建設方面取得引人注目的成就；2006年由國家開發銀行與中新創業投資共同組建的蘇州工業園區創業投資引導基金，共參股了16家基金，是公認的市場化做較好的基金；同樣成立于2006年的上海浦東科技園區創業投資引導基金，資金規模10億元人民幣，完成了與國際知名VC合作的首單。2010年以來，伴隨著中央和各地調整優化產業結構規劃的下達，引導基金在我國得到前所未有的重視，更多的地方政府認識到引導基金的作用，正在積極籌措或設立新的引導基金。目前，引導基金形成了以長三角、環渤海地區為聚集區域，并由東部沿海地區向中西部地區全面擴散的分布特征。

從實踐看，在已成立的引導基金中，運行良好、效果顯著的，僅限于經濟發達、科技創新活躍程度高的蘇州、上海、北京等地，其他地方政府成立的引導基金要么尚未開始運行，要么作用十分有限。尤其是中西部地區并沒有因引導基金的出現改變原來在創業投資上嚴重落后的局面。對于地方政府來說，引導基金治理機制還在摸索中，存在諸多不確定因素，尋租風險、委托管理風險等使各地政府在引導基金的發展上顧慮重重。資金充裕、科技發達的東部地區由于整體上從業機構與人員專業化程度高，項目資源豐富，上述問題與風險并沒有對當地引導基金的發展繁榮形成較大阻礙，但是，對于資金與項目較為匱乏的中西部地區則影響巨大。沒有完善的引導基金治理制度，引導基金對民間創業投資的激發和引導作用就不可能發揮。

世界上許多國家(地區)在引導基金建立和發展初期條件并不比我國中西部地區優越卻也取得了成功。比如，以色列在建國之初，資金及項目資源并不比歐美國家占優，但現在誰能否定以色列在世界的經濟地位和科技水平？我國臺灣的引導基金發展歷程也可以作為這方面有力佐證，臺灣地區引導基金起步階段，臺灣的資金與項目資源條件并不突出，但引導基金依然成為臺灣騰飛的重要助力。好的制度才是他們成功的重要依托。因此，對于創業投資發展相對落后地區來講，因地制宜制定引導基金管理辦法，建立完善的引導基金治理制度是其改變不利地位的重要手段。引導基金治理制度應包括兩個部分，一是引導基金內部治理制度，包括人員任免和管理機制，二是引導基金外部治理制度，主要由引導基金對所扶持子基金的各項監管制度組成。本文將主要就第一部分的制度建設進行論述。

二、引導基金內部治理制度現存問題

為了推進引導基金發展，國務院出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（國辦發〔2008〕116號），明確了引導基金管理機構的資質和職責，由于各地創業投資發展良莠不齊，資金、項目資源貧富不均，因此，該意見未對管理機構的權限劃分、運行機制加以具體規定，允許地方政府進行補充完善。但是，各地政府制定的本地區管理辦法存在一定不足，特別是上述機構績效考核制度、激勵與約束機制方面存在嚴重缺陷，導致相關主體由于相互行為及其后果難以預測而縮手縮腳。

（一）理事會的激勵與約束機制缺位

《指導意見》規定：引導基金以獨立事業法人的形式設立，其決策機構理事會由有關部門任命或派出人員組成。并沒有明確理事會是否為常設機構。從各地引導基金管理辦法的規定來看，理事會多為非常設機構，成員多由政府各部門領導兼任。這種機構設置與組成就決定了理事會為非常設機構，只在需要作出投資決策等重大決策時才召開，在此情況下難以保證理事會決策的科學性、專業性。

現行的各地地方政府引導基金管理辦法一般規定基金理事會為引導基金的決策機構，但是，普遍沒有建立對理事會成員的激勵與約束機制。從各地制定的相關法規中可以發現，有對日常管理機構、評審委員會考核的規定，有對引導基金整體業績考核的規定，卻沒有對理事會如何考核的規定，尤其是沒有對理事會成員的責任加以規定。理事會是引導基金的決策機構，理應對引導基金負全面責任，理事會有權力做出投資決策，卻不需要對決策承擔任何責任是很難說得過去的。這種只參與決策卻不承擔責任的機制難以確保決策的科學性、民主性。而且，《指導意見》沒有規定理事會對評審委員會遞交的評審結果如何抉擇，僅規定：“引導基金理事會根據評審委員會的評審結果，對擬扶持項目進行決策。”這樣就使理事會擁有較大的自由裁量權，在理事會考核機制缺位的情況下，為權力尋租創造了機會，尋租風險很難防范。

（二）日常管理機構績效評價與考核、退出制度不完善

《指導意見》規定：“引導基金可以專設管理機構負責引導基金的日常管理與運作事務，也可委托符合資質條件的管理機構負責引導基金的日常管理與運作事務。”從各地引導基金管理辦法來看，兩種方式都有，后一種方式更常見。

實踐中，多數地方政府引導基金選擇了國有風險投資機構或公司成為受托機構，此種方式管理引導基金地方政府通常比較放心，因而忽略了對日常管理機構績效評價與退出機制的建設。如《重慶市科技創業風險投資引導基金管理暫行辦法》第8條規定：管委會下設引導基金管理中心（條件成熟后可設獨立法人的引導基金管理公司），承擔引導基金的日常管理工作，負責提出引導基金使用年度計劃，負責篩選合作機構、談判合作事宜、協商合作協議，并報管委會審定后組織實施等工作，引導基金政府出資部分的收益主要用于引導基金的持續投入，經管委會批準也可按一定比例作為引導基金管理中心的日常工作經費和必要的獎勵。”對“引導基金管理中心”由于過錯給引導基金造成損失的情況下如何處理未作任何規定。《紹興市創業投資引導基金管理暫行辦法》建立了受托機構定期報告制度和年度審計制度，卻同樣缺省了罰則章節。《北京市海淀區創業投資引導基金管理暫行辦法》規定的較為全面：由區國資委依據對受托管理機構的考核評價辦法，對受托管理機構進行年度業績考核。對于引導基金管理過程中出現的違規行為，區國資委、財政局、海淀園創業促進處等相關部門應當及時責令改正，并由有關部門進行相應處理。情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。受托管理機構在引導基金管理過程中出現重大過失的，可以取消其對引導基金的管理資格。可是，以上規定顯然過于簡單，可操作性差。

三、引導基金內部治理制度完善的建議

（一）建立健全理事會的激勵與約束機制，完善理事會人選任免制度

1.理事會激勵與約束機制建立的基礎是理事會必須成為常設機構。首先，理事會成員為各部門領導兼任，難以保障有效履行職責。如經濟組織決策管理大師赫伯特·西蒙指出：經濟組織的決策制定包括四個主要階段：（1）找出制定決策的根據，即收集情報；（2）找到可能的行動方案；（3）在諸行動方案中進行抉擇，即根據當時的情況和對未來發展的預測選定一個方案；（4）對已選擇的方案及其實施進行評價。各地引導基金管理辦法通常將第一、二階段任務分派給基金日常管理機構和評審委員會，理事會負責第三、四階段任務。但是，這樣的權力分配反過來加重了對理事會成員專業技能的要求。創業投資產業是公認的高風險產業，要求從業人員必須具有較高的行業知識與技能，才能有效降低風險，但是部門領導創業投資水平與能力難免良莠不齊，再加上對引導基金關注度有限，作出決策的科學性、專業化程度可想而知。

其次，理事會由各部門領導兼職也導致其對引導基金監督不力，無法有效防范委托風險。風險投資者、風險投資管理者、創業企業之間存在“由嚴重的信息不對稱性加上合約的不完全性所產生的代理風險”是業界所公認的。《指導意見》規定：“引導基金理事會應當定期向財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門報告運作情況。運作過程中的重大事件及時報告。”試問，前述所提領導在完成本部門工作之外如何做到對引導基金運作過程中的重大事件的及時發現，有效防范代理風險？實踐中，多數引導基金管理辦法將該職責下放給了引導基金的日常管理機構或委托給第三方，同時將責任也推給了上述受托機構。在我國尚未對股權投資專門立法的情況下，委托風險并未因此減少。由于理事會成員分身乏術，必然導致對引導基金關注不夠，難以及時發現問題。

非常設機構的性質導致客觀上理事會成員難以有效履行職責，即使制定了針對理事會的考核制度，也難以對其業績進行考核，因此，不建立常設機構性質的理事會，建立健全理事會的激勵與約束機制就是一句空話，難以落實。

2.完善理事會成員任免制度。根據《指導意見》，理事會為引導基金的決策機構，人選由有關部門任命或派出人員組成。從實際操作來看，多由相關部門領導構成。這種人員組成有利于各部門之間協調合作，減少引導基金運作中的行政成本，但是作為引導基金的決策者、管理者，理事會的成員除具備政策領悟力和執行力外，還必須具有創業投資專業知識，才能確保由其作出的決策是科學的。但是，同時具備這兩種才能的官員有限，更何況要從多個部門分別選出。如果管理者不具備相關的專業背景與技能，肯定會加大決策風險，管理者的能力以及素質對基金的運行有很大的影響，也是風險的主要來源。一旦決策錯誤，很有可能導致基金的投資產生虧損。因此，必須加強管理者的選任制度建設，確保理事會成員整體具有較高的專業素質與水平。

（二）完善日常管理機構績效評價與考核、退出制度

績效評價與考核、退出制度建立與完善，不僅關系到能否有效提高受托管理機構的運作效率，而且會有效增強引導基金對創投管理機構與人才的吸引力，從而為引導基金獲得更好的受托管理機構創造條件與機會。

鑒于日常管理機構承擔著為理事會作出決策提供服務和負責引導基金日常活動監管的重要職責，理應建立健全對日常管理機構的激勵與約束機制，尤其是退出機制，使得受托管理引導基金日常事務的機構有足夠的動力和危機意識。國有風險投資機構或公司與非國有風險投資機構或公司相比，更“聽話”、更“放心”，但是，并不一定就最有效益。在績效評價與考核、退出制度不完善的情況下，不求有功、但求無過的心理會相當有市場，這會在一定程度上阻礙引導基金的效用發揮。因此，在引導基金與受托管理機構的關系處理上必須克服行政指令性，完全按照市場化原則，采用市場化方式對待，尤其是應完善約束機制和退出機制，確保受托管理機構對基金的運作可信度高、效益好。具體來講：一是明確規定引導基金受托管理機構的退出條件，將委托關系的存廢與引導基金運作的效益目標直接掛鉤，如規定引導基金連續三年未實現當年效益目標的，解除委托關系，重新選擇受托管理機構；二是將引導基金受托管理期間的效益與基金管理費掛鉤，實行浮動管理費制，如規定引導基金連續三年完成當年效益目標的，上調向受托管理機構支付的管理費，如未完成，則管理費維持不變，甚至可以下浮；三是規定專門的獎勵措施，對在委托管理期間，表現特別突出、給引導基金帶來特別大收益或挽回重大損失、對當地經濟發展做出重要貢獻的管理機構給予專項獎勵。

需要強調的是，日常管理機構績效評價與考核、退出制度的完善固然重要，但也應當把好“進人”關，即基金日常管理機構的選定。招標無疑是一種較好的確定基金日常管理機構的方式。同時，通過這種方式選拔受托管理機構，能夠更好地保證引導基金與受托管理機構之間建立相互獨立與合作關系，這樣，引導基金在對受托管理機構進行績效評價與考核、退出審核時能夠更加獨立、公正、公平，確保績效評價與考核、退出制度發揮最大效用。

綜上所述，我國各地方政府已經充分認識到引導基金在推動新興產業發展上不可忽視的作用，因而具有建立和發展引導基金的熱情，但是，由于對引導基金尋租風險、委托管理風險認識不足，忽視了引導基金治理制度建設，尤其引導基金內部治理制度建設，導致引導基金治理方面的法律十分匱乏，嚴重影響了引導基金效用的發揮。引導基金理事會和日常管理機構承擔著引導基金內部管理的重要職責，其激勵約束機制的完善直接決定引導基金能否高效運作，因此，為使引導基金能夠充分調動民間創業投資的積極性，在產業結構調整上起到應有的作用，有必要進一步完善引導基金相關制度。

〔1〕李萬壽.創業資本引導基金：機理、制度與中國視野[M].中國財政經濟出版社，2006.

〔2〕顧驊珊.政府設立創業投資引導基金的運作管理模式探析[J].經濟研究導刊，2009（3）：67-68.

〔3〕中國LP呼之欲出：養老基金、保險基金與政府引導基金.2008（第十屆）中國風險投資論壇，http：//www.chinavalue.net/Group/Topic/6657/.

〔4〕黃俊華，俞欣玨.浙江省創業投資引導基金發展研究[J].浙江金融，2009（7）.

〔5〕清科研究中心.2010政府引導基金專題研究報告.http：//research.pedaily.cn/report/free/120.shtml.

〔6〕徐蘭，馮一凡，谷文.引導基金眾生相：北京還在研究深圳有大樹遮陰[J].新理財（政府理財），2010.5.