守住紅線 保障糧食安全

本刊記者 藍穎春

金秋十月稻谷香。金燦燦的田野里，風吹著結滿沉甸甸果實的稻穗，掀起一層層金黃的波浪。人們在波浪里，辛勤地收割著這黃澄澄的果實，汗水掩飾不住人們臉上的喜悅，今年又是一個豐收年。

據農業部的消息，今年秋糧豐收已成定局，全年糧食生產有望實現“九連增”。這也就意味著我國用占世界9%的耕地，生產了占世界20%的糧食。

然而“九連增”來之不易，為了保障糧食增產，我們必須守住18億畝耕地紅線；必須不斷地提升耕地質量，使耕地持續“穩量、提質、增效”。

牢牢守住紅線

18億畝是我國給耕地面積劃出的紅線，只要耕地面積不低于這條紅線，我國13億人的口糧就有了保證。可是我國的經濟要發展，土地供應就必須要跟上。1996年我國的耕地面積為19．51億畝；到了2002年，我國的耕地面積就退到了18．89億畝，首次退到了18億畝紅線區間。與1996年相比，相當于少了一個瑞士國土的面積。

耕地面積減少了，我們的糧食問題就出現了，為了保證我們的糧食安全，2006年國家提出了“死守十八億畝耕地紅線”。

《地球》記者從國土資源部耕地司了解到，為了守住耕地紅線，使耕地面積凈減少的趨勢得到扭轉。國土資源部采取了一系列嚴格的耕地保護措施。

首先，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，在堅持土地用途管制、落實管控性保護的同時，強化以節約促保護、以建設促保護、以激勵促保護；嚴把耕地征轉的規劃、計劃、占補平衡、補償安置四道關口，同步提升數量和質量。在耕地面積凈減少趨勢得到緩解的同時，堅守住了18億畝耕地紅線。

其次，為實現糧食基本自給目標所設置的安全底限，十年來，通過設立基本農田保護區、加大對基本農田的投入，基本農田面積穩定在15．6億畝以上，糧食產量連續增長，2011年更是達到了創紀錄的57121萬噸，成為國民經濟運行中最大的亮點。

最后，通過耕地占補平衡制度，補充了耕地，確保耕地面積不減少。由于實行了建設項目與補充耕地掛鉤制度，補充耕地按項目實施，落實到地塊，真正實現了“占多少、補多少”。2006～2011年間，全國補充耕地7879萬畝，大于同期建設占用耕地5809萬畝和災害損毀耕地1477萬畝。

另外，18億畝紅線提出后，各地方政府、國土部門也紛紛響應中央號召，積極采取行動。

根據國土資源部土地整理中心提供的資料，在新疆伊犁，2008年5月，新疆維吾爾自治區國土資源廳編制完成了《新疆伊犁河谷地土地開發整理重大工程實施方案》，計劃在2008～2012年總投資59．682億元，新增耕地326．97萬畝。2008～2009年間，已新增農田灌溉面積30837公頃，改善農田灌溉面積25051公頃，新增和改善節水灌溉面積49157公頃，新增糧食產量73113噸，治理水土流失面積和鹽堿化耕地面積27366公頃。

在寧夏，中北部土地開發整理重大工程項目總建設規模為337．8萬畝，可新增耕地78．58萬畝，新增耕地率達23．3%。重大工程項目分為寧夏北部、中部兩個片區實施，其中北部片區規模100．5萬畝，主要是鹽漬化土地和中低產田改造；中部片區規模237．3萬畝，主要是實施高效節水灌溉等工程。

在吉林，2008年，吉林省委、省政府組織編制了《吉林省增產百億斤商品糧能力建設總體規劃》，其中吉林省西部土地開發整理重大項目計劃是《規劃》“十大工程”之一。該項目橫跨白城、松原兩地，總建設規模511萬畝，計劃建設高標準基本農460萬畝，新增耕地256萬畝，項目建成后將年增產糧食33億斤，將建成國家重要的商品糧和農牧業生產基地，整個項目于2013年竣工。

在湖北，湖北國土資源體系通過土地開發整治，連續十年保持了耕地占補平衡。全省用于耕地占補平項累計投資近27億元，補充耕地185萬畝，保障了城鎮社會經濟發展用地和公路、鐵路、電廠等大中型基礎建設用地。

據悉，在2002～2011年間，通過土地整治，占補平衡等措施，實現了耕地占補平衡和耕地總量動態平衡，確保了國家糧食安全。18億畝紅線被牢牢地守住。

耕地質量穩步提高

為保證我國糧食安全，除了堅守18億畝耕地紅線外，耕地質量的保護和提升則是另一必要措施。

十年來，為了著力提升耕地質量，有效促進農業增效、農民增收、農村發展，國土資源部注重對耕地質量和生態的管護及耕地保護手段的綜合運用。

首先，各地普遍開展了農村土地綜合整治。內蒙古近年來不斷加大耕地保護力度，“十一五”期間累計投入耕保資金68億元，持續開展土地整治工作，并不斷加強耕地儲備庫建設。“十一五”期間，完成土地整治規模578萬畝，新增耕地面積41萬畝，平均新增耕地率達到6%～10%，節水率達20%～30%，糧食畝均增產100～200公斤。

河南省自2005年以來，以土地整治項目為載體，集中70%的農業綜合開發資金，支持24個糧食生產大縣，對中低產田進行連片開發，建設高標準基本農田。“十一五”期間共投入130億元專項資金，農田整治規模達1000余萬畝，已建成一大批與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田。

遼寧省自2002年以來，全省共計投入113．82億元，安排項目4146個，整治總規模662．11萬畝，新增耕地面積314．6萬畝，新增和改善農田防澇灌溉面積398萬畝，新增糧食產量12億斤，受益人數750萬，人均增加年收入400元左右。

土地整治的實施，對抗災救災和改善農村的生產、生態條件、提高農業綜合生產能力起到了積極的作用，農民收入大幅度增長。據悉，2001年以來，全國土地整治惠及9100萬農民，項目區農民人均收入增加700余元，僅農民參加土地整治工程的勞務所得超過150億元。

據國土部耕地司提供的數據，2001年以來，通過土地整治，全國建設高標準基本農田2億多畝（“十一五”時期1.6億畝），新增耕地4200多萬畝，超過同期建設占用和災害損毀耕地面積農業生產條件明顯改善。

另外，各地也將農田基礎設施建設作為土地整治重點內容，新修建排灌溝渠493萬公里、田間道路460多萬公里，新建機井25萬眼、泵站15萬座，完善了田間灌溉渠系，有效解決了農田水利工程性缺水和“最后一公里”卡脖子問題，提升了農田防災抗災能力。整治后的耕地質量平均提升1～2個等級，糧食產能普遍提高10%～20%，新增糧食產能130多億斤，為實現糧食生產連年增產提供了重要基礎保障。

其次，十多年來，通過相關制度建設、技術標準制定、專項資金籌措等手段和措施，全國耕地質量等級調查評價工作順利展開，實現了從無到有的突破，從專項工作到日常工作的逐步轉變。

同時，耕地質量等級調查評價工作的開展，促進了耕地質量管控措施的不斷加強，實現了從定性管理向定量管理的轉變。目前已經明確了土地整治耕地質量等級評定與驗收的要求，要將土地整治新增耕地和整治后耕地質量等級評定結果作為驗收依據之一，確保補充耕地質量等級不降低、整治耕地質量等級有提高，從而保證耕地綜合生產能力的穩步提升。

經過10多年的積極探索，我們堅守住耕地紅線過程中取得了一系列令人矚目的成績，也為今后全面構建耕地保護長效機制積累了有益的經驗。

為全面構建耕地保護機制累積豐富經驗

據國土資源部耕地司負責人介紹，首先，堅持了有保有壓，發揮土地宏觀調控作用。例如，2006年，針對經濟增長過熱勢頭，積極采取措施嚴格用地審批，優先保證國家重點基礎設施建設項目以及加強經濟社會發展薄弱環節建設項目用地，與上一年相比，國務院批準建設用地減少近40萬畝（其中占用耕地減少35萬畝）。

2009年，為確保擴內需項目及時落地，促進經濟平穩較快增長，建立用地審批快速通道，提高用地審批效率，與上年相比國務院批準用地增加約259萬畝（其中耕地約90萬畝）。通過放緩或加快建設項目落地，促進了國家宏觀經濟調控政策落實到位。

其次，堅持維護農民合法權益，維護社會和諧安定。黨中央、國務院高度重視被征地農民的合法權益，明確要求征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。通過采取有效措施，解決被征地農民的長遠生計問題，維護農村社會的穩定。

再其次，堅持強化并落實政府責任，健全完善耕地保護共同責任機制。從2008年以來，這項制度的建立，切實提高了各級政府保護耕地的憂患意識、責任意識，有力促進了各級政府耕地保護制度建設和機制建設的健全和完善，有效提升了各地耕地保護的水平。從而使我國耕地保護工作也實現由數量管理向數量、質量和生態三位一體管理轉變，耕地保護正在從“一家管、大家用”的局面，向“大家管、大家用”的共同責任迅速轉變，有力促進經濟社會的全面協調可持續發展。

最后，堅持以群眾實踐首創為動力，不斷改革創新提高耕地保護的科學性和實效性。基層和人民群眾中蘊藏著豐富的創造力，這是耕地保護事業永葆生機和活力的根本所在。

從我國將堅持最嚴格的耕地保護制度作為基本國策開始，湖北荊州設立了第一塊基本農田，浙江構建耕地保護共同責任機制，四川成都建立耕地保護基金，廣東佛山探索耕地保護經濟補償機制，到如今湖北、浙江、江蘇等地的高標準農田建設，國家從更高的視角，深刻認識到，地方實踐對中國土地管理和經濟發展的戰略意義，不失時機地加以總結、指導并在全國推廣，最后上升為制度和法律加以保障，才成就了耕地保護的巨大成效。

實踐證明，堅持從基層和群眾的實踐創造中，發現、引導、總結和推廣各地好做法、好經驗，不斷總結基層和群眾在實踐中的創新，注重提煉基層和群眾的實踐經驗上升為政策的結果，耕地保護工作才能取得今天的成績。

耕地保護新挑戰

在不久的將來，國家各項社會經濟事業的改革開發進入了重要歷史階段，耕地保護也面臨著更高的挑戰和更新的要求。

一是要建立更加適應社會主義市場經濟要求的用地審批制度，保障社會經濟協調可持續發展。對此我們要在已改進用地審批工作基礎上，進一步改革創新，破解影響用地報批效率的關鍵環節和問題，結合相關法律修改，建立有利于提高用地審批效率、有利于維護農民權益、有利于強化土地管理的新型用地審批制度。

二是要完善征地補償安置機制，讓農民共享城市化、工業化成果。積極推進農村集體土地征收制度改革，讓被征地農民共享工業化、城鎮化發展成果。要按照“被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，以實現被征地農民與土地同步城鎮化為目標，以完善補償安置機制為重點，推進農村集體土地征收制度改革。

三是要進一步發揮農村土地整治的重要平臺和抓手作用，切實促進城鄉統籌發展和新農村建設。要加快推進農村土地整理復墾，加強耕地質量建設，建設旱澇保收高標準基本農田，積極開展城鎮工礦建設用地整治，建立健全長效機制，全面提高土地整治工作水平，以資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。

四是要著力于構建長效的約束和補償激勵機制，充分調動全社會保護耕地的積極性。要加快建立健全耕地保護補償機制，完善有利于保護耕地的土地財稅制度；提高新增建設用地土地有償使用費征收標準及中央統籌比例；建立耕地保護財政轉移支付制度，對耕地保護責任重的地方實行財政轉移支付；加大對土地整治和補充耕地的資金支持力度，調動地方政府和農民耕地保護的積極性。

五是全面加強耕地數量、質量、生態的綜合協調管護，有效保證國家糧食安全。要加快永久基本農田的劃定，積極推進四億畝高標準基本農田建設，切實提高基本農田的區位穩定程度、集中連片程度、落地到戶程度和信息化程度。逐步建立耕地質量等級更新評價與動態監測制度，對耕地現狀變化和耕地質量建設引起的等級變化進行變更評價，實現成果的動態更新。

耕地是糧食生產的基礎，大力推進農村土地整治，推動耕地資源的可持續利用，改善農村面貌，促進農田生態功能的進一步發揮，為服務三農、保障國家糧食安全、促進經濟社會全面協調可持續發展，這是我們保護耕地的根本目標。