土地督察 把好土地“閘門”

本刊記者 王鑄金

從2006年7月，黨中央、國務院決定建立國家土地督察制度后，我國的國家土地督察事業開始不斷發展，在土地利用和管理中發揮不可替代的作用。

2012年10月19日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史在國土部官網上發表署名文章：六年中，國家土地督察機構嚴厲打擊“以租代征”、違規設立和擴大開發區、未批先用等三類土地違法違規行為，共清理出三類違法違規案件3．1萬多件，涉及土地336萬多畝，收繳罰沒款40億元，沒收地上違法建(構)筑物1690．7萬平方米，拆除地上違法建(構)筑物937．2萬平方米。

國土資源部土地監察和督察部門的相關負責人向《地球》記者介紹，我國人均耕地面積僅相當于世界平均水平的40%，而且優質耕地少，后備耕地資源少。改革開放后，特別是進入21世紀以來，隨著人口增長和工業化、城鎮化進程加快，耕地保護與經濟發展之間的矛盾越來越突出。

盡管在“十五”期間，通過土地開發整理復墾等方式，補充耕地3156萬畝，但因退耕還林、農業結構調整、建設占用、災毀等原因，我國耕地保護始終面臨著十分艱巨的任務。這對于我們這個有著13億人口的發展中大國來說，糧食安全和耕地保護始終是第一位的大問題。

因此，為確保最嚴格耕地保護制度和中央土地調控政策在地方得到有效落實，維護國家長遠利益和人民群眾根本利益，統籌城鄉發展，約束地方政府的占地沖動，就需要強化中央政府對地方政府土地利用和管理行為的有效監督。

落實最嚴格的耕地保護制度

國家土地督察機構成立后，始終把嚴格保護耕地、保障國家糧食安全、促進經濟社會可持續發展作為首要目標。為堅守18億畝耕地紅線，有效保護了耕地特別是基本農田的資源安全作出重要貢獻。

首先，國家土地督察機構督促地方政府強化土地利用總體規劃的統籌與管控作用，積極推進土地開發整理和農村土地整治工作，完善耕地占補平衡機制，促進了耕地保護和節約集約用地。

2011年國家土地督察機構檢查了全國30個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團2010年度耕地占補平衡工作，督促糾正耕地補充不落實、基本農田未補劃、耕地開墾費欠繳等問題。同時，清理檢查各地城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治工作，強化了各地對農村土地整治和耕地占補平衡工作的重視。

其次，國家土地督察機構充分發揮身處一線的優勢，積極落實耕地保護責任目標的事前、事中、事后全程監管，強化對涉及耕地保護的農業、財政、林業、水利、統計等政府職能部門的監督檢查，針對各省（區、市）年度履行耕地保護目標責任制情況的考核和督察機構耕地保護督察中發現的問題，及時跟蹤，對部分地區存在耕地保護責任目標不完善、責任主體不明確、責任制度不健全等問題，及時提出督察意見和建議，有效地督促地方政府及相關部門嚴格按照國家各項政策法規及時進行整改糾正。

與此同時，寓服務于督察之中，大力宣傳國家關于耕地保護地方政府“一把手”負總責的規定，取得了良好效果，有力促進了各級政府耕地保護目標責任制的落實。

使“土地”成為與“銀根”并列的“地根”

運用土地政策參與宏觀調控，使“土地”成為與“銀根”并列的“地根”。是黨中央、國務院作出的重大決策。

國家土地督察制度實施以來，初步建立與之相適應的制度和體制保障，按照“紅線不能碰，地根不能松，秩序不能亂，方式要轉變，改革要深化”的原則，切實發揮好土地調控的作用，把好土地“閘門”，保證了國家宏觀調控政策的順利實施，促進了科學發展。

首先，國家土地督察機構為落實國家產業政策，促進土地利用方式轉變，國家土地督察機構加強地方政府土地供應監督，嚴格控制“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）、低水平重復建設、產能過剩等項目用地供應，加大對批而未供、供而未用、用而未盡三個環節督察和監管，切實維護了土地宏觀調控政策的權威性。

2007年為抑制經濟過熱，開展全國土地執法百日行動，嚴厲打擊三類土地違法違規行為，嚴守土地調控閘門。

2009年為貫徹落實中央應對金融危機、擴內需保增長政策，國家土地督察機構牽頭組織“雙保行動”，完成了保障擴大內需項目用地、堅守耕地紅線和防止違法用地反彈的任務。2010年為保障民生，落實中央房地產調控政策，糾正保障性住房用地政策執行不規范和違規操作等問題，督促加快保障性住房用地有效供應，監督檢查國家房地產調控政策的落實和閑置土地的處置。

其次，規范土地供應政策的執行，促進發展方式轉變。2008年至2011年上半年抽查發現不符合產業政策的農轉用和土地征收審批面積751．84畝，不符合供地政策審批面積2．26萬畝，不符合地價政策審批面積4165．76畝，督促有關地方政府糾正違反土地供應和地價管理規定的宗地數合計91件。監督檢查土地批而未供問題，督促地方政府盤活批而未供土地，保證供應落實到位。

再次，強化對土地收益的監督檢查，防止國有資產流失。國家土地督察機構對地方政府土地出讓金的收支管理進行監督檢查，發現欠繳和違規減免土地出讓金657．5億元。2009年至2011年上半年共追繳土地出讓收入273．55億元、新增建設用地土地有償使用費6．82億元、耕地開墾費9．64億元。通過對地方政府土地出讓金收支行為的整改，有效挽回了國有土地資產損失。

最后，清查違規土地抵押登記，防范金融風險。針對部分地方政府利用融資平臺大規模違規抵押土地融資等問題，國家土地督察機構對土地抵押標的物的合法性、真實性進行督察。

2010年和2011年，國家各土地督察局抽查45個市、34個縣（市、區）抵押的38．44萬畝土地（抵押貸款1408.34億元），發現有21個市、27個縣（市、區）有33．4萬畝土地（占87%）違規抵押貸款746．76億元（占53%）。2011年7月國家土地督察機構將發現的土地違規抵押情況向銀監會進行了通報，共同開展土地違規抵押融資貸款清理檢查工作。

嚴督明察，不開口子

國家土地督察機構堅決貫徹落實中央嚴格土地管理的方針，嚴督明察，不開口子，堅決打擊各類土地違法違規行為，促進了土地利用和管理秩序總體向好。

一是，國家土地督察機構采取多種方式，對督察過程中發現的問題，既督促地方政府按要求開展自查自糾，迅速整改，又要求對問題深究一步；既在整改措施上提出明確要求，又在思想認識上給予警示和教育，顯著增強了地方黨委和政府依法依規用地管地的意識。

二是，遏制各類土地違法違規突出問題。國家土地督察機構針對領導批示、媒體曝光、群眾信訪和日常巡察、督察等各種途徑發現的各類土地違法違規問題，敢于碰硬，毫不手軟。向相關省級人民政府下達整改意見書或責令限期整改通知書，督促整改，始終保持對違法違規用地的高壓態勢。

截至2011年底，通過開展例行督察、專項督察、審核督察以及土地衛片執法檢查整改驗收等工作，發現違法違規用地面積520萬畝，共向30個?。▍^、市）、5個計劃單列市人民政府和新疆生產建設兵團發出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3．5萬件，督促地方收繳罰款累計45．82億元，拆除沒收違法建（構）筑物1．08億平方米，復耕土地32萬多畝，追繳國家土地收益298．87億元。共計有8471人受到不同程度的黨政紀處分，1589人被追究刑事責任。國家土地督察工作有效遏制了土地違法違規上升的勢頭，在防范土地違法方面發揮了積極作用。

三是，對土地違法違規問題突出地區警示約談。通過建立約談問責機制，充分體現了“敢于碰硬，不怕得罪人”的作風，有效發揮了對地方各級政府管地行為的引導、教育、警示的作用，從源頭上預防了土地違法行為的發生。

2010年首次啟動問責即對16個省（區）的13個市、63個縣（市、區）進行了責任追究，給予紀律處分73人，其中地廳級干部4人，縣處級干部48人。2011年國家土地督察機構在2010年度土地衛片執法檢查中，檢查驗收了129個城市的違法用地整改查處情況。

國家土地總督察向違法占用耕地面積在全國排名靠前的省級政府進行登門通報或書面通報，集體約談和委托國家土地督察局分別約談了違法用地嚴重的市、縣（區）政府主要負責人，要求被約談地區加快違法用地整改查處工作。在全國各地引起強烈反響，對違法用地行為起到了極大的震懾作用。

四是，有效維護被征地農民的合法權益。國家土地督察機構對發現的部分地區征地補償標準低、補償不及時、社保資金未落實等損害被征地農民合法權益問題及時開展督察，對發現的問題及時通報有關政府和國土資源管理部門，要求整改到位，及時、足額發放征地補償費，并督促地方政府完善標準制定、操作機制等相關制度。

2009年至2011年，通過例行督察督促發放征地補償費29．66億元，并針對征地補償問題開展專項督察，督促問題整改到位，切實保障了被征地農民權益。

五是，推動土地執法監管共同責任機制建設。國家土地督察機構督促地方政府規范和完善土地管理工作。各級黨委、政府對土地執法監察工作在政策支持、人員隊伍、工作經費、技術保障等各方面給予了高度重視，土地執法環境得到顯著改善；進一步明確和強化相關部門在土地管理中的職責，加強各部門聯合執法與聯動工作機制，將土地管理共同責任分解、傳導、落實到各級政府和各相關部門，形成了土地監管的整體合力和完整鏈條，有力地推動了執法監察工作開展，土地執法監管長效機制逐步完善。

促進土地管理 制度的深化改革

首先，推進土地管理制度的改革和完善。國家土地督察機構充分發揮身處一線、貼近基層的優勢，圍繞土地利用和管理的重點、熱點問題開展實地調研，支撐科學決策，提出改革完善土地管理工作的政策建議，許多政策建議為出臺相關政策提供了決策依據，催生了一批制度性成果。國家土地督察機構已初步構建起具有土地督察機構特色的調研機制，推動了土地督察成果運用和效用的最大化，有力推進了土地管理制度的改革和不斷完善。

其次，國家土地督察機構在督促地方糾正整改土地違法違規問題的同時，強化審查監督地方政府在土地利用管理方面政策性文件的合法合規情況，著重清理違法違規的規范性文件，結合國家宏觀經濟運行要求和土地管理法律法規的規定，規范地方政策文件的制定。

2008～2011年共督促撤銷地方土地管理違法違規文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，內容主要涉及耕地保護、土地節約集約利用、工業用地招拍掛、執法監察、動態巡查、考核評價等。

最后，針對部分地方土地管理體制不順、機制不暢、違法違規設定職能機構等問題，國家土地督察機構采用多種形式督促地方政府整改，取得良好效果。

如針對地方土地利用管理中出現違規低價出讓土地、違法調整規劃等問題，極少數地區土地收儲中心違反法律法規、規避職能部門監管、超越職能權限進行土地審批供應等嚴重問題，國家土地督察機構通過加強對地方政府行政作為的監管，督促地方政府立即改正。

從2007年國家土地督察制度實施以來，國家土地督察機構堅持以科學發展觀為指導，始終按照黨中央、國務院建立國家土地督察制度的戰略決策目標，代表國務院監督省級和計劃單列市人民政府的土地利用和管理行為，忠實履行國家賦予的法定職責，在維護國家宏觀調控政策，服務地方經濟發展中發揮了重要作用。

與此同時，國家土地督察機構及其工作人員敢于碰硬、不怕得罪人，已成為落實科學發展觀、加強和改善宏觀調控、建立世界上最嚴格土地管理制度的一支重要力量，成為社會各界普遍認同的“耕地紅線的堅強守衛者、土地調控政策的忠實護航者、土地管理法律法規政策完善和改革的促進者”。