耕地保護 多舉措科學管理

本刊記者 藍穎春

耕地是土地資源中的精華，也是重要的環境因子，耕地保護對自然資源和環境保護都具有重要意義。

據國土資源部耕地司負責人介紹，在保護耕地10多年的發展歷程中，國土資源系統各部門始終堅持科學發展總要求，不斷提升保發展、保資源、保民生的能力和水平，建立起了耕地數量、質量、生態全面管護的制度體系。

基本農田保護制度

基本農田是耕地中的精華?；巨r田保護對確保國家糧食安全具有極其重要的作用。在國土資源等有關部門加強協作下，基本農田劃定規則越來越完善，管護制度越來越健全。

2003年，國土資源部下發了《關于嚴禁非農業建設違法占用基本農田的通知》，采取了有力措施，堅決遏制住了當時因為開發區熱導致各類非農業建設違法占用基本農田的現象。

2004年，國土資源部、農業部聯手，歷時9個月，在全國范圍內開展了基本農田保護檢查工作，有力地糾正了一些地方忽視基本農田保護的傾向。

2005年，國土資源部、農業部、國家發改委、財政部、建設部、水利部、國家林業局等七部委聯合下發《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》，進一步強調必須確?；巨r田保護數量、嚴禁違法占用基本農田、不得擅自改變基本農田用途、切實提高基本農田質量、落實基本農田保護責任。

2005年，全國基本農田保護工作會議召開，提出了“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的總體要求。同年，國土資源部下發《關于開展設立基本保護示范區工作的通知》，2006年在全國正式確定了116個國家級基本農田保護示范區。示范區建設，為探索建立基本農田保護長效機制提供了大量鮮活經驗，全面提升了基本農田保護管理水平。

2009年的中央一號文件進一步明確“基本農田必須落實到地塊、標注在土地承包經營權登記證書上，并設立統一的永久基本農田保護標志”。根據中央要求，國土資源部根據新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標，會同農業部啟動了永久基本農田劃定工作。

2009年，國土資源部與農業部聯合發出《關于劃定永久基本農田實行永久保護的通知》，2010年再次聯合下發《關于加強和完善永久基本農田劃定工作的通知》，明確永久基本農田劃定的原則、任務、程序和管理要求，確保永久基本農田依法依規上圖入庫（數據庫）、落地到戶。

2011年，國土資源部頒布了《基本農田劃定技術規程》（TD/T1032-2011），從技術層面上規范了永久基本農田劃定的程序、規定和成果要求，基本農田劃定實行了規范化、標準化。

用地審批制度

從1999年修訂實施的《土地管理法》，確立了以土地用途管制為核心，以保護農民權益和促進土地節約集約利用為重點的建設用地審批制度后。十年來，在黨中央、國務院的正確領導下，不斷深化土地審批制度改革，規范改進用地審批工作，提高審批效率，為國家快速發展提供了有力的用地保障，促進了經濟社會和諧穩定發展。

首先，2001年，國土資源部下發了簡化建設用地審批工作程序有關問題的通知，邁出了建設用地審批制度改革的第一步。近幾年，隨著工業化、城鎮化進程加快，用地需求激增，按照中央轉變政府職能，合理設置中央和地方事權，強化中央部門監督管理職能要求，在現有法律框架下，建設用地審批制度改革步伐加快，先后出臺了多個文件，強化省級政府和國土資源部門的責任，大幅簡化用地報件，優化程序，提高效率。

其次，在21世紀初，當我國進入經濟增長的黃金時期，經濟持續高速度增長，經濟結構大調整，經濟體制大轉型，大批國家重大工程項目紛紛上馬之時。國土部積極與行業主管部門聯系溝通，成立用地協調機構，及時研究解決用地中有關問題，出臺文件，明確用地支持政策，簡化用地報批程序，保障國家重點建設項目依法及時用地。

2000～2011年，經部審查通過報國務院批準的建設用地達2703萬畝（其中耕地1130萬畝），為經濟社會又好又快發展提供了可靠保障。

再次，在2006年，為貫徹國務院關于加強土地調控，抑制一些行業和地區固定資產投資增長過快，從嚴控制新增建設用地規模的精神，國土資源部提出加強土地調控、嚴格新增建設用地審查報批的政策意見，適當放緩建設用地審批速度，抑制固定資產投資過快增長的勢頭。

最后，2008年，當席卷世界的金融危機波及中國時，為了應對國家金融危機，在黨中央、國務院做出擴大內需、促進經濟平穩較快增長的重大戰略部署后，及時調整用地政策，出臺《關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》，明確用地支持政策，加大用地保障力度。

耕地占補平衡制度

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》確立了耕地占補平衡制度。其中明確的規定了，非農業建設經批準占用耕地的，占地單位負責開墾與所占耕地數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾耕地的，應按規定繳納耕地開墾費。

1999～2001年，國土資源部先后印發了三個重要文件《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》、《關于加大補充耕地力度確保實現耕地占補平衡的通知》、《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》，對落實耕地占補平衡的方式、措施以及審查把關等方面提出了明確要求，建立了耕地占補平衡掛鉤、補充耕地儲備庫、臺帳等配套制度，確保補充耕地落到實處。

2006年6月國土資源部發布了《耕地占補平衡考核辦法》，建立了耕地占補平衡考核制度。從2007年至今，先后開展了5次全國耕地占補平衡考核。

2008～2010年國土資源部先后印發了《關于土地整理復墾開發項目信息備案有關問題的通知》、《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》、《關于抓緊開展報部備案補充耕地核實工作的通知》、《關于切實加強耕地占補平衡監督管理的通知》，明確了土地整理復墾項目信息備案的具體要求；進一步強化了耕地先補后占的有關規定；依托部綜合信息監管平臺，構建了耕地占補平衡動態監測監管系統，實現了對耕地占補平衡工作的全面全程監管。

征地管理制度

為推動征地制度改革，國土資源部于2001年8月提出《征地制度改革試點總體方案》，明確了改革主要目標是建立和完善適應社會主義市場經濟發展要求的新的征地制度，并按照積極穩妥、循序漸進的原則，于2001～2002年先后在廣東佛山、浙江嘉興等19個城市分二批部署征地制度試點城市改革，對征地補償、安置、程序等率先探索，大膽實踐，不少試點城市都積累了一些成功經驗，發揮了先行探索引導作用。

2004年國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），吸收了征地制度改革試點的研究成果和成功經驗，按照“被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求，在完善征地補償辦法和安置途徑、健全征地程序、加強對征地實施過程監管等方面做了重要改進，提高了征地補償標準，制定了征地統一年產值標準和區片綜合地價，落實了就業安置和社會保障措施，推行了征地補償安置爭議協調裁決制度，規范了征地程序。

為貫徹落實國發28號文件精神，國土資源部先后下發了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等文件，進一步規范土地征收的審查報批、征地補償標準、安置途徑、征地程序等，加快推進征地制度改革。

2008年十七屆三中全會提出了改革征地制度、嚴格界定公益性和經營性建設用地、逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，為征地制度改革進一步明確了原則和方向。2010年6月，國土資源部《關于部署開展征地制度改革試點工作的通知》，將天津、武漢等11個城市作為征地制度改革試點地區，重點在縮小征地范圍，完善征地補償機制，拓展安置途徑等方面進行改革探索。

為切實保障被征地農民的生產生活和長遠生計，2010年國土資源部又出臺了《關于進一步做好征地管理工作的通知》，從用地預審時足額落實征地補償費，建立征地補償款預存制度，將征地補償費直接發放到農民個人，鼓勵單列被征地農民社會保障費用，落實征地房屋拆遷補償安置有關政策，合理設置征地批后實施程序，落實征地批后實施反饋制度等多方面，進一步改進和完善征地政策與制度。這標志著我國征地制度建設再次邁出重要步伐。

耕地保護目標責任制度

各級政府履行耕地保護責任是黨中央、國務院的一貫要求，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對地方政府保護耕地的責任、建立耕地保護責任考核體系、嚴格責任追究等作出了明確規定，讓耕地保護成為各級政府擔當的“硬任務”。

2005年，國務院辦公廳下發的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，進一步明確省級政府對本行政區內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，各省、自治區、直轄市的省長、主席、市長是耕地保護的第一責任人，同時對考核的原則、標準、方法、參考依據、結果應用等做出了詳細的規定，標志著省級政府耕地保護責任目標考核機制正式建立。從2006年起，每五年為一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，國務院對各?。▍^、市）的耕地保護目標責任履行情況各考核一次，由國土資源部會同農業部、監察部、審計署、統計局組織考核。

2008年，黨的十七屆三中全會再次強調要層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線；把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定作為考核地方特別是縣（市）領導班子績效的重要內容。

2010年，《中共中央關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號）提出，“落實政府耕地保護目標責任制，上級審計、監察、組織等部門參與考核”。從法定義務到中央決定要求，黨和國家對耕地保護日益重視，任務越加明確，已經把耕地保護責任目標的檢查與考核，作為檢驗政府落實耕地保護責任的必要措施和重要手段。

耕地質量管理制度

在1999年，國土資源部通過了新一輪國土資源大調查，在全國部署開展了農用地分等工作，這是繼第一次全國土地利用現狀調查摸清農用地數量和權屬后，對農用地質量進行的第一次全面調查。

這項工作從統一技術方法、分省組織實施到全國匯總工作的完成，歷時十年，全國共投入人力130多萬，中央財政投入1．2億元，取得了報告、圖件、數據庫、數據表冊、影像資料和標準樣地實物等一系列豐富成果，首次全面查清了我國耕地質量等級及其分布狀況，實現了全國耕地質量等級的統一可比。

這是國土資源領域完成的一項重大基礎性、戰略性和公益性科技創新工程，拓展了最嚴格的土地管理制度的科技基礎。該項成果2009年通過專家論證并正式對外發布，得到相關領域院士們的高度評價；2011年在國家博物館展出，得到多位中央領導的充分肯定。目前，該成果已在國土資源管理相關領域得到初步應用，為相關政策制度的制定提供了重要支撐。

為及時掌握耕地質量變化，實現成果動態更新，確保成果現勢性，更好地支耕地質量管理工作，近年來積極探索建立耕地質量等級更新評價與動態監測制度。

2011年國土資源部在全國部署開展了基于最新土地變更調查的耕地質量等級成果完善更新工作，計劃于2013年全面完成，屆時將形成與土地調查比例尺精度一致的最新耕地質量等級成果，成為今后年度變更的本底。

與此同時，還部署開展了15個國家級基本農田保護示范區的耕地質量等級監測試點工作，重點對土地整治引起的耕地等級變化，以及土地復墾開發新增耕地和因各種因素減少耕地對區域耕地產能的影響進行監測評價。目前，各項工作都在按照部的統一要求有序推進，將為建立健全耕地質量等級調查評價制度奠定良好的基礎。

農村土地整治制度

1999年，新修訂的《土地管理法》明確規定“國家鼓勵土地整理”，開征新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費專項用于耕地開發和土地整理，從法律上解決了土地整理資金來源，為土地整理全面開展提供了穩定的資金保障。之后，土地整治在全國逐步成規模、規范化地開展起來。

2000～2007年，國土資源部、財政部利用中央分成的新增建設用地土地有償使用費共安排3054個土地開發整理項目，總建設規模達248萬公頃（3730萬畝），總投資450億元。2004年，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”， 2006年，根據國發28號文件精神，國土資源部部署了城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，開始探索農地整理與村莊土地整理相結合的具體實施途徑。

十七屆三中全會決定提出：“大規模實施土地整治，搞好規劃、統籌安排、連片推進”后，從2009年開始，每年中央1號文件和政府工作報告也對土地整治做了戰略部署。

2010年國務院印發了《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，對做好農村土地整治工作提出明確要求。2012年3月，國務院正式批準實施了《全國土地整治規劃（2011-2015年）》。按照國務院批復，國土資源部會同相關部門，全面部署推進土地整治建設高標準基本農田工作。

十多年來，在黨中央、國務院的正確領導下，各地積極開展農村土地整治工作，土地整治工作逐步走上了制度化、規范化、標準化的道路，實現了“規模擴展、內涵延伸、品質提升”的重大轉變。

從分散的項目轉向重大工程、示范建設及一般項目相結合，從農用地整理為主轉向田、水、路、林、村綜合整治，從補充耕地數量為主轉向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境和農村生產生活條件并重。土地整治已成為保護耕地、保障國家糧食安全、促進社會主義新農村建設和統籌城鄉發展的重要抓手和平臺。

土地復墾制度

土地復墾是指在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用的狀態。

1988年，國務院頒布了《土地復墾規定》，按照國務院的要求，各級國土資源主管部門積極開展土地復墾，特別是近10年來，在保護和補充耕地資源，保障糧食安全和生態安全，堅守18億畝耕地紅線等方面發揮了重要作用。

復墾率逐年得到提高，已由1987年的1%提高到目前的25%左右。2011年3月5日，國務院頒布實施《土地復墾條例》，標志著我國土地復墾事業步入了制度化、規范化和法制化的新階段。

在新地時期，加強土地復墾，對我國土地資源的合理和有效利用、嚴格執行耕地保護制度和節約用地制度，推進科學發展觀的貫徹和落實，促進基層民眾民主議政，法制建設與社會和諧有著深遠的歷史意義。

基本農田保護經濟激勵機制

2005年，國土資源部頒布《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》，首次提出“探索建立基本農田保護經濟激勵機制”。

2007年，國家調整中央分成的新增費分配方式，提高新增費征收標準，擴大征收范圍，首次向基本農田保護面積大、任務重的地區傾斜，并專項用于基本農田建設和保護等支出。

2008年大幅度提高耕地占用稅，由此基本農田保護經歷了從單純依靠行政、法律手段，到運用經濟杠桿調節的重要轉變。

十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，首次在中央文件中提出“建立保護補償機制”；2009年和2010年的中央1號文件，均要求盡快出臺保護補償機制的具體辦法。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，要求“實施全國新增千億斤糧食生產能力規劃，加大糧食主產區投入和利益補償”。中央領導也做出指示要求開展建立耕地保護補償機制試點，完善土地收益基金制度，明確土地收益基金計提比例，專項用于耕地保護。

為貫徹落實中央精神，國土資源部出臺《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》，強調要“積極探索建立基本農田經濟補償機制”，并與農業部聯合發布《關于劃定基本農田實行永久保護的通知》和《關于加強和完善永久基本農田劃定有關工作的通知》，要求各地做好基本農田劃定工作，為耕地保護經濟補償機制建立奠定基礎。

這一系列的政策要求，充分體現了國家對耕地保護補償問題的高度關注。目前一些經濟較為發達的地區，也在積極探索開展“激勵性補償”，如浙江海寧、廣東佛山、東莞、四川成都等將新增費和土地出讓收益等，按照基本農田保護面積，給予農民直接經濟補償，湖北、湖南等地對基層政府和農村集體經濟組織給予耕地保護工作經費補貼，均取得了一定的效果。