論人民檢察院監(jiān)所檢察工作改革

但 偉

（最高人民檢察院，北京 100040）

在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置中，人民檢察院的監(jiān)所檢察權(quán)是一項(xiàng)專門的以法律監(jiān)督為主的權(quán)力①。其設(shè)置的目的就是在監(jiān)管場(chǎng)所進(jìn)行有獨(dú)立意義的第三方的客觀監(jiān)督。在完全封閉的監(jiān)管場(chǎng)所，在有效的外部監(jiān)督缺失的情況下，被監(jiān)管人員（犯罪嫌疑人、被告人和罪犯）的合法權(quán)利極易被侵犯而不易獲得幫助。這是世界各國(guó)獄政管理所面臨的共同問題。由于法律制度的不同，我國(guó)的獄政監(jiān)督體系由人民檢察院監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)。然而，目前的人民檢察院的監(jiān)所檢察權(quán)主要在相關(guān)法律規(guī)定上還主要是一種糾錯(cuò)建議權(quán)②。法律沒有具體規(guī)定監(jiān)督的法律效力、被監(jiān)督者的義務(wù)和不接受糾正意見的法律后果。監(jiān)所檢察工作面臨法律監(jiān)督屬性如何體現(xiàn)的困境。

對(duì)監(jiān)獄和看守所等監(jiān)管場(chǎng)所的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)被監(jiān)管人員的合法權(quán)利是世界各國(guó)司法制度的一個(gè)重要組成部分，并由世界人權(quán)憲章、聯(lián)合國(guó)公約、條約、文書、一些區(qū)域性條約、文書、國(guó)際人道主義法律和各國(guó)國(guó)內(nèi)法律所規(guī)制。半個(gè)世紀(jì)以來，隨著世界范圍內(nèi)人權(quán)保護(hù)浪潮的興起，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)把對(duì)犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的人權(quán)保護(hù)作為衡量一個(gè)國(guó)家人權(quán)狀況的主要標(biāo)尺。各種監(jiān)督方式和保障手段依各國(guó)司法制度、法律習(xí)慣的不同而呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，效果也大不一樣。主要分為兩類：第一類是完全由公權(quán)力單獨(dú)運(yùn)行，歸口一個(gè)部門，如中國(guó)。第二類是以公權(quán)力為主、吸收社會(huì)力量的介入。官方監(jiān)督機(jī)制和非官方監(jiān)督機(jī)制并存，如歐美等國(guó)。另外，各國(guó)刑事法律對(duì)羈押制度的設(shè)計(jì)和刑罰執(zhí)行方式的取向、對(duì)監(jiān)督部門和社會(huì)監(jiān)督力量的權(quán)限授予不一也直接導(dǎo)致了被監(jiān)管人員權(quán)利保護(hù)的程度的差別。

在我國(guó)，監(jiān)所檢察權(quán)是《憲法》賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)組成部分，由《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《監(jiān)獄法》、《看守所管理?xiàng)l例》、《勞教所管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各種文件予以具體規(guī)定。監(jiān)所檢察是根據(jù)1979年頒布的《人民檢察院組織法》第二十條關(guān)于“最高人民檢察院設(shè)置刑事、法紀(jì)、監(jiān)所、經(jīng)濟(jì)等檢察廳”而提出，并在近幾十年的檢察工作實(shí)踐和檢察學(xué)研究中形成的一個(gè)新的法律名詞③。從字面上來看，監(jiān)所檢察就是指由檢察機(jī)關(guān)對(duì)看守所、監(jiān)獄、勞教所等監(jiān)管場(chǎng)所的執(zhí)法活動(dòng)履行監(jiān)督。根據(jù)有關(guān)監(jiān)所檢察的立法和文件規(guī)定，監(jiān)所檢察的職權(quán)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對(duì)監(jiān)所部門的執(zhí)法活動(dòng)履行監(jiān)督。可以說，我國(guó)的監(jiān)所檢察權(quán)是一項(xiàng)由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使、對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所的監(jiān)管活動(dòng)和刑罰、勞教執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督并保障被監(jiān)管人員合法權(quán)利的國(guó)家權(quán)力。因循的是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力模式，而且目前的制度設(shè)計(jì)沒有給其他部門和社會(huì)力量的介入留下接口，只有監(jiān)所檢察權(quán)是唯一的一個(gè)第三方力量。

不管是單一形態(tài)監(jiān)督模式還是多種形態(tài)監(jiān)督模式，其工作的目標(biāo)都應(yīng)該是一致的：監(jiān)督權(quán)力和保護(hù)人權(quán)。而且圍繞這個(gè)目標(biāo)所設(shè)立工作內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是一樣的。在國(guó)外，監(jiān)督與保護(hù)的工作是分散到多個(gè)部門和由多方面社會(huì)力量承擔(dān)，而在我國(guó)，基本上由監(jiān)所檢察部門承擔(dān)。模式的不同，只是因?yàn)閲?guó)情和制度的不同而做出的不同選擇而已，只是說明完成工作的方式不同而已。如果因?yàn)槟Ｊ讲煌瑢?dǎo)致內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)都不同，那么監(jiān)督和保護(hù)的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。比較兩種不同模式，不是簡(jiǎn)單地去比較兩種模式的優(yōu)劣，而是通過比較來審視我們自己的工作，客觀地評(píng)價(jià)我們自己的工作是否落到實(shí)處，并且在借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中探索履行職能的最佳途徑。如果有不足之處，那么也就是監(jiān)所檢察工作還需要改革的地方。用什么視角來看待監(jiān)所檢察工作中的不足之處，是監(jiān)所檢察改革和發(fā)展的關(guān)鍵。

我們的監(jiān)督模式中保護(hù)人權(quán)最直接的工作有兩項(xiàng)：（一）對(duì)在押犯罪嫌疑人、被告人羈押期限是否合法實(shí)行監(jiān)督；（二）受理被監(jiān)管人員及其法定代理人、近親屬的控告、舉報(bào)和申訴。但是我們這里的“對(duì)羈押期限的監(jiān)督”只是單純停留在對(duì)羈押期限合法性的監(jiān)督上：羈押只要在法定的期限內(nèi)就視為合法。另外，我們對(duì)加強(qiáng)對(duì)刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督也只是體現(xiàn)在糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)不當(dāng)上。這只是對(duì)獄政管理部門提請(qǐng)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行和法院裁定是否合法的事后監(jiān)督，并不是對(duì)罪犯合法享有被減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)的權(quán)利的保護(hù)。

目前檢察工作許多問題都是立法上的問題，要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行改革，涉及的部門、牽扯的利益太多，成本太高，時(shí)間過長(zhǎng)，改革的效果也不確定，不是監(jiān)所檢察部門一家能說了算的，而當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)又不能等待。因此，我們能否考慮在現(xiàn)有的監(jiān)督模式內(nèi)先從人權(quán)最易被侵犯、保護(hù)最薄弱的地方和工作容易開展的地方入手，充分利用現(xiàn)有的檢察建議權(quán)，嘗試通過提高工作效率、升級(jí)工作平臺(tái)、創(chuàng)新工作機(jī)制、強(qiáng)化工作責(zé)任來改變目前狀況。

一、制定全國(guó)統(tǒng)一的換押法律文書，治理超期羈押

羈押期限監(jiān)督實(shí)際上是一個(gè)機(jī)械的有條文可依的監(jiān)督工作。到期案件沒有流轉(zhuǎn)、結(jié)案或變更強(qiáng)制措施就應(yīng)當(dāng)視為超期。從技術(shù)上來看，超期羈押主要是因?yàn)閷?duì)換押、提訊、提解過程和延長(zhǎng)羈押期限的法律文書的監(jiān)控不嚴(yán)造成的。全國(guó)不少地方監(jiān)所部門通過創(chuàng)新工作機(jī)制達(dá)到了治理超期羈押的目標(biāo)。如重慶市檢察院、青島市檢察院、湖北隨州市檢察院實(shí)行《刑事案件換押提訊提解證》（又稱“一證通”）就是一個(gè)非常好的治理超期羈押的舉措。《刑事案件換押提訊提解證》將提訊、提解、換押三證合一。被羈押對(duì)象一進(jìn)看守所，其在押時(shí)間、經(jīng)歷的每一個(gè)法律程序全都記在一張表上。它既具法律文書性質(zhì)，也是提訊、提解、換押的唯一有效憑證，更是一張嚴(yán)格記錄刑事訴訟辦案期限一覽表。山東省臨沂市人民檢察院實(shí)行《刑事案件羈押期限管理手冊(cè)》也是將被羈押人羈押后每個(gè)訴訟階段的辦案期限及超期羈押記錄在一張表格上，每個(gè)訴訟階段均有被羈押人、辦案人員和值班民警的簽名。該《手冊(cè)》從被羈押人入所時(shí)由看守所填發(fā)開始使用，隨案同行，案件終結(jié)或被羈押人離所時(shí)交看守所存檔備查，整個(gè)訴訟過程一目了然，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)超期羈押從事后監(jiān)督變成了事前監(jiān)督。以上的這些做法只是在工作流程上做的調(diào)整，不涉及法律制度改革，是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)工作機(jī)制的創(chuàng)新，可以總結(jié)后在全國(guó)推廣。當(dāng)然要從根本上杜絕超期羈押，還需從立法上改革我國(guó)的逮捕制度，建立嚴(yán)格的司法審查機(jī)制和司法救濟(jì)機(jī)制。

二、加強(qiáng)派駐檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立統(tǒng)一的智能化監(jiān)所檢察監(jiān)督數(shù)字平臺(tái)，提高監(jiān)督能力

派駐檢察是我國(guó)監(jiān)所監(jiān)督模式的重要組成部分，也是有別于其他國(guó)家監(jiān)督模式的主要方面。在完全封閉的監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)立專門機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督和保護(hù)職責(zé)應(yīng)該是一個(gè)直接和有效的制度安排。改進(jìn)派駐檢察工作，使派駐檢察室能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決問題，這也是目前監(jiān)所工作改革最簡(jiǎn)便的途徑。全國(guó)各級(jí)監(jiān)所檢察部門有12000多人。全國(guó)各地的監(jiān)獄、看守所、拘役所、勞教所等監(jiān)管場(chǎng)所大約4000個(gè)，在95%以上監(jiān)管場(chǎng)所派有檢察室，派駐檢察人員9000多人，平均每個(gè)監(jiān)管場(chǎng)所有2名檢察官，押量在1000人以上的監(jiān)獄、看守所，平均有3～5名檢察官。從現(xiàn)有的人員數(shù)量上來看，要完成四個(gè)辦法中規(guī)定的八類工作難度很大。每天的檢察日志、工作臺(tái)賬、常規(guī)檢查、被監(jiān)管人員的思想動(dòng)態(tài)、監(jiān)（所）內(nèi)秩序、生活保障以及減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行是否合法、接受申訴控告并轉(zhuǎn)交相關(guān)部門、對(duì)監(jiān)外交付執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督、創(chuàng)建規(guī)范檢察室等，還不包括查辦職務(wù)犯罪和其他工作，2個(gè)人如何監(jiān)督押量在1000人以下的監(jiān)管場(chǎng)所？3～5人如何監(jiān)督押量超過1000人的監(jiān)管場(chǎng)所？人力不夠的現(xiàn)狀和監(jiān)督工作的要求這對(duì)矛盾制約著派駐檢察室工作的開展。但是短時(shí)間內(nèi)增加編制的可能性不大，還得依靠現(xiàn)有的人員，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上來想辦法。目前全國(guó)監(jiān)管系統(tǒng)基本上實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化管理。全國(guó)很多地方的派駐檢察室也已經(jīng)和監(jiān)管場(chǎng)所信息、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，基本上做到同步地掌握監(jiān)管場(chǎng)所的常態(tài)信息。

但是僅有聯(lián)網(wǎng)是不夠的，這樣的信息只是單純的信息，每天信息量都那么大，監(jiān)督的信息點(diǎn)如何選取？因此還需要在聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上建立智能化的覆蓋駐監(jiān)（所）檢察管理領(lǐng)域和動(dòng)態(tài)采集、分析監(jiān)督信息的監(jiān)所檢察監(jiān)督平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，看守所在押人員數(shù)量、監(jiān)管秩序、不同案件的訴訟時(shí)間、不同在押人員的羈押時(shí)間、在押人員的健康狀況、訴訟活動(dòng)的進(jìn)行情況和監(jiān)獄罪犯獎(jiǎng)懲考核情況、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行呈報(bào)的情況、保外就醫(yī)情況、嚴(yán)重違反監(jiān)規(guī)的情況、又犯罪加刑處罰的情況、暴獄、脫逃、兇殺、自殺等監(jiān)管事故和生產(chǎn)安全事故情況、對(duì)罪犯使用禁閉、戒具措施的情況、刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)與刑罰的執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)有關(guān)的重要活動(dòng)安排、刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)的主管部門制定的規(guī)范性文件、刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)針對(duì)刑事執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)制定的內(nèi)部規(guī)定、通知和其他文件、罪犯構(gòu)成情況等刑事執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)有關(guān)的信息以及駐監(jiān)（所）檢察室對(duì)刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)呈報(bào)減刑、假釋的審查情況、對(duì)人民法院減刑、假釋裁定的審查情況、對(duì)保外就醫(yī)的審查情況、對(duì)深入三大現(xiàn)場(chǎng)對(duì)在押人員的檢察情況、在押人員申訴案件檢察情況、重大事故檢察情況、檢察建議、意見和糾正違法通知書、對(duì)禁閉、戒具等措施使用的檢察情況、需要告知刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)的其他情況等信息都能24小時(shí)不間斷地被采集、分類、分析、提示，從而真正成為駐所檢察官的工作助手，使駐所檢察官?gòu)凝嬰s信息中能夠準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，改變單純依靠人力去完成不可能完成的任務(wù)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)駐所監(jiān)督從結(jié)果監(jiān)督向過程監(jiān)督、事后監(jiān)督向事前監(jiān)督、靜態(tài)監(jiān)督向動(dòng)態(tài)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

這個(gè)平臺(tái)建成后要和所屬院機(jī)關(guān)、省、市院監(jiān)所處和高檢院監(jiān)所廳聯(lián)網(wǎng)，便于上級(jí)院及時(shí)掌握監(jiān)控信息，對(duì)下指導(dǎo)、督促。平臺(tái)軟件由高檢院監(jiān)所廳統(tǒng)一制作下發(fā)。這樣平臺(tái)建設(shè)、維護(hù)成本低且統(tǒng)一規(guī)范。

三、構(gòu)建以監(jiān)所檢察部門為主導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義司法救濟(jì)機(jī)制

司法救濟(jì)制度是針對(duì)刑事羈押制度而產(chǎn)生的。主要目的是防止不當(dāng)羈押，給被羈押的人以獲得司法復(fù)查、提出申訴和獲得保釋的機(jī)會(huì)，盡可能地減少未決羈押所帶來的對(duì)犯罪嫌疑人和被告人人身自由的限制。司法救濟(jì)制度的主體是法院。法院通過復(fù)查羈押必要性來主動(dòng)救濟(jì)，被羈押人也可以向法院控告、申訴羈押不當(dāng)或要求解除羈押，即“人身保護(hù)令制度”④。

由于我國(guó)的《刑事訴訟法》中沒有規(guī)定羈押制度，逮捕就是羈押。捕后的辦案期限就是羈押期限。辦案的必要性就是羈押的必要性，所以也就沒有必要再審查羈押的必要性了。盡管《刑事訴訟法》第七十三條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷或者變更。”這里的“如果發(fā)現(xiàn)”只是一個(gè)假設(shè)情形。“如果沒有發(fā)現(xiàn)”也就就此打住。“應(yīng)當(dāng)”也是一個(gè)或然詞語(yǔ)。所以這個(gè)條款是不能對(duì)當(dāng)事人提供保護(hù)的。依據(jù)《刑事訴訟法》第五十二條、第七十五條以及第九十六條的規(guī)定：“被羈押的犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬、律師有權(quán)為其申請(qǐng)取保候?qū)彛蛘咛岢錾暝V、控告，對(duì)于采取強(qiáng)制措施超過法定期限的，有權(quán)要求解除。”但“有權(quán)申訴、控告和要求解除”沒有任何程序做保障。辦案部門就是決定放人的部門，只要辦案部門不同意，在押人員沒有渠道可以獲得救濟(jì)。公檢法三家在各自的辦案環(huán)節(jié)都是辦案單位，都不具有中立的性質(zhì)。法院也沒有授權(quán)作為司法救濟(jì)的主體。所以在我國(guó)的審前羈押中是沒有司法救濟(jì)制度的。

沒有救濟(jì)的權(quán)利是無法兌現(xiàn)的權(quán)利。長(zhǎng)期以來，高羈押率和超期羈押一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是我國(guó)刑事司法改革的難點(diǎn)。把犯罪嫌疑人、被告人羈押起來對(duì)政法工作和社會(huì)管理來說相對(duì)方便和安全，而對(duì)沒有必要被羈押的人來說就是侵犯了其應(yīng)當(dāng)依法被保護(hù)的人身自由權(quán)。近十年來相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)的逮捕率基本上在85%以上，而全國(guó)法院判輕刑率十年來持續(xù)超過60%，職務(wù)犯罪輕刑率更是超過75%。筆者在今年6月中旬對(duì)全國(guó)五個(gè)城市2012年1至5月逮捕率進(jìn)行調(diào)查，均在90%以上。而捕后變更強(qiáng)制措施率則在5%以內(nèi)。從數(shù)據(jù)上可以看出，現(xiàn)有的職權(quán)體系中的各個(gè)職能部門沒有去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)羈押和認(rèn)真接受當(dāng)事人變更強(qiáng)制措施的申請(qǐng)。逮捕率和羈押率基本等同。“一捕到底”、“一押到底”仍然是我國(guó)刑事司法工作的現(xiàn)狀。

主要原因是各辦案部門客觀中立性的缺失。因?yàn)樽鲞@項(xiàng)保護(hù)人權(quán)的工作會(huì)導(dǎo)致自身部門的利益受損和承擔(dān)不必要的工作風(fēng)險(xiǎn)。所以，自身利益的考量大于了當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)。但是，“一押到底”的現(xiàn)狀又不能這么維持下去，可以依法不被羈押的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權(quán)的保護(hù)又不能等待，總得想辦法把這項(xiàng)工作做下去。為了保護(hù)在押人員的合法權(quán)利，國(guó)家在完全封閉的監(jiān)管場(chǎng)所專門配置了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所檢察部門來行使監(jiān)督和保護(hù)的職權(quán)，而且是唯一的客觀中立部門。一押到底的羈押現(xiàn)狀固然和有羈押決定權(quán)的部門有關(guān)，但唯一的設(shè)在監(jiān)管場(chǎng)所專司人權(quán)保護(hù)職責(zé)的監(jiān)所檢察部門也不能說對(duì)此沒有責(zé)任。過去監(jiān)所部門“對(duì)羈押期限的監(jiān)督”只是單純停留在對(duì)羈押期限合法性的監(jiān)督上。羈押只要在法定的辦案期限內(nèi)就視為合法。即使是不當(dāng)羈押或錯(cuò)誤羈押。羈押是否有必要與羈押期限監(jiān)督無關(guān)。根據(jù)監(jiān)所部門的職責(zé)范圍和要求，監(jiān)所部門從刑事拘留開始直到有效判決生效前的訴訟全過程都可以在其日常的監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)不當(dāng)羈押和錯(cuò)誤羈押，以及接受來自在押人員要求變更和解除強(qiáng)制措施而未被有關(guān)機(jī)關(guān)采納的申訴并及時(shí)向不同訴訟階段的“有關(guān)機(jī)關(guān)”提出變更和解除強(qiáng)制措施的建議。由監(jiān)所檢察部門承擔(dān)這項(xiàng)工作實(shí)際上是對(duì)羈押期限監(jiān)督工作的具體化，并沒有超出職權(quán)范圍，純屬被忽視了的本職工作。監(jiān)所檢察工作的對(duì)象首先是失去自由的被監(jiān)管人員，在目前的制度安排中，監(jiān)所檢察部門更是唯一的可以提供權(quán)利保護(hù)的機(jī)關(guān)。所以，監(jiān)所檢察工作的重點(diǎn)就應(yīng)該放在權(quán)利保護(hù)上。基于這樣的思路，筆者提出了“建立由駐所檢察官根據(jù)在押人員的實(shí)際情況向辦案單位提出變更強(qiáng)制措施檢察建議的工作機(jī)制”和《在押人員羈押必要性評(píng)估表》并在全國(guó)近20個(gè)基層檢察院試點(diǎn)。在長(zhǎng)達(dá)三年的試點(diǎn)過程中，試點(diǎn)單位普遍反映由監(jiān)所檢察部門在現(xiàn)階段行使司法救濟(jì)職能實(shí)際上是監(jiān)所檢察權(quán)的細(xì)化。對(duì)在押人員的羈押期限的審查是監(jiān)所檢察監(jiān)督的一項(xiàng)重要工作。如果在審查中發(fā)現(xiàn)不當(dāng)羈押，監(jiān)所檢察部門當(dāng)然有權(quán)提出糾正建議。

這項(xiàng)工作由監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，通過建立在押人員臺(tái)賬，對(duì)在押的人員羈押情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，經(jīng)預(yù)測(cè)評(píng)估發(fā)現(xiàn)沒有羈押必要的，即按程序啟動(dòng)審前羈押必要性審查程序，并按規(guī)定的程序報(bào)批和辦理。犯罪嫌疑人也可以通過信訪申請(qǐng)向監(jiān)所的駐所檢察人員提出，要求審查其是否有羈押必要。同時(shí)要求公訴部門應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求或自行決定對(duì)犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施之前，應(yīng)當(dāng)以《移送羈押必要性審查函》的形式移送監(jiān)所檢察部門進(jìn)行羈押必要性審查，監(jiān)所檢察部門按程序進(jìn)行審查后，以《羈押必要性審查復(fù)函》的形式告訴公訴部門該在押人員是否有羈押必要，公訴部門再按變更強(qiáng)制措施的審批程序決定變更在押人員的強(qiáng)制措施。此外，在批捕環(huán)節(jié)，偵監(jiān)部門承辦人在對(duì)公安局提請(qǐng)逮捕的嫌疑人進(jìn)行逮捕必要性例行審查時(shí)，也要求承辦人員參照《羈押必要性審查評(píng)估計(jì)分表》自行測(cè)算，并將《羈押必要性審查評(píng)估計(jì)分表》送交監(jiān)所檢察部門審查復(fù)核和備案，監(jiān)所部門應(yīng)當(dāng)對(duì)偵監(jiān)部門的“評(píng)估計(jì)分”進(jìn)行認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。這樣，以監(jiān)所部門為主導(dǎo)的司法救濟(jì)機(jī)制就能夠發(fā)揮作用。當(dāng)然這項(xiàng)工作的阻力也很大。主要是思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)人權(quán)保護(hù)的認(rèn)識(shí)和對(duì)羈押對(duì)社會(huì)秩序的危害認(rèn)識(shí)都不清楚。而且這個(gè)機(jī)制并沒有強(qiáng)制力做保障，只有建議權(quán)。另外擔(dān)心有風(fēng)險(xiǎn)（如被取保人逃跑、妨礙訴訟正常進(jìn)行或再犯罪等）。這些問題有待于這個(gè)機(jī)制的各項(xiàng)配套機(jī)制進(jìn)一步完善以后再來研究解決。

通過建立羈押必要性審查機(jī)制，各試點(diǎn)單位的逮捕工作也受到了監(jiān)所檢察部門的直接監(jiān)督，逮捕率有了大幅度的下降。捕后的羈押必要性審查又給在押人員提供了權(quán)利救濟(jì)通道。因此，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法救濟(jì)制度就初現(xiàn)雛形。本次刑事訴訟法修改將這一試點(diǎn)工作的成果吸收為第九十三條，明確規(guī)定了羈押必要性審查工作和該項(xiàng)的承擔(dān)主體是人民檢察院。隨著新《刑事訴訟法》的實(shí)施，這樣工作還需進(jìn)一步細(xì)化，還需要有相關(guān)的機(jī)制來保障這個(gè)條文真正得以落實(shí)。

四、建立由駐監(jiān)檢察官根據(jù)罪犯實(shí)際情況提出予以減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)建議的工作機(jī)制

現(xiàn)有的監(jiān)所檢察模式對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)的監(jiān)督工作的思路還是放在防止監(jiān)獄管理部門濫用權(quán)力上，而不是考慮怎樣運(yùn)用法律監(jiān)督權(quán)去建議和督促監(jiān)獄管理部門和法院讓更多的在服刑期間表現(xiàn)好的，符合減刑、假釋條件的罪犯獲得減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的權(quán)利。監(jiān)督往往是在事后監(jiān)督上，就是在法院裁定之后，我們來審查，發(fā)現(xiàn)問題加以糾正。這不是以人權(quán)保護(hù)為中心的監(jiān)督模式。如果轉(zhuǎn)變一下工作思路，就是在平時(shí)的駐監(jiān)檢察工作中發(fā)現(xiàn)表現(xiàn)好、應(yīng)該得到及時(shí)減刑或應(yīng)該獲得假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、保外就醫(yī)的罪犯，我們應(yīng)該主動(dòng)提出相關(guān)建議。

刑訴法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督只是事后監(jiān)督。如果檢察機(jī)關(guān)事前不掌握與罪犯執(zhí)行變更直接有關(guān)的改造情況、悔改表現(xiàn)、身體健康狀況等基本情況，并對(duì)考核計(jì)分情況進(jìn)行監(jiān)督，事中不能積極參與監(jiān)所部門提請(qǐng)呈報(bào)變更執(zhí)行的研究活動(dòng)，那么，事后的監(jiān)督只能是“形式監(jiān)督”。盡管2003年司法部頒布的《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》，2005年中央政法委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保外就醫(yī)工作的通知》和2008年監(jiān)所檢察“四個(gè)辦法”都強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要對(duì)刑罰、勞教執(zhí)行變更進(jìn)行同步監(jiān)督。然而，到目前為止，對(duì)事前監(jiān)督的程序還沒有可操作性的規(guī)定，2008年監(jiān)所檢察“四個(gè)辦法”也只是對(duì)事中、事后監(jiān)督作了規(guī)定。

為此，筆者在湖北省武漢市城郊派出檢察院試點(diǎn)由駐監(jiān)檢察官根據(jù)罪犯實(shí)際情況提出予以假釋的工作機(jī)制。制定了《檢察機(jī)關(guān)對(duì)服刑人員假釋建議書》和工作流程。并在全市所有監(jiān)獄摸排駐監(jiān)檢察人員將達(dá)到假釋標(biāo)準(zhǔn)的罪犯情況表報(bào)城郊院，由城郊院按戶籍地不同分到各區(qū)檢察院監(jiān)所部門，要求區(qū)院監(jiān)所部門調(diào)查核實(shí)其家庭狀況、派出所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的接收情況等，填寫《檢察機(jī)關(guān)對(duì)服刑人員假釋建議書》中的“建議假釋征求意見”，一個(gè)月內(nèi)將調(diào)查情況回饋城郊院。監(jiān)獄據(jù)實(shí)填寫建議書中的“基本情況和建議假釋的基本條件”后，再呈報(bào)駐監(jiān)檢察室審查。駐監(jiān)檢察室根據(jù)反饋情況綜合考察擬提請(qǐng)假釋人員的具體情況，報(bào)城郊院檢察長(zhǎng)討論研究決定是否對(duì)其提請(qǐng)假釋建議。目前這項(xiàng)工作正在試點(diǎn)中。

監(jiān)所檢察改革既是整個(gè)檢察改革的重要組成部分，又有其特殊的業(yè)務(wù)屬性。監(jiān)所檢察工作的對(duì)象首先是失去自由的被監(jiān)管人員，所以其核心應(yīng)該是人權(quán)保護(hù)，而且在目前的制度安排中，監(jiān)所檢察更是唯一的可以提供權(quán)利保護(hù)的機(jī)關(guān)。所以，監(jiān)所檢察改革的重點(diǎn)就應(yīng)該放在權(quán)利保護(hù)上。這也是以上四個(gè)方面改革設(shè)想的初衷。

當(dāng)然，所有的改革最終還是要落實(shí)到人來做。再好的制度也靠人來執(zhí)行。這些年來監(jiān)管場(chǎng)所出的問題，有些也應(yīng)該和監(jiān)所檢察監(jiān)督不力有關(guān)。所以，提高監(jiān)所檢察人員的責(zé)任心可能是除了制度、機(jī)制層面的改革最重要的事情。

注釋：

①白泉民、尚愛國(guó)：《監(jiān)所檢察權(quán)新論》，《人民檢察》2007年第15期。

②檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)情況，只能向有關(guān)單位提出糾正意見或者發(fā)出《糾正違法通知書》，而檢察建議和糾正違法通知書是否被采納往往取決于被糾正單位的認(rèn)識(shí)態(tài)度，如果檢察建議和糾正違法通知書不被采納，由于法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)采取相關(guān)強(qiáng)制措施的權(quán)力，只能提請(qǐng)有關(guān)部門解決，使得監(jiān)督流于形式，影響監(jiān)督權(quán)威。

③張永恩主編：《監(jiān)所檢察教程》，中國(guó)檢察出版社1991年版，第2頁(yè)。

④人身保護(hù)令制度是在古代英格蘭普遍實(shí)行的“令狀訴訟制度”的基礎(chǔ)上發(fā)展演變來的，15世紀(jì)開始作為對(duì)抗非法關(guān)押的獨(dú)立法律手段逐漸分離出來，1679年頒布的《人身保護(hù)法》以法律的形式固定下來。人身保護(hù)令只有公民已經(jīng)被“羈押”的時(shí)候，為了獲得釋放，才可以向法院申請(qǐng)。由中立的法官確定已經(jīng)存在的關(guān)押是否合法，從而決定對(duì)在押的人是否釋放。它是一種對(duì)于已經(jīng)被羈押者權(quán)利的事后補(bǔ)救性措施。