行業參與職業教育有效路徑的制度分析

潘建華

（江西科技師范大學 職業教育研究院， 江西 南昌 330013）

行業是構建我國現代職業教育體系的一支重要力量。行業在職業教育與培訓中的指導作用日益引起全社會和各級政府廣泛關注。加強行業指導，是推進職業教育辦學機制改革的關鍵環節，也是加快產業結構調整、努力轉變經濟發展方式、體現終身教育理念、構建中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系的一項重要舉措。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“職業教育發展要建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制。制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校，鼓勵委托職業學校進行職工培訓。”本文設想以行業參與職業教育的歷史沿革為基礎，對目前我國行業參與職業教育存在的那些比較突出的問題進行理性的分析和深入的思考，以期就行業參與職業教育如何才能真正發揮指導作用提出制度化的考量。

一、行業參與職業教育的歷史沿革及在我國的發展

從行業發展的制度邏輯來看，行業參與職業教育有著歷史的必然。作為自律性的行業組織，行業協會的起源可以追溯到古希臘手工業行會和中世紀歐洲的商人行會和手工業行會。隨著商品經濟的發展，工商業脫離了農業的副業地位而獨立存在，進而催生了為了維護舊時的商人、手工業者的利益而組成的帶有行業和地域雙重關系性質的組織，即古代的行會，主要有商業行會和手工業行會這兩種類型。起初所有行業都由商業行會管理，但隨著生產力的發展，城市手工業生產商品化水平不斷提高和規模不斷擴大，各手工業的生產過程程序繁瑣、質量標準名目繁多，需要另外一種最了解本行業發展狀況、內在運作規律、行業人才的行業組織，這就是歷史上的商業行會最終被手工業行會所取代的原因。其中，手工業行會中的學徒培訓制可算是世界上最早的有組織、有管理的學徒培訓制度，這也是行業參與職業教育的最初形式，是一種典型的以行業為主導的職業教育模式。

在中國，行業參與職業教育歷史同樣悠久。早在春秋時期就出現了類似行會的“肆”。在奴隸社會時期，手工業與農業相分離，手工業內部分工日益細化，手工業作坊里就有了學徒教育。到春秋戰國時期，學徒制已經滲透到社會各個領域。隋唐時期，中國封建社會的經濟發展到了頂峰，農業、手工業也都達到了相當高的水準。與此同時，關于行會的發展情況也開始有了明確的文字記載，這些文字記載為我們研究行會的歷史提供了有力的材料。而且此時行業的發展也有了相當的規模，先后出現了幾十個行當，這些行當與人們的日常生活聯系非常密切，如糧行、米行、油行、肉行、木行、染行、絹行、鐵行等，并且各行會都擁有各自的規矩，以維護同業人員的集體利益。新中國成立后，1953年，政務院制定了“中央各部和主管部門對中等專業學校實行集中統一的領導和管理，勞動部門對技工學校實行綜合管理”的方針，將職業教育的管理權集中在中央政府、行業主管部門和勞動部門。各行業在職業教育發展中發揮主導作用，培養了大批經營管理人員、專業技術人員和生產服務一線的技術、技能勞動者，為職業教育發展作出了巨大貢獻[1]。在改革開放起步階段，為達到教育事業必須同國民經濟發展相適應的要求，職業教育多層次、多形式、多渠道發展，努力適應建設的需要，尤其是大力發展中等職業教育成為當時職業教育政策的核心問題，于是，行業協會日益受到各級政府高度重視。為滿足各行各業對技能人才的需求，1982年，國務院提出，工業的調整要從行業搞起，按行業組織、按行業管理、按行業規劃。從這時候開始，政府經濟管理體制改革走上了從部門管理向行業管理轉變的道路。為了滿足行業企業對技能型人才的需求，各行業享有辦學的權利。在行業辦學期間，職業學校可以依托行業，以行業為紐帶，與企業實現校企合作、產學合作辦學。行業行政部門的主導作用得以發揮，為各種行業發展提供了一個良好寬松的環境，許多行業的職業學校也相繼批準成立，并且發展迅速。1996年《職業教育法》的頒布實施，規定了行業具有依法實施職業教育的義務，能舉辦各種形式的職業教育，行業在職業教育中擔負著指導作用。2002年教育部、國家經貿委、勞動和社會保障部聯合發文，提出要充分依靠行業和企業發展職業教育與培訓，充分發揮其在職業教育與培訓中的作用。2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》再次重申：行業主管部門和行業協會要在國家教育方針和政策指導下，積極參與到職業教育教學、培訓、管理和職業資格標準的制訂等工作當中來。2010年公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出，職業教育發展要“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”和“鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校，鼓勵委托職業學校進行職工培訓”。為貫徹《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》精神，從2010年下半年開始，教育部加強了與產業和行業的合作，召開“行業在職業教育發展中的地位和作用”專題研討會，成立了行業職業教育教學指導委員會，連續舉辦了多場職業教育與產業、行業的對話活動。2011年教育部頒布《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》，進一步明確提出依靠行業，“充分發揮行業對職業教育的指導作用，大力支持行業主管部門和行業組織履行實施職業教育的職責，鼓勵行業企業全面參與教育教學各個環節；突出重點，在行業的指導下全面推進教育教學改革；完善機制，探索和構建職業教育行業指導工作體系”等。大量的政策文本出臺，加大了行業參與職業教育的力度，行業在發展職業教育中的作用日益突出，在構建現代職業教育體系中的作用日益顯著。

二、我國行業參與職業教育的現狀和思考

在國家大力發展職業教育政策引導下，行業憑借自身優勢，適應職業教育發展的強烈需求，積極參與到職業教育當中來，取得了一定成績。但由于行業自身和歷史的原因，職業教育發展的整體環境還不理想，行業參與職業教育依然還處于比較低的一個發展階段，發展現狀依然還不算完美，行業在參與職業教育過程中的真正的、應有的作用還沒有發揮出來。譬如，學者岳夢就認為：“行業協會沒有完全參與到職業教育的改革和發展中，有的甚至還沒有參與意識，即使是參與其中的行業組織，其功能也比較單一，而且也都是由職業學校邀請，還沒有形成行業組織和職業教育的主動互動。”[2]具體來講，表現出以下幾個較突出的問題：

（一）行業參與職業教育的政策缺乏可操作性，執行力度不夠

1996年頒布實施的《職業教育法》，規定了行業具有依法實施職業教育的義務，能舉辦各種形式的職業教育，行業在職業教育中擔負著指導作用。自此，行業參與職業教育開始有了法律的保障，也標志著行業參與職業教育掀開了歷史的新篇章。國家相繼制定和出臺了一系列支持行業舉辦、參與職業教育的政策、措施，明確規定了支持行業舉辦、參與職業教育的政策。但是，在行業參與職業教育具體實踐中，政策往往執行起來較困難，很難落實到位。其原因是許多法律、法規中涉及行業參與職業教育的政策不具體、不詳細。譬如我國的《職業教育法》雖然賦予了行業在職業教育中擔負著指導責任，但是并沒有具體細化這種指導責任，行業究竟在職業教育中該如何發揮指導作用、指導什么和如何指導等問題并不清楚[3]，同時也缺乏行業參與職業教育的責任、權利和利益實施的細則，因而操作起來就比較困難。政策要能夠順利執行，從操作技術來說，必須具體明確，即政策方案和目標明確，政策措施和行動步驟明確[4]。這是政策有效執行的關鍵。同時，缺乏有效的、明確的法律、法規也是政策缺乏可操作性、執行力度不夠的一個重要原因。行業參與職業教育到底如何才算是“參與”，該如何”參與”，“參與”到何種程度，這些都是很模糊的。

（二）行業參與職業教育的體制沒有真正建立、機制依然不暢

目前，我國行業參與職業教育普遍存在缺乏積極性、主動性的問題，體制、機制不完善、不科學是其中一個重要的原因。譚界忠針對我國產學研合作動力機制的障礙從三個主體的視角進行分析認為，一是政府部門經費投入不足與激勵政策不到位，難以調動各方的合作動力；二是企業和科研院所本身所具有的經濟轉型期的特點與就業需求的特征，抵消了其參與合作的內動力；三是高職院校由于自身辦學實力的不足，難以形成有效推動合作的動力[5]。政府在倡導和鼓勵行業企業參與職業教育時還只停留在口頭和紙面上，雖出臺了大量相關的政策文件，但是與這些文件相配套、保障其實施的具體規則卻很少。在我國現階段，體制機制不完善和不盡科學主要表現為：首先，體制不暢。雖然我國職業教育經過漫長而曲折的發展歷程得到了極大的發展，政府、社會和職業院校三者之間相互影響、相互作用已經基本形成了相對固定而又錯綜復雜的循環系統，但在現行的政治體制的影響下，政府在其中仍發揮著主導作用。作為政府部門的教育主管部門與勞動和社會保障部門在我國現行的職業教育管理體制中，一個負責職業教育管理，一個負責職業培訓。政府行政干預職業教育是主要方面，行業處于一個尷尬的境地，從而導致行業參與度較低，行業在實際指導職業教育發展發揮的過程中的作用不大。教育主管部門過于強勢，單獨操作職業教育這個封閉體系，將行業排除在管理決策之外[1]。教育主管部門與勞動和社會保障部門把持專業審批、招生計劃、檢查驗收、評選表彰、專業目錄修訂、職業資格標準的審定和學校質量的評估等諸多方面的權力，致使職業教育在課程開發、評價體系、教學實施中容易偏離職業教育與培訓的目標；在職業教育的教學改革中，因為缺乏行業的引導，教育主管部門和學校只能開發適合崗位需要的教學課程，沒有建立起適合行業需要的崗位和教學體系。政府部門管得多，管得死，行業的作用難以真正有效地發揮出來。其次，經費不足。行業參與職業教育的經費投入機制和保障體系至今尚未建立，行業內經費緊張已成為困擾行業深度參與職業教育的重要因素。

綜上所述，近年，國家盡管出臺了許多與行業參與職業教育相關的法律、法規和許多政策措施，充分彰顯了國家對行業參與職業教育關注度越來越高，但是行業參與職業教育依然不足，依然不盡如人如意。無數事實都說明，中國行業參與職業教育缺失的不僅僅是正確的、明確的、具體的政策與措施，而且更為重要的是相對穩定而有效的制度平臺。公共政策學理論告訴我們，制度決定著公共政策的制定與執行，制度貫穿了政策的全部過程。因此，如何通過制度設計來提升行業參與職業教育的政策與措施的質量是解決問題的關鍵。

三、制度：行業有效參與職業教育不可規避的生存環境

新制度主義認為，政策在本質上是制度的產物。因此，要制定有效的政策，就必須建立有效的制度并推動其向良性的方向變遷與創新[4]。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》的頂層設計必將對我國未來十年甚至更長時間的教育產生重大影響，它的頒布實施也為行業參與職業教育帶來了新的機遇和指明了前進的方向。從目前國內許多學者、研究人員對行業參與職業教育研究的情況來看，他們通過分析和總結國外行業參與職業教育的基本理論和基本經驗，對我國行業參與職業教育進行了較為充分的闡述和深入的思考，在這些理論研究的基礎上，他們認為，要真正實現職業教育的科學發展亟須行業的參與，這是職業教育科學的發展使然，加大行業有效參與職業教育的力度是職業教育本質的一種釋放。盡管大量推進行業參與職業教育的政策與措施相繼出臺，但目前行業參與職業教育方面并沒有實質進展，也大多停留于表層。在現實條件下，行業要有效參與職業教育還面臨著許多困難。職業教育校企合作如何提升企業的積極性，如何使企業和職業院校的合作獲得雙贏，行業有效參與職業教育究竟難在哪，是否存在突破的現實途徑，這些問題的解決都需要好的頂層設計、制度安排和配套改革。行業參與職業教育，需要社會各方面的整體配合，要完善相應的體制機制，出臺具體改革方案和政策措施，促進校企合作制度化。制度對于政策具有顯著的引導作用。在制定行業參與職業教育政策的同時，必須加強制度建設，這對于提高政策的質量和效能非常重要。因為制度供給完全、充分且有效率對于行業參與職業教育政策的落實會產生實際影響。因此必須以法律、法規的形式明確規定行業參與職業教育的權利、責任和義務，并建立一套行業參與引領職業教育的法制體系的動力和保障機制，并由專門的機構來具體協調各方面利益等，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。總之，在出臺行業參與職業教育政策的過程中，只有那些具有明確的“獎懲機制”、“激勵機制”、“參與機制”、“保障機制”的制度才是有效率的制度，才是行業有效參與職業教育不可規避的生存環境。

[1]劉小強，王鋒.行業組織：職業教育管理的重要力量[J].現代大學教育，2002，（3）：28—31.

[2]岳夢.論行業組織在職業教育中的作用[J].職教論壇，2008，（1）：43—45.

[3]佛朝暉.行業在職業教育中責權利探析[J].河南科技學院學報，2012，（2）：18—21.

[4]張國慶.公共政策分析[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[5]譚界忠.高職教育產學研合作協調機制問題研究[J].柳州職業技術學院學報，2007，（2）：68—75.