預算立憲論：理念、機制與制度

曹勝亮，王宗濤

（1.華中師范大學 政法學院，湖北 武漢 430079；2.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

當前，預算法修改迫在眉睫，作為治國理財工具之預算及其法律規則備受關注。對于國家來說，“錢袋子權力”是最為重要的權力；對于人民來說，控制“錢袋子權力”是保障公民權利得以實現的最為重要的手段。也正是基于此，預算兼具了“政府管理的工具”與“管理政府的工具的”雙重屬性，政府通過預算實現理性管理，公民（代議制機關）通過預算實現對政府的民主控制。中國預算的現代化理應兼具預算理性與民主性的統一①。

一、預算立憲論的理念：一個邏輯與歷史的統一

憲政的精義是，限制政府權力，保障人民權利。而政府權力之核心是政府預算權，因為“錢包權力是一切權力中最重要的權力”，預算（財政）收入是一切權力存在和行使的物質基礎，政府沒有預算收入，就沒有其生存和運作的物質基礎。更為重要的是，預算收入權的行使直接涉及人民最基本權利財產權的侵害或保障。

此外，政府的預算支出權也潛在地影響到公民積極的基本權利的保障。現代市場經濟是一種混合型的經濟，與市場機制不同的是，政府機制是一種通過預算制度安排資源支出的機制。預算是政府資源配置的核心機制，預算支出決定了政府職能的范圍和邊界。對于公民而言，預算支出決定了公民一系列公共福利權（如教育權、基本醫療權、最低生活保障權）的保障。無論歷史上或現實中，我們都不難找到這樣的例子，一個國家可能有很高的財政收入汲取能力，但是它在合理配置財政資源、有效解決社會問題、提高國民福利方面的能力和表現卻不讓人滿意②。

可以說，一個國家與它的人民總是要通過某種方式聯結起來的，其最重要的“聯結點”，就是預算。在預算上，政府最重要的預算權與公民最重要的財產權、公共福利權發生了最基本最根本的沖突和碰撞。申言之，預算具有憲政的理念和精神。概一國之法治，莫重于規范國家權力的運作；限權之關鍵，首當是對國家財權的掌控；而控財之要義，則在于支配“國家錢包”的預算③。

二、預算立憲的核心機制

從預算立憲的角度看，限制預算權則是預算立憲的根本。控制預算權的關鍵，又在于預算權的分權配置，以此實現預算權的相互制衡。而預算權分權配置主要是指橫向分權，即預算權在立法機關、行政機關、司法機關之間的配置。對于三權而言，行政機關權力和立法機關權力始終是國家預算的主角，司法權力參與預算的情形在當下并不普遍。如此，預算權力在行政與立法之間的分配是預算權力配置的核心問題④。但是，依循于預算立憲的思路，預算制度設計的核心精神在于民主統制，這就決定了預算權配置在分權基礎上，強調立法機關預算權，凸顯立法機關預算權對于行政機關預算權的控制和約束。

憲政的終極目標在于保障人權，而人權保障在于政府預算權的限制和制約。通過預算權分權達到制約之功能，則必然要求人民代議機關對預算權的控制。從根本上講，這是由代議機關作為民意代表機構的特性決定的，代議機關由人民選舉產生，體現人民意志、代表人民利益，通過代議機關掌握預算權，有效地制約政府預算權力，把政府收支活動納入人民的意志和利益保護中。正如美國聯邦黨人漢密爾頓指出的，事實上，掌握國庫的權力可以被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實現一切正當有益的措施⑤。

回到中國現實，預算權力在我國立法機關與行政機關之間的分配可以概括為立法機構基本上無權而行政系統內高度集權⑥。代議制機關權力虛化的表現是：預算不完整，存在著大量預算外資金脫離代議制機關預算控制；預算草案過于粗略、分類不科學、透明度低，“外行看不懂、內行弄不清”，致使預算在審批環節實際上不具有可讀性、可審性；人大會期短、議程多，致使人大無足夠的審議時間；在制度設計上預算編制過程人大參與權與期限不足、審議過程缺乏質詢辯論程序、預算修改權流于形式以及表決制存在缺陷，人大的預算審議實際是“趕形式”、“走過場”，代議制的民主控制闕如。因此，對于中國預算權配置實踐而言，當務之急是要加強人大預算權，凸出人大預算權。只有這樣，才能實現預算對政府的民主控制，實現限制政府權力保障人民權利、體現人民主權的要求。

三、預算立憲的具體制度建構

（一）人大預算權與預算編制制度

1.強化預算編制完整性原則，完善部門預算制度

我國預算編制存在的問題是預算的不完整性，大量的預算外資金尚未納入預算中。強化預算完整性原則，是人大預算權的最基礎前提。而改革之契機，在于建立完善的部門預算制度。然而，1999年推行的部門預算機制尚處于改革階段，并沒有一套法制化的規則，現行《預算法》、《預算法實施條例》并沒有規定部門預算制度。因此，《預算法》的修改，應將改革的成果予以法制化保障，建立完善的關于部門預算編制主體、原則、方法、程序的完整的制度。

2.賦予人大預算編制參與權，完善預算初審制度

人大預算權必須擴展至預算編制階段，實現從形式審查到實質審查的轉變，賦予人大預算編制階段的預算參與權。一方面，規定預算資金分配參與權。在預算資金分配中，應強調人大的參與權，只有人大參與其中，并具有決定預算資金使用的規模、結構和方向的權力，才能真正地做到對政府職能的結構和方向的控制。在制度建設上，應建立財政部門與人大預算專門機關的關于預算資金分配的協商、溝通、質詢等一系列制度和程序。另一方面，完善我國的預算初審制度。預算初審制度是預算編制階段人大的參與制度，應加強預算初審制度建設。一是延長初審時間，由當前的一個月（一個半月）延長至兩至三個月。二是規定初審的具體內容，應詳細規定初審的內容，對預算草案進行全面細致的審查。三是明確規定初審的法律效力，一方面，應規定初審機關的初審權力以及不履行職責的責任；另一方面，尤其應規定初審意見、建議對預算編制機關的約束力，建立預算編制機關與初審機關的協商、溝通機制和程序。

（二）人大預算權與預算審批制度

1.建立預算委員會，協助行使預算審批權

預算審查是一個專業性、技術性的工作，而人大代表由于會期以及專業能力的限制，必然需要一個強有力的、專業性的組織機構予以協助。我國《預算法》規定了財政經濟委員會和預算工作委員會的基本職能。其中，財政經濟委員會具有大量的財政、經濟方面的立法、決策職責，并不是一個專業性的預算委員會；預算工作委員會雖然是一個專業性的預算工作機構，但是預算法對其職責未予明確規定，在預算法的相關規定中，它的職責只是“協助”財政經濟委員會承擔審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行。

因此，筆者建議成立預算委員會⑦。一是在法律定位上，預算委員會是一個隸屬于人大的專業性的機構；二是在權力屬性上，預算委員會不享有人大的審批權，而只是享有協助審批權行使的預算建議權；三是在職責范圍上，預算委員會責任范圍涵蓋于預算的全過程，包括編制階段的初步審查、審批階段的正式審查、執行階段的預算調整以及特殊事項的調查等，并按詳細規定的各階段的職權和行使職權的程序展開工作；四是明確規定預算委員會的責任制度，保障其權力的行使、職責的落實。

2.明確人大的預算修正權和否決權，建立預算修正、否決制度

我國《憲法》、《預算法》均未規定人大對預算草案的修正和否決制度，這使得預算審批的效力大打折扣。《預算法》的修訂，應明確人大的修正否決權，并建立預算修正否決制度。

關于預算修正制度，一是預算修正權行使方式。人大的審議預算是一種立法程序，預算修正權的行使應按照立法案的方式運作，可以由政府財政部門、一定數量的人大代表、人大常委會等以預算案提出的方式和程序而提出。二是預算修正權的內容。預算修正一般表現為項目增減和具體數額增減，可以概括為增額修正和減額修正。

關于預算否決制度，一是規定預算審批的標準。在預算表決時，只要達到一半的人大代表否決，本年度預算草案就被認定為未被通過。二是預算案未通過的補救措施。一方面，采用臨時預算制，即由預算編制部門編制一定期限的臨時預算草案，報人大常委會批準即形成臨時預算法案。另一方面，對于被否決的預算草案，經預算編制部門修改后報人大常委會審批，應強化對預算審批的標準，規定預算修正草案由2/3以上的人大常委會組成人員表決通過。三是建立預算否決的責任制度，追究相關機構和人員的法律責任。

3.完善預算分級體制，保障層級人大預算的獨立性

堅持人大預算權，不僅僅是全國人大的預算權、預算至上，而且包括地方預算權的建設和預算至上原則。在制度設計上，建立預算分級體制，堅持“一級政府、一級財政、一級預算”原則；但必須明確的是，賦予層級人大預算獨立性，也應尊重全國人大及上級人大對地方、下級預算的監督。在堅持預算分權的基礎上，對全國人大、上級人大“審議”地方預算、下級預算應明確具體規定，如規定預算審議的內容、效力以及對地方預算、下級預算的約束力，一個基本底線是全國及上級人大對于地方預算、下級預算的建議、修正只能限定在法律規定和公共利益的目的范圍內，并嚴格遵循法定程序。同時，規定全國人大、上級人大對于地方人大的不符合憲法、法律的預算法規、預算決議，擁有審查權和撤銷權。

4.完善審批程序和技術，提高人大預算審批的科學性和民主性

建立人大代表的審議參與機制，如辯論、質詢、聽證的預算審議程序，有利于增強預算的科學性和民主性；同時，要建立一個完備的審議意見處理程序，保障人大代表的意見能夠得到積極的處理和回復。在表決制度上，應實現從綜合審批制度向分項審批制度轉變，從而拓寬審批權的范圍和深度⑧。在復式預算、部門預算改革使得預算編制日益細化的形勢下，預算分項審批制度改革理應是水到渠成。預算分項審批，應按部門預算和重大項目預算的方式審批，這樣不僅可以審查總體預算收支是否合理，而且還可以審查每項收入與支出是否合法、合理，從而拓寬了預算審批的范圍和深度，使得預算審批更具實質性和約束力，同時也可以避免由于局部預算的不合理而影響到整個預算的質量。

（三）人大預算權與預算執行制度

當前我國《預算法》關于預算調整的規定過于原則和抽象，預算在執行過程中調整頻繁，大大消弱了人大的預算權，應在以下方面進行完善：

1.建立臨時預算制度，保障人大預算權對預算執行的約束力

在預算年度開始后，可能存在年度預算法仍未成立的情況，如預算案未議定、預算案不通過、人大怠于行使預算權等。在這種情況下，各國規定有延長年度預算制、十二分之一預算制、臨時預算制、授權政府之必要支出、直接使預算案生效等。我國《預算法》第四十四條規定了延長預算制。筆者以為，這種補救措施缺乏合理性和正當性。因為鑒于經濟社會的年度變化，上年度的預算收支計劃不具有繼續適用的合理性。基于此，筆者建議采臨時預算制，這是一種為應對臨時需要，以簡潔的內容和程序編制的預算。在制度設計上，臨時預算應是一個臨時的、短期的預算，預算修正案一生效，臨時預算即喪失約束力；臨時預算在編制上可以更為粗糙，主要是強化預算總量控制，對于具體結構只規定到款、項即可，無需細分科目；在審批上，一般由人大常委會審議即可。

2.嚴格控制預算調整，強化預算法律效力

（1）實體標準。一是預算調整的依據。分為兩類：一類是特殊情況，如經濟明顯過熱或衰退、國民經濟重大比例關系不協調等；另一類是緊急情況，如爆發戰爭、內亂、重大自然災害等。二是預算調整的范圍。預算在執行過程中的變更包括以下幾方面：一是預算的追加和追減；二是動用預備費⑨；三是科目流用，科目流用是指由于預算科目之間調入、調出和改變資金用途而形成的預算資金的再分配；四是預算劃轉⑩。

（2）程序標準。預算調整方案應參照年度預算案的審批程序，并應嚴于預算案的審查批準。一是初步審查程序，預算調整方案應當在本級人大常委會全體會議召開一個月前提交預算委員會進行初步審查，形成初步審查決議。人大常委會全體會議召開半個月前必須將預算調整方案及預算委員會的初步審查決議發給各位常委會組成人員。二是在審批標準上，人大常委會審批由常委會全體組成人員的2/3以上的多數投票通過。對于緊急情況，還應規定緊急情況下批準預算調整的特別程序。如可由主任會議原則批準，下一次常委會會議按正常程序追認。

（四）人大預算權與預算監督制度

1.建立“立法型”審計模式，加強人大對預算執行的監督

我國現行的審計是一種行政主導型的審計，其最大特征是國家審計機關隸屬于政府，其根本弱點是依附于政府、缺乏獨立性。加強人大預算權、強化人大預算權對政府預算權的制約的一個重要的環節是構建“立法型”的審計模式。“立法型”審計模式是一種獨立于政府的審計模式，即是要求審計機關隸屬于人大，由人大產生、對人大負責，經費納入人大獨立預算中，審計機關對政府的預算執行情況和其他收支情況進行審計監督，并向人大報告。

2.完善決算監督制度，保障預算的實施效果

加強決算監督，應做到以下幾方面：一是在決算編制上應嚴格依照預算編制，包括在編制主體、編制科目門類、編制程序上應與預算一致，規定編制主體的責任，保障決算及時編制以及決算草案的可讀性、可審性。二是在決算審批及程序上，決算的審批主體是人大常委會；應規定決算的審批時間和期限；在具體程序上，決算應由預算委員會先行審查，并出具“決算審查報告”，同決算草案一起交由人大常委會審批。在審批決議上，應賦予人大對決算草案的否決權和建立否決責任追求制度。

注釋：

①熊偉、王宗濤：《收入還是支出：預算法的規制重心解析》，《安徽大學法律評論》2010年第2期。

②李煒光：《預算法修改的突破效應》，《雙周刊》2008年第17期。

③徐志雄：《現代憲法論》，元照出版有限公司2004年版，第360頁。

④朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導：預算權力配置的理想與現實》，《中國人民大學學報》2009年第4期。

⑤[美]漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第297—298頁。

⑥朱大旗：《論修訂預算法的若干具體問題》，《安徽大學法律評論》2005年第1期。

⑦劉劍文、熊偉：《中國預算法的發展與完善芻議》，《行政法學研究》2001年第4期。

⑧劉劍文、熊偉：《預算審批制度改革與中國預算法的完善》，《法學家》2001年第6期。

⑨預算預備費是指預算中一筆不規定具體用途的備用金，如果在預算年度中發生意外事件而可能使原定預算收支失衡時，即可由政府依程序酌情動用。

⑩預算劃轉是指由于企業事業單位隸屬關系的改變，以及行政區劃的變更等，必須同時改變預算隸屬關系，及時將相關預算劃歸新的預算管理部門或接管單位的一種預算調整方法。參見熊偉：《預算執行制度改革與中國預算法的完善》，《法學評論》2001年第4期。