合作治理：危機事件中政府與社會組織新型關系的構建——以汶川地震危機應對實踐為例

王逸帥

（華東師范大學，上海 200241）

公共危機是嚴重威脅與危害社會公共利益，引發社會混亂和公眾恐慌，在時間壓力和不確定性極高的情況下需要政府等部門緊急應對和處理的非常事態。隨著經濟的飛速發展和社會矛盾的加劇，我國逐漸進入了危機的高發期。多由自然災害、人為事故、公共事件誘發的危機，呈現出頻率高、規模大、國際化等特點，其危害遠遠超出了政府常態的管理能力。為回應新的治理訴求，政府不得不聯合其他社會組織加以應對。具有社會組織“井噴”元年標志的汶川地震，以鮮活的實踐向人們證明：危機事件發生時，政府與社會組織進行合作治理是一種提升應對能力的可行選擇，但如何完善這種初具雛形的新型合作關系也日益凸顯。基于此，本文在現有研究基礎上首先進行了理論框架構建，然后從汶川危機應對實踐出發，對合作治理的機理及面臨困境進行深挖，最后對完善二者合作治理關系進行未來展望，并給出了可能的路徑選擇。

一、職責定位與行為變量：一個合作治理框架的構建

在危機日益增強的時代，無論政府還是社會組織，都無法單獨挑起重任。鑒于二者有相互區別的政策目標及策略偏好，Najam概括出四種互動模型：通過相似策略和手段實現共同目的的合作模式（Cooperation），通過不同策略尋求不同目的的對抗模式（Confrontation），偏好不同策略或手段來尋求相同目的的互補模式（Complementarily）和偏好相似策略但追求不同目的的拉攏收買模式（Co-optation）。[1](p375-396)該模型中的“合作”模式，指在制度多元主義基礎上，政府和社會組織之間具有共同的目標，共享的規范，公開的交流和行動的協調；“對抗”既涉及政府對社會組織的強制性控制，也包括社會組織對政策的蔑視和反對。

與常態環境相比，危機事件大都涉及保護公共利益的目標，面對基礎公益，政府和社會組織的使命是一致的，可能形成普遍的合作。在政策過程中，大量公共資源和資源的調配和使用都是非常規的、程序緊急的，需要多元行動者的合作互補而非對抗。在這個意義上，社會組織的力量并不在于保持某種絕緣于政府的自主性，政府的力量也不在于擁有忽視社會組織的需求、強行向社會組織施加其意志的能力。相反，二者的危機治理能力取決于為公共利益合作努力的程度以及相互增權、合作的水平。

危機事件中二者為什么要合作？應當承認，政府與社會組織各有自己的角色、資源優勢和短板，這是界定二者職責邊界的主要依據。具體而言，危機事件合作治理的重點領域在于：危機預防與預警；緊急救援與安置；危機后的恢復與重建。在這一過程中，政府與社會組織通過在不同階段的參與有效地發揮自己的優勢：如政府在危機緊急救援安置方面具有不可替代性，是政策法規資源供給的主力軍；社會組織具有公益性、民間性、非營利性、志愿性、自治性、反應快速、回應特殊需求等優點，在信息收集、資源整合及服務執行方面優勢明顯。

然而二者能否進行合作以及績效如何取決于下述要素的動態排列：信任的高低、資源依賴的程度、組織能力的強弱以及制度化激勵強度。在依賴、能力、信任以及制度化激勵度很低的情形下，合作治理很難發生；而在高依賴存在的情形下，較低的信任、能力以及較弱的制度化激勵有礙于合作治理的發生；只有當二者之間形成較高的信任和依賴，又具有合作治理的能力以及高激勵的制度環境時，積極的合作治理才有可能發生和持續。

二、危機事件中政府與社會組織合作的類型及行為策略

綜觀近年來我國頻發的危機事件，社會組織已成為政府之外參與治理的一支重要力量。尤其是汶川地震后，社會組織的參與達到了“井噴”狀態，被稱為是“社會力量的第一次集體亮相”：據不完全統計，奔赴四川一線參與救災的社會組織有300多家，志愿者達到300萬人左右。[2]與之前政府與社會組織較為松散的關系相比，新的情境下，呈現出特征鮮明的合作實踐及策略行動。

（一）危機預警階段的“參與式合作”。

現代危機的復雜性使得科層制政府逐漸認識到無法僅僅通過自身的力量來成功應對，需要借助外力彌補自身缺陷。相比之下，趨向于扁平的社會組織卻能靈活地配置資源、收集信息，可及早發現問題的苗頭，進行危機信息的收集及預警宣傳工作。

在我國，相關制度性規定已為社會組織的參與打開了“方便之門”。黨的十七大報告明確指出：“完善突發事件應急管理體制、健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”這表明了政府對社會組織的態度從“不信任、不放心”到“可以讓其參與進來進行合作”的轉變。隨后，社會組織作為危機應對的參與者，也陸續被寫入相應的法律法規中來。2007年11月開始實施的《中華人民共和國突發事件應對法》不但規定建立突發危機事件的預警制度，而且對政府、社會組織在突發事件中各自應當承擔的法律義務都作了規定，鼓勵其參與到危機事件的應對中來。

（二）危機緊急救援階段的“行政吸納型合作”。

行政吸納型合作指在沒有充分制度支撐的條件下，政府通過認可或者吸納社會組織的危機救援，使其充當危機應對的角色補充。從功能上說，二者間關系可以描述為“拾遺補缺”，即雖然缺乏實質性互動，但存在一定的協調和溝通，社會組織在其中的角色不是對抗政府和政府爭權，而是整合社會資源支援政府，以自身的專長彌補政府危機服務供給的不足和疏漏。這是在我國危機救援階段較凸顯的合作類型，主要緣于兩方面要素的支撐：

第一，社會組織具有的比較優勢。

（1）危機發生后較快的反應速度。危機發生后，政府做決策以及到達危機現場都需要一段時間，而社會組織可以在很短時間內發揮自救互救的功能，減少不必要的損失。2008年汶川地震發生后，很多NGO迅速做出反應。中國紅十字學會立即從成都備災中心緊急調撥了帳篷棉被等物資，同時要求各級紅十字會以最快速度投入到緊急救援中去。被調查組織中，14%的組織立即采取了行動，73.2%的組織在地震后24小時采取了行動。[3]

（2）社會組織的專業化服務有利于增強政府的依賴度。在社會責任驅使下，社會組織可在危機發生時向政府顧及不到的領域及群體提供差異化的服務，確保被忽略的無聲領域能陸續被關注。2008年汶川地震后樂施會進入災區，在派發救援物資前了解到女性對衛生巾的需求非常急切，于是迅速采購，并盡量安排女性工作人員派發，以避免受惠者感到尷尬；在青川救援的時候，考慮到穆斯林災民對食品的特殊要求，購買了大量清真食品，通過伊斯蘭教協會發放到兩三萬穆斯林手里。[4](p51-52)同時，社會組織大都是某一專業中的機構或團體，專業技能的覆蓋性和互惠性組合有利于緩解公共危機服務供應不足等困局。

（3）社會組織的資源籌措能力可緩解政府剛性財政資源約束。據統計，在1998年抗洪賑災過程中，國家財政向災區直接撥款48億元，而來自社會各界的救災捐款達72億元。其中，民政部接收捐款10.49億元，而中華慈善總會和中國紅十字總會接收的捐款分別是3.28億元和1.3億元。到了2003年“非典”和2008年汶川地震，中華慈善總會和中國紅十字會等慈善團體作為和民政部同級的募捐機構，所接受捐款遠遠超過了后者（“非典”期間，中華慈善總會和中國紅十字總會接收的捐款分別是14.03億和8.33億，民政部為7.43億；汶川地震時，前兩者接收捐款分別為36.05億和6.81億，民政部為18.15億）。與全國接收捐款總額相比，已逐步成為社會捐贈的主要渠道，展現出強大的動員能力和較高的績效。①“非典”接收捐款數據統計截止到2003年5月12日;汶川地震數據截止到2008年5月30日中午。

第二，社會組織采取了多元化爭取合作與支持的策略。（1）以真誠聲明和誠摯溝通增強信任。無論是2003年的“非典”疫情還是2008年的汶川地震，我們都可以從社會組織發布的聯合聲明中看到社會組織對“協助政府、只幫忙不添亂、發揮自己的比較優勢”等理念的強調，這與政府對社會組織的行為期望是相契合的。（2）以聯合增強能力。通過聯合來增強自身的危機應對和協調能力，打消政府對眾多的社會組織可能帶來的無序化、添忙加亂的疑慮，如汶川地震中“5·12”民間救助服務中心和四川地區救災聯合辦公室的成立與有效運作。2010年玉樹地震救災中，社會組織之間又采取了有效的合作行動：“NGO 備災中心”與“四川‘5·12’民間救助服務中心”聯合成立了“4·14”玉樹地震四川救援辦公室，青海6家社會組織由江源發展促進會牽頭成立了玉樹地震民間行動小組等。（3）借力拓展組織的合法性。危機中的臨時社會組織多因難覓合適掛靠單位而不具有“合法身份”，為順利進入危機現場，借助與政府已有良好合作積累或高信任度的組織之力是常用的策略之一。如上海的“新駝峰行動”為了順利開展地震賑災運輸活動，與紅十字會旗下的壹基金會、上海市慈善基金會浦東分會合作，借助官方資源展開賑災運輸行動。

（三）危機恢復重建階段的“協同增效型合作”。

“協同增效型合作”，是政府和社會組織共同努力，付出各自的資源，承擔相應的責任，以實現原來無論是社會組織還是政府都無法單獨完成的服務目標。[5]

這種合作模式在危機恢復及災后重建階段已顯雛形，但仍處于缺乏明確使命、對等權力及責任等弱制度化協同狀態。在這一階段，政府的主導目標是制定法令、籌集資金、現場重建以及心理救治。面對資源能力的不足，政府和社會組織之間需要互相依賴和溝通協調，但后者仍然要策略地遷就政府才能實現合作。以在社會組織中較有影響的南都公益基金會為例，政府支持、災民需求和社會支持被認為是災后重建項目應注重的重要因素。為了獲得政府支持，與政府合作向災民提供重建服務，必須優先選擇政府迫切需要的項目。在5·12災后重建過程中批準了63個項目，資助總額達到599萬元，與政府急切需要的重建家園目標相契合的項目投資力度最大，占總資助金額的43%。①有關南都會基金的資料來自該基金會副理事長、秘書長徐永光的報告：“政府主導 社會參與 攜手合作 共建和諧——社會組織在5·12抗震救災和災后重建中的作用”，2008-12-19。

三、政府與社會組織合作治理面臨的主要困境

盡管危機過程中政府與社會組織在合作類型及策略方面呈現多種形式，但由于是一種較新的現象，彼此間的合作仍然面臨一些亟待突破的困境。

（一）合作的低制度化和非持續性。

政府與社會組織的合作大多集中在危機應急和救援安置階段，而到了危機后恢復和重建階段，社會組織的公益熱情很容易退去，其公益行動也逐漸回歸到日常運作狀態中來，之前的合作很容易不復存在。在汶川地震緊急救災階段，眾多社會組織涌入災區，和政府合作，發揮了很大的作用，但過渡安置階段卻大量撤出，如潮水般的退去，最后剩下的社會組織屈指可數，不到50家。如“上海新駝峰行動”于2008年5月14日成立，6月2日即清倉解散；“四川地區NGO救災聯合辦公室”在大約一個月內完成使命后即宣布解散；某兒童康復訓練中心在6月底，第一階段的救災工作基本結束后，撤離災區。[6]

（二）協調應對和專業能力方面欠缺。

危機發生時面臨眾多熱情參與的社會組織及志愿者時，政府經常會出現反應遲鈍、協調動員經驗欠缺等不足。據媒體報道，在2008年春運抗冰救災工作中，廣州嶺南獅子會主動聯系民政部門，希望捐贈物資；廣州市基督教三自愛國運動委員會選擇了向主管單位廣州市宗教局請示，希望有豐富志愿者經驗的基督徒義工也能為此出力；但沒有人準確地知道在那樣的緊急狀態下，應由哪一個部門統籌義工工作。類似的問題在汶川地震中表現更加明顯：地震發生后，社會組織及志愿者“井噴式”地涌向災區，由于政府沒有建立起有效的協調和吸納機制，有些社會組織滯留在四川成都等待政府下命令，有些社會組織之間相互競爭、甚至“搶活干”。四川各級政府和抗震指揮部門對災區大量的社會組織和志愿者既心存感激，但因缺乏對之進行有效吸納和合理分工的能力，也“感到頭疼”。[7]

社會組織方面，“志愿失靈”問題為其參與危機治理及與政府合作設置了門檻。主要表現為危機環境下社會組織的非專業性，功能重疊或信息不暢造成的資源浪費，以及內部決策過程的非透明化和非民主性帶來的組織成員積極性的缺乏。

（三）支撐合作的信任程度不均。

社會組織雖因對某一方面社會問題和目標群體的關注，使得危機狀態下的服務提供具有較強的針對性，但時常會對全局性的問題缺乏敏感性，在不同利益之間難以協調，出現社會組織“各自為政”、提供重復服務等問題。這在一定程度上侵蝕了政府對社會組織的信任。

另外，政府對傳統管理方式的依賴也會阻礙對社會組織的信任。如汶川地震后川北小鎮遵道鎮曾因志愿者和社會組織聚集密集而出名，在政府與社會組織、志愿者合作下創建了“遵道模式”。進入重建階段后，穩定成為政府重建工作的重要思想，吸收社會力量可能存在風險的傳統理念再現，政府開始嚴格社團身份備案，加強對社會組織的控制而非之前強調的開放合作協調，結果導致了一些社會組織和志愿者的悄然撤退和離開。[4]

（四）現有制度安排滯后。

主要體現在：（1）政策法律滯后于形勢的需求。多次危機事件表明，大多數草根組織仍然得不到政府的政策支持；就參與組織的志愿者而言，中國至今尚無國家層面的志愿服務立法，志愿者民事責任的限制問題，人身安全問題，相應的政策法規空缺亟待填補。

（2）現有捐贈制度產生的“逆向”激勵。就我國危機事件實踐而言，草根社會組織很少能夠獲得本土資源的支持，不得不靠熱心人士的籌集或自掏腰包，一旦資金短缺無法撐到最后，就會如潮水般“主動退卻”；一些能拿得到社會捐贈的組織也常因不能按照法律規定扣除10%的募捐管理費，無資金進行管理和人力資源的投入，由此帶來的能力弱使得他們不得不在危機情形下一手從公眾手里募集到錢，另一手又委托政府做項目，這增加了把流向他們的有限的社會捐款二次轉移給政府的幾率。在此情形下，80%以上的社會捐贈資金都流向了政府，相關官員卻憂慮巨大數額的社會捐款該怎樣花。這種被政府壟斷的捐贈制度無疑會限制社會組織參與危機治理的積極性。[8](p23)

四、強化危機事件中政府與社會組織合作治理的未來選擇

雖然危機事件應對已朝向治理主體多元化的趨勢發展，但在目前強政府、弱社會的權力格局中，二者的合作具有明顯的不對等性。政府作為制度壟斷者，有權力決定什么樣的制度存在，進而直接影響到社會組織生存的制度環境和行動策略，甚至合作的程度。但社會組織的興起為整合社會資源，彌補政府的不足，“倒逼”良好合作的開啟提供了可能。就未來的發展而言，應以此為契機，以合作伙伴關系為軸心，進一步強化已顯雛形的合作治理關系。

（一）樹立與現代危機治理相適應的“合作伙伴”理念。

理念是行動的先導，正如著名的管理大師杜拉克所言：“當代社會不是一場技術，也不是軟件，而是一場觀念上的革命。”[9]就多元化的危機應對實踐而言，社會組織已學會與包括政府在內的多元行動主體建立良好的合作伙伴關系，來彌補自身的不足，并通過合力增強危機應對的能力。

對政府來說，未來的合作治理需要轉變烙有傳統管理色彩的合作理念，與社會組織建立“合作伙伴”而非“主輔關系”，這樣可以促使二者之間的信任合作的增量發展。在此基礎上，二者可以就合作目的和目標達成基本共識，使合作契約化、制度化。

（二）擴大危機預警體制的合作創新。

與傳統的重危機救援、輕預警的應對方式相比，我們認為預防與治療同樣重要。我國相關法律雖然提到危機應對中加大對社會組織的動員參與，但僅限于對官方背景的社會組織非制度化的吸納。對于大多數草根社會組織，仍缺乏相應的參與渠道。

因此有必要深化政府主導，社會組織、專家等多元主體參與的危機預警和危機治理決策機制：一方面可以以法律形式規定社會組織在預警階段的參與以及相應預警責任的承擔；另一方面在我國現有危機預警經驗基礎上，把紅十字會等具有官方背景的社會組織以及危機中表現卓越的社會組織聯合會納入到危機預警體制中來。由于社會組織聯合會由不同類別和技術特長的社會組織網絡組成，比如心理輔助類、家園重建類、環境保護類、衛生類、教育類等，這樣可以降低草根社會組織的進入門檻，以制度化的形式進行有序高效參與；對政府而言，可以對他們可能提供的公共服務進行歸類，便于必要時有效地引導和調配。

（三）設置多元激勵制度。

政府作為制度的供給者，對社會組織不僅要引導、監督，還有責任提供信息及健全有利于社會組織參與合作的多元激勵制度。

1.合法性激勵。

因身份問題、自愿失靈、文化環境等問題帶來的危機情形下的低度信任，是很多社會組織面臨的普遍困境。與此同時，公眾對危機狀態下政府提供服務具有更高的信任和依賴。為了扭轉這一不利局面，政府可以通過合法性激勵，在危機情形下將其合法性延展至相關的社會組織：（1）為社會組織 “松綁”，在舊有的雙重登記管理體制基礎上進行制度創新，降低社會組織的進入成本；（2）在相關評估和契約基礎上，默許社會組織開展相關服務提供的合法性；（3）政府與社會組織合作建立危機輔助機構，進行資源依賴和有效協調的同時，繼而產生組織的社會合法性；（4）培育公民的社會組織意識和自愿精神，加大以公共精神為導向的公民教育。

2.資源性激勵。

資源約束通常是危機中許多社會組織無法與政府進行持續化合作的一大障礙，也是危機后期退出的原因所在。對參與汶川地震的149個社會組織的調查顯示：社會組織有多個資金來源，其中內部自籌占組織資金來源的百分比最高，為37.6%，其他資金來源依次為境內基金會贊助（30.2%）、私人捐贈（27.5%）、境外基金會贊助（26.2%）、上屬（級）機構撥款（21.5%）、政府撥款（18.1%）等；同時大部分組織表示面臨著較大或非常大的財政壓力：完全沒有財政壓力的社會組織只占2.0%，有較大壓力的占22.8%，有非常大財政壓力的社會組織占30.2%。[10]

為緩解這一困境，可以嘗試擴大政府購買社會組織危機服務，同時從規范社會組織的立場出發，給予政策支持、法律保護、財稅優惠，鼓勵危機事件中社會組織的自救和互救。在具體的制度安排上，發揮具有聯合功能的公募基金會對弱小草根社會組織的培育，改變官方主導的捐贈模式和權力格局，降低對募捐身份的嚴格限制，在財務規范化、透明化方面加強監管。

3.精神型激勵。

與公共組織和企業相比，社會組織因其非盈利性和自愿性等特點，在危機應對過程中對精神方面的激勵會有更多的需求。在汶川地震危機應對中，與政府、大企業一道參與賑災救援活動的社會組織，雖然在物質資源的投入方面獨立性較強，但時常會因與其他公共組織受到的禮遇橫向比較時，產生心理挫折，進而影響公共危機服務提供的熱情與動力。

針對此情況，無論政府還是社會組織的聯合機構都應考慮將在危機事件中作出貢獻的社會組織及志愿者的表彰制度化；同時不能把社會組織的公益性等同于不需要任何補償和報酬。畢竟社會組織的運作是需要基本的管理和成本的，提供公共服務的組織成員也面臨很大的風險。因此，可以通過制度構建限定志愿者和社會組織的危機救援能力標準，激勵其危機應對能力的提升；并為他們提供人身保險和救援指揮中心的信息服務支持，盡可能地確保他們的安全。

（四）構建動態差異化的合作模式。

雖然危機預警和救援階段，行政吸納模式是我國“強政府、弱社會”格局下動員社會資源、提高危機應對能力的客觀選擇。但到了危機恢復重建階段，社會組織會隨著自身能力的增強，逐步回歸到較為理性的狀態。

為使合作朝向良性化發展，政府應當轉變職能，學會對不同能力、資源優勢的社會組織進行差異化的引導，并逐步向社會組織授權，從“行政吸納型”逐步向“協同增效型”合作模式轉變：如社會組織可以向政府申請撥款，接受政府的財政審查和公眾的監督，但在提供危機服務方面不受政府的直接干涉。在危機恢復與重建階段，可以直接參與災后重建項目的計劃、管理、監督以及評估工作，與地方政府重建計劃相契合的同時，保持自身的獨立性和彰顯服務提供的組織公益性。當然，動態差異化合作模式的構建也需要與社會組織能力建設相匹配。規范內部治理的能力、開展系統化的危機技能培訓、組建合作聯動網絡、構建長效的溝通及協調機制等是未來努力的方向。只有這樣，才能實現公共訴求和公共利益為導向的危機治理雙贏合作目標。

[1]Najam Adil.The Four-C’s of Third Sector-Government Relations：Cooperation,Confrontation,Complementarity,and Co-optation[J].Nonprofit Management&Leadership,2000,Vol.10,No.4:375-396

[2]包麗敏.誰來執掌760億元地震捐贈？[N].中國青年報，2009-08-12.

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