武漢城市圈促進發展低碳經濟的法律思考

孫 晉，熊長俊2

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.湖北省紀委，湖北 武漢 430072）

一、武漢城市圈優先發展低碳經濟的必要性與可行性

（一）武漢城市圈優先發展低碳經濟的必要性。

武漢城市圈是以武漢市為中心，由武漢及周邊100公里范圍內的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、天門、潛江9市構成的區域經濟聯合體，是湖北省產業和生產要素最密集最具活力的核心區域。2009年11月，根據湖北省委、省政府部署，湖北省在武漢城市圈探索區域低碳能源、低碳交通、低碳產業發展模式，發揮示范作用，建立促進資源節約、低碳經濟發展的政策體系，重點推動一批低碳經濟示范工程建設，然后在全省推廣發展低碳經濟。可見，武漢城市圈發展低碳經濟不僅是經濟全球化的需要，也是城市圈經濟社會可持續發展的必然要求。

1.武漢城市圈發展低碳經濟與建設“兩型社會”的關系。

2007年12月，武漢城市圈經國務院批準，成為“全國資源節約型和環境友好型社會（即‘兩型社會’）建設綜合配套改革試驗區”。發展低碳經濟與建設“兩型社會”有很多相似乃至重合之處：從長遠看，低碳經濟與“兩型社會”發展目標相一致——二者皆倡導以較少溫室氣體排放實現經濟發展目標，強調經濟發展與環境保護相協調；從技術經濟特征看，低碳經濟實質上是提高能源效率和改善清潔能源結構，核心是能源技術創新和制度創新，這與武漢城市圈建設“兩型社會”所強調的轉變經濟增長方式、降污減排走新型工業化道路等做法是一致的。因此，武漢城市圈應以建設“兩型社會”為契機，發展低碳經濟，加快產業升級和產品、產業結構調整，改善不合理的能源結構，提高資源和能源利用效率。[1](p17-18)

2.武漢城市圈的產業結構分布不合理，單位GDP能耗高。

武漢城市圈作為老工業基地，第二產業比重高，約占50%，并且規模較大的產業多以傳統重工業為主，其中汽車及其零配件、冶金工業和機械工業三大行業是圈內的支柱產業。它們的產出在總產出中所占比重較高,拉高了全省的整體能耗。第三產業發展相對滯后，尤其是新型服務業（金融、保險、信息咨詢、法律服務、旅游服務等）所占比重低。[2](p237)這樣的產業結構導致單位GDP能耗較高。

3.武漢城市圈能源結構傳統化，新興能源利用率比例低。

武漢城市圈是重化工業密集區，圈內的能源主要是依靠煤炭、石油等耗能大、污染重的資源，對環境的負面影響很大。況且湖北缺煤少油乏氣，能源和礦產資源自給率低，供需缺口很大。而且省內現有礦山大多進入中晚期，資源逐漸枯竭，鐵礦石70%靠進口，城市圈經濟進一步發展的后續資源緊缺，危機顯現。[3](p41)當今一些新型能源，如風能、太陽能、生物能、地熱能等清潔能源在圈內能源結構中占有的比例較小。資源開發度高、環境惡化是武漢城市圈建設“兩型社會”和發展低碳經濟的一大障礙。

4.武漢城市圈圈內不少企業資源利用方式粗放，節能減排形勢嚴峻。

我國企業發展主要體現為“高投入、高消耗、高污染”的粗放模式。長期以來，湖北省的能源結構一直以煤炭石油為主，但本身卻缺煤少油，能源供應緊張，同時經濟發展一直以粗放型為主，資源過度消耗，污染日趨嚴重，生態破壞加劇。資源短缺、環境惡化已經成為湖北省經濟進一步發展的主要障礙。[4](p115)目前，武漢城市圈企業資源高消耗現象也較普遍，主要污染物排放總量較高，近些年萬元產值能耗高于全國平均水平10%左右，節能減排壓力很大。

5.武漢城市圈地區發展失衡，需加強低碳化發展的理念。

與周邊8市相比武漢市“一城獨大”，“1+8”經濟實力懸殊。大多數欠發達市縣急于脫貧致富，招商引資往往饑不擇食，經濟決策較少考慮資源環境問題，有的地方政府甚至提“別人不要的項目，我們都要”的口號，特別是跨行政區環境治理和生態系統建設實施難度相當大。武漢城市圈建設“兩型社會”，將資源節約與環境保護提上了經濟發展的議程，在以建設“兩型社會”為契機的同時，又適時提出發展低碳經濟，但是由于長期只追求經濟發展的單一目標，城市圈建設還需要推廣低碳化發展理念。

（二）武漢城市圈優先發展低碳經濟的可行性。

1.武漢城市圈“兩型社會”前期建設為低碳經濟發展打下了堅實的基礎。

現階段武漢城市圈“兩型社會”建設的主要任務體現在：第一，探索建立“兩型產業”發展的體制機制，加快推進新型工業化和新型城市化的有機結合；第二，探索建立公共設施和公共服務資源合理配置的體制機制，提升現代城市的整體功能；第三，建立資源節約的體制機制，轉變經濟增長方式；第四，創新環境保護的體制機制，加快環境友好型社會建設。[5](p13)城市圈“兩型社會”建設目標以及“兩型社會”建設主要任務與低碳經濟的發展方向是完全一致的。城市圈已明確低碳經濟發展的戰略方向，將經濟社會的低碳化發展與“兩型社會”建設緊密結合起來，并使之成為推進“兩型社會”建設的著眼點和立足點。

2.武漢城市圈具有發展低碳經濟產業的現實基礎。

現階段，武漢城市圈已廣泛進行了產業調整，逐步向高端服務業、高端制造業和高新技術產業等方向發展，產業結構的低碳特征明顯。湖北省環保產業協會提供的資料顯示，截至2010年，湖北省專業從事環保產業的企業約有2600家。武漢凱迪電力、東湖高新等企業，已形成了以脫硫、生物發電、生物柴油、環保工程為核心的產業鏈。[6]初具雛形的低碳產業鏈為武漢城市圈的低碳經濟發展打下了堅定的基礎。

3.我省及武漢城市圈發展低碳經濟空間較為充足。

2004年3月，溫家寶總理在政府工作報告中正式提出“促進中部地區崛起”的重要戰略構想，并指出“加快中部地區發展是區域協調發展的重要方面”。“中部崛起”相對于“鼓勵東部地區率先發展”和“振興東北老工業基地”，其經濟基礎較差，發展空間很大；對于“西部大開發”而言，其相對較好的經濟基礎說明中部的發展前景具有相對優勢。

4.我省及武漢城市圈發展低碳經濟的科教人才優勢明顯。

作為城市圈“帶頭大哥”的武漢市，擁有120萬在校大學生，許多中國一流高校坐落其中，其人才科教優勢不言而喻。眾多的高科技人才和科研機構為低碳技術攻關與創新不斷注入血液提供了堅實的保障。

二、后危機時代發展低碳經濟對法律的挑戰及其低碳經濟法律的定位

（一）發展低碳經濟的時代使命——克服經濟和環境雙重危機。

當今世界面臨著兩種危機，一是經濟體自身出現的經濟危機，二是氣候變化帶來的環境危機。過去我們對兩種性質不同的危機有重點地分而治之，以期實現可持續發展。但是，這一做法在近期受到了挑戰，全球經濟危機和環境危機首度出現交叉的趨勢。近20年來一直受氣候變化挑戰的世界各國，在氣候問題愈演愈烈的情況下，同期遭遇了嚴重的經濟危機。按照傳統理論，產業政策與環境政策往往存在相左的作用力，我們無法僅僅采取單方面政策來同時克服兩種危機。

在全球氣候變化的壓力下，經濟增長對技術進步的迫切要求使得我們有可能同步實現環境保護與經濟復蘇，并為下一輪長期經濟增長找到動力源泉。2008年以來的經濟危機為我們當下解決氣候問題帶來了契機。以低碳化能源發展為代表的低碳經濟中所擁有的低碳技術將填補經濟增長所缺乏的技術進步動能。世界經濟要得到徹底恢復和增長，尋求穩定而持續的技術進步成為必然選擇，能夠改革基本生產和生活要素性質的低碳化技術堪當重任。世界各發達經濟體都已經把發展低碳經濟和發展新能源等作為走出國際金融危機新的增長點。美國總統奧巴馬在其第一個任期上任伊始就在國內積極推動氣候立法，眾議院通過了《清潔能源安全法案》（ACES）。歐盟提出在2013年前投資1050億歐元，用于環保項目和相關就業，支持歐盟的綠色產業，保持其在綠色技術領域的世界領先地位。英國在2009年7月公布的低碳轉型規劃中，明確提出企業要最大限度地抓住低碳經濟這一發展機遇，在經濟轉型中確保總體經濟資源和利益的公平分配。低碳經濟逐步成為全球意識形態和國際主流價值觀，它以其具有的獨特優勢和擁有的巨大市場前景而成為世界經濟發展的熱點，一場以低碳經濟為核心的產業革命已經顯現。

（二）發展低碳經濟對法律提出的挑戰。

低碳經濟作為一種新型的發展模式，是對傳統經濟發展模式的批判和超越，意味著對原有社會生產模式的全新變革。發展低碳經濟需要一系列有利于經濟社會持續、協調發展的法律政策，并且得到長期穩定地貫徹實施。由于法律具有引導性、規范性和強制性的特點，低碳經濟的形成與發展需要法律制度的導向和規范，這對法律提出了新的挑戰，法律必須作出回應。

1.法律應具有一定的前瞻性和引導性。

法對經濟基礎以及通過經濟基礎對社會生產力發揮作用：一種是起進步作用，即當法律維護并促進其發展的是先進的生產關系時，必然推動生產力的發展，法的作用無疑是進步的；另一種情形，當法律保護的是落后的生產關系時，必然阻礙生產力發展，阻礙社會進步。這就要求法律要盡可能減少落后于經濟的成分，力爭法的適度超前發展，使法始終能夠成為經濟、社會發展的先導。

2.法律應具有足夠的平衡力和強制力。

首先，低碳經濟作為一種新的經濟發展模式，其發展的重要特點就是存在廣泛的利益沖突。如果環境利益與相關的經濟利益在法律中得不到協調和平衡，那么必將影響低碳經濟的發展。其次，在低碳經濟發展過程中，必定涉及對原有的政策和規定作出相應乃至革命性變革，這些都需要賦予法律足夠的權威。

3.法律應具有足夠的實施性和操作性。

讀法不足以自行。低碳經濟的變革性，要求法律必須增強其可操作性，以得到有效實施。如果低碳經濟的法律規定得不到有效實施，或者說由決策到實施程序繁瑣、成本高昂，那么這種法律將起不到其應有的作用。

（三）對低碳經濟法律的基本定位。

低碳經濟的發展是對傳統經濟發展模式的反思和超越，需要低碳經濟法律發揮其引導、規范和強制功能，為低碳經濟發展提供明確的導向系統和制度支撐。

1.低碳經濟法律的經濟法性質。

低碳經濟法律性質應為經濟法。在某種程度上，低碳經濟有很大的道義性，其發展無法通過市場經濟體制得到自動的實施。經濟法作為相對獨立的法律部門，從本質上講，它是確認和規范國家調節經濟之法；從性質上講，它是一種社會利益本位之法。低碳經濟法律具有綜合性、經濟性、國家調節性、社會整體性和社會公共性，是發展之法，也是高級之法，對低碳經濟的發展能起到引導、促進和保障作用。

2.低碳經濟立法的社會法本位。

低碳經濟立法應實行社會本位，也就是在立法中應體現經濟法維護社會總體經濟利益、兼顧社會各方面經濟利益的基本原則。[7](p98)社會總體經濟利益涉及社會經濟資源的總體配置和開發利用，維護社會總體利益是低碳經濟立法的本質要求。發展低碳經濟，需要社會各界廣泛參與，需要保護和平衡社會各方面的經濟利益。低碳經濟立法在價值追求和制度設計上應優先保護社會總體經濟利益，兼顧社會各方面經濟利益。

3.低碳經濟立法的內容。

（1）發展完善市場規制法方面的低碳經濟法。由于市場在自行運作過程中存在限制競爭、不正當競爭、市場信息非對稱性等市場缺陷，需要市場規制法克服市場障礙。[8](p6)低碳經濟作為一種對傳統社會生產方式全新變革的發展模式，需要法律采用強制干預方式對市場主體的市場行為及特殊市場進行相應規制，以確保低碳經濟的順利發展。在反壟斷法和反不正當競爭法層面上，由于低碳經濟是一種新的生產方式，低碳企業在發展壯大過程中，往往會面對傳統優勢產業的壟斷排擠和不正當競爭行為的打壓。因此，為了保障低碳企業的發展空間，應在反壟斷法和反不正當競爭法的適用上和執法中，傾斜保護低碳企業。

（2）發展完善宏觀調控法方面的低碳經濟法。現代國家經濟調節大量采用引導調控方式，保障和規范國家引導調控的宏觀調控法是經濟法體系的重要組成部分。低碳經濟作為一種新的經濟發展模式，必將產生錯綜復雜的利益沖突，其發展過程中必然存在著許多矛盾和困難，需要宏觀調控法的平衡和協調。首先，在稅法方面，為促進低碳經濟的發展，可對二氧化碳排放征收碳稅。其次，在產業政策法層面上，要通過立法優化產業結構，保障低碳經濟優先發展。其三，在金融法層面，樹立綠色金融理念，強調金融對低碳產業的優先融資功能。最后，在產權法層面上，確立環境產權制度，推行基于配額交易的碳排放權交易。

（3）發展完善國家投資經營法方面的低碳經濟法。一般市場經營者具有唯利性，只關注經濟利益尤其是眼前可實現的利益，對于眼前效益低甚至無利可圖、或者投資周期長風險大的行業和產品，經營者往往不愿投資，需要國家進行填補式投資。低碳經濟是一種新的經濟發展模式，由于技術和資金的高門檻和高風險，投資者往往投資意愿低，國家應該以國有資產參股、控股甚至獨資方式投資經營低碳行業，以促進低碳經濟發展。在國家投資法律制度方面，應增列低碳經濟發展支出財政預算項目，把低碳經濟發展資金作為中央和地方財政的經常性支出，為財政履行發展低碳經濟職能提供制度保證和物質支持。要建立政府低碳經濟發展投資增長機制，通過立法確立一定期限內政府低碳經濟發展投資占GDP的比例或占財政支出的比例。在價格法層面上，充分運用政府指導定價的原則，對低碳產品進行價格保護，而對高碳產品設置一定價格障礙，從而引導和鼓勵低碳經濟的發展。

4.低碳經濟立法的調整方法。

低碳經濟法律的調整方法應體現經濟法調整方法的特點，即強制性規范、任意性規范、提倡性規范相結合，即規定經濟法責任，又注重采用肯定性的法律后果形式。具體來說，應當在充分發揮市場配置資源的基礎性作用前提下，利用各種經濟和法律手段，包括完善稅收調節制度、對企業參與低碳經濟予以鼓勵、在財政信貸制度上實行優惠、擴大生產者責任、實行政府綠色采購等，影響市場主體的行為。

5.低碳經濟法律的實施條件。

改善發展低碳經濟的環境，調動企業、個人等主體投資低碳經濟的積極性。低碳經濟在解決經濟發展與環境的沖突方面，有非常積極的作用。但發展低碳經濟需要一定條件，對科學技術水平、市場機制、政府宏觀調控手段、公眾低碳意識等都有一定的要求。以當前我國的經濟和社會發展現狀，要在一定時期內發展低碳經濟，遏制能源、氣候、環境整體惡化的勢頭，僅依靠國家有限的財政支撐不現實，也不盡合理。我們需要積極改進、優化低碳經濟發展環境。比如，國家應加大促進低碳經濟發展的資金投入、鼓勵企業、高校研發機構和個人參與低碳經濟技術創新；加強宣傳培訓，提高公眾的低碳經濟意識和參與水平，倡導低碳消費觀念；加強與發達國家的低碳經濟合作等。

世界經濟在經歷了工業化、信息化之后，正在走向低碳化。發展低碳經濟不僅是順應歷史發展潮流的決策，也是我國在科學發展觀指導下，堅持可持續發展道路和實現經濟社會又好又快發展的應有之義。低碳經濟既是后危機時代的產物，也是中國可持續發展的機遇。如何把握機遇實現我國從高碳時代向低碳時代的跨越，低碳經濟法律的建構和完善刻不容緩。

三、法律促進和保障武漢城市圈發展低碳經濟的具體路徑

（一）加大財政投入，建設低碳經濟城市圈。

結合武漢城市圈的實際，利用財政的導向作用促進低碳經濟的發展。要調整財政支出結構，加大對低碳產業、低碳技術的投入力度，支持節能產品的推廣和使用。具體可以從以下幾個方面闡述：加大對低碳產業的投資力度，同時實行財政補貼；[9](p26)扶持重要大企業節能減排，適度關閉高污染中小企業；加大低碳技術科技投入，促進低碳技術創新；植樹造林，增加碳匯；加快發展公共交通，鼓勵人們使用公共交通；鼓勵和引導企業參與清潔發展機制項目；運用公共財政,加大對環保審核等基礎性工作的支持力度。

（二）改革完善稅收制度，規范城市圈低碳業稅收。

推動圈內發展低碳經濟，可以改革和完善現有的稅收制度，通過對低碳產業實行減稅、低稅或者免稅，來規范城市圈企業朝著節能減排、新興技術產業發展。具體而言，首先，開征環境污染稅，將部分高耗能、高污染產品列入征稅范圍，根據一氧化碳和二氧化碳的排放量和含碳量來確定稅基和稅率，并根據實際情況的變化來適時調整。此外，需通過科學專業方法統一武漢城市圈內企業的排污標準，使有關部門對于企業的排污量有明確清晰的判定標準及執法依據。

其次，還要利用稅收優惠制度鼓勵城市圈第三產業發展。與高能耗高污染的第二產業相比，第三產業不僅耗能少，還是一個社會商業發達的重要體現。武漢城市圈地處中國地理中部，九省通衢，交通優越，物流發達，應當高度重視第三產業的發展。為了促進第三產業的發展，對營業稅應當有適當的稅收優惠。例如可以調低營業稅起征點；金融機構對高新技術和環保節能技術研究開發的貸款減征營業稅；對旅游業涉及的旅游收入營業稅、餐飲收入營業稅予以定期減免；對運輸企業取得的營業稅可以根據旺季、淡季給予優惠。

第三，為了進一步減少城市圈內的塑料袋等白色污染，可將塑料產品等污染環境、高耗能的產品納入消費稅的征稅范圍，通過高稅收提高產品的價格，抑制人們不合理使用。

第四，對企業環保節能技術免稅，免去融資機構的稅務。如對光電子信息產業、鋼材制造及新材料產業、生物技術與新醫藥產業、汽車制造業、環保產業等涉及技術轉讓收入的，給予免征營業稅的照顧。此外，還可以鼓勵銀行設立高新技術企業風險投資貸款，對此項貸款的收益免稅，以此來鼓勵金融行業對環保技術的融資。

最后，根據地域特色，完善現有的資源稅。建立稅收差異制度，對不同資源實行不同的稅率；實行稅收優惠政策，在稅收政策上體現對環保產業的扶持。引導城市圈合理開發利用資源，促進經濟可持續發展。現有資源稅主要針對礦產征稅，且稅率不高，稅檔之間差距過小，造成開采者開采成本不高，給使用者的稅負轉嫁也不高。一氧化碳和二氧化碳主要是由礦物燃料、林木等燃燒而排放的，應該對礦產、林木等資源一并征收資源稅，這樣既可增加財政收入，又可調節資源級差收入，提高資源利用率，加大對資源的保護，實現可持續發展。

（三）金融制度創新,引導低碳產業發展。

在低碳經濟的發展過程中，財政、稅收制度是其重要支撐，而金融這根支柱將在低碳經濟市場化中起到最大的作用。因為銀行等金融機構的貸款和投資行為，會直接影響到各個行業和項目的能源消耗和碳排放。因此，金融機構需要探索建立一種應對氣候變化的信貸新模式，加強對低碳項目、低碳技術的融資、投資。此外，金融機構可以積極參與碳金融市場中來，作為經濟杠桿撬動低碳經濟的發展。[10](p132)每個低碳項目或低碳技術的投資同它的收益之間都有一個較長的時間差，金融市場可以在投資的供給和需求之間搭建一座橋梁，來填補這個時間上的空缺。因此，武漢城市圈要加強金融對低碳經濟的支持,積極發展碳金融市場。2009年1月13日湖北省人民政府出臺了 《關于推進金融創新支持武漢城市圈“兩型”社會建設的意見》，這是一個很好的開端，但該規定內容上尚有不足。總體而言，金融的引導和支持作用包括以下幾個方面：

1.設立低碳政策性銀行，開展綠色信貸。

企業開展低碳經濟需投入大量資金進行技術研發、生產工藝改進，在企業缺乏資金進行能源綜合利用和污染治理的情況下，可運用信貸工具向企業發放優惠貸款。由于商業銀行的趨利性，建議在城市圈內建立專門的低碳政策性銀行，以低息貸款、延長信貸周期、貸款貼息等方式給予企業支持，以解決企業在發展低碳經濟過程中信貸資金落實難問題。

2.規定在各大商業銀行建立低碳專項基金。

武漢城市圈政府可以在各大商業銀行設立低碳專項基金，用于低碳經濟相關行業發展的資金需求，給予發展低碳產業的企業以優惠的貸款政策。低碳專項基金主要用于節能減排項目生產、節能減排技術創新運用、碳捕捉技術、森林碳匯方面的林木草發展、風能核能太陽能技術等研究開發使用中。

3.實行“綠色信貸”制定統一貸款制度。

以黃石市為例，該市2008年出臺“綠色信貸”，對政策禁止和淘汰類項目，環評不達標和環保記錄差的企業，小鋼鐵、小水泥、電解鋁、造紙等高耗能行業中屬于國家產業政策明令禁止的新建項目和淘汰項目，屬于關停范圍的能耗高、污染重的小火電項目四類企業不予貸款，并對有利于節能減排和循環經濟的項目優先發放貸款。城市圈其他地區可以借鑒黃石做法，把這項政策變成城市圈統一適用的制度。

4.金融優惠制度鼓勵低碳技術創新和綠色消費。

城市圈內的金融機構應加大對碳技術創新的金融支持力度、鼓勵潔凈煤技術開發與使用、節能技術改造、新能源和再生能源及替代能源開發技術與應用推廣、能源綜合利用等綠色低碳產業發展。激勵單位和個人綠色消費，對消費者購買環保型消費品，如環保汽車、環保家電等，銀行可以聯手商家推出貼息甚至免息的消費貸款鼓勵其消費。

5.其他有關低碳經濟的碳金融創新。

隨著碳交易市場的逐步擴大，碳排放權的“金融屬性”日益凸顯，需要金融機構的支持。全球碳交易市場潛力巨大，預計2012年全球碳交易市場將達到1500億美元，有望超過石油市場成為世界第一大市場。因此，碳金融是低碳經濟發展戰略的制高點，中部首個環境交易所在武漢建立，奠定了湖北在碳金融領域的重要地位，[11](p25-28)對于武漢城市圈低碳經濟的發展也將產生巨大影響。武漢城市圈在碳金融市場上進行創新，如以金融手段為CDM提供中介服務，促進CDM項目在武漢城市圈的發展與壯大；以環境資源交易所為載體，設計開發碳排放交易、排污權交易以及林業碳匯等多種金融產品；加快金融服務產品創新，可以推出為購買節能環保房、環保車的消費者提供優惠貸款，為致力于環保技術、產品研發使用的中小企業提供優惠融資等。

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