武漢城市圈政策網(wǎng)絡(luò)治理：參與主體與治理模式

余軍華，呂麗娜

（湖北經(jīng)濟學(xué)院 財政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430205）

城市圈的發(fā)展要求圈內(nèi)各政府部門施行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展，如此才能實現(xiàn)城市圈的整體目標(biāo)。但是，碎片化的政府（Fragmented Governments）為整體目標(biāo)的實現(xiàn)提出了不少的阻力，產(chǎn)生了很多棘手的問題。城市圈內(nèi)各地方政府之間所屬不同的行政區(qū)劃，有著各自的利益傾向，彼此博弈的動力大于合作的動力，容易產(chǎn)生囚徒困境，出現(xiàn)“大而全，小而全”的格局，導(dǎo)致市場分割嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)和地方保護主義盛行。某些看似經(jīng)過行政手段調(diào)和的目標(biāo)，在“經(jīng)濟聯(lián)邦”的巨大利益沖擊之下也顯得貌合神離。市場這只“看不見的手”通過交換固然可以互利于雙方，但是受制于彼此之間信息的限制、公共產(chǎn)品提供的難題和壟斷問題，市場機制也一籌莫展。20世紀(jì)70年代興起的網(wǎng)絡(luò)治理理論為解決此類問題提供了有益的借鑒，較好地解決了聯(lián)合公共產(chǎn)品提供中所出現(xiàn)的“政府失靈”和“市場失靈”難題。

武漢城市圈作為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，其首要目標(biāo)包含生態(tài)、能源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展問題，要求這三方面在全國要做出典范。但是，“8+1”城市圈結(jié)構(gòu)中所包含的地方政府中，位于城市圈中心的武漢市無論是在人口、經(jīng)濟、工業(yè)門類和基礎(chǔ)設(shè)施上都是“一樹獨大”，顯示出極大的不對稱性。就行政環(huán)境來看，除了文化不存在太大差異外，其他方面都表現(xiàn)出巨大的落差。目前，湖北省政府專門成立城市圈戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室來協(xié)調(diào)各方利益，并且取得了一定的成效。但就長遠來看，這種行政協(xié)調(diào)問題很多，一方面是耗費大量人力和物力，落實起來也相當(dāng)困難；另一方面“硬的基礎(chǔ)設(shè)施”容易實施，“軟服務(wù)”難以協(xié)調(diào)。隨著公民社會的崛起，行政協(xié)調(diào)方式也不符合全球化的現(xiàn)實。因此，本文著力探討政府、第三方組織、私人部門和個體所形成的政策網(wǎng)絡(luò)治理在武漢城市圈的實踐問題。

一、網(wǎng)絡(luò)治理的特征

網(wǎng)絡(luò)治理，通常也稱之為政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Network），它來源于三個基本假設(shè)。第一，現(xiàn)代治理絕大多數(shù)都是非官僚制的形式，由公共權(quán)威單一主體制定的政策往往帶有強制性，常常導(dǎo)致政策的失敗。治理通常包含公共與私人部門間、不同的公共部門間的合作與相互依賴。第二，由于不同的政策領(lǐng)域中利益集團與政府的關(guān)系是變化的，因此政策過程要分開來對待。某些政策領(lǐng)域中利益集團的互動比其它政策領(lǐng)域更強烈時，政策的制定過程將更加復(fù)雜。第三，政府仍然對治理負(fù)主體責(zé)任，但并非全部責(zé)任。在決策制定前，政策選擇要由大量牽涉到自身利益的政府部門與非政府部門行動者之間通過商議來形成[1]。

根據(jù)以上假設(shè)，并結(jié)合目前網(wǎng)絡(luò)治理已經(jīng)形成的觀點，公共政策網(wǎng)絡(luò)治理具有5個鮮明的特征。首先，網(wǎng)絡(luò)治理有著多元的參與主體，不僅包括官僚體制的政府機構(gòu)，同時也包括非政府組織，它是“行動者的集合，每個行動者在指定的政策中表達自己的利益，并且有能力決定政策的成功或失敗”[2]。其次，作為公共利益的代理人，政府在公共事務(wù)治理中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但非政府組織作為網(wǎng)絡(luò)治理主體之一，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第三，參與主體往往因合作事務(wù)的不同而出現(xiàn)差異。換言之，不是所有的公共事務(wù)都具有相同數(shù)量的參與主體。根據(jù)以上定義，rhodes再依網(wǎng)絡(luò)組織間整合的強弱、成員互動穩(wěn)定性及成員排他性共分5類政策網(wǎng)絡(luò)：政策社群 （Policy Community）、 專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（Professional Networks）、政府間網(wǎng)絡(luò)（Intergovernmental Networks）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（Producer Networks）及議題網(wǎng)絡(luò)（Issur Networks）[3]。政策社群的成員數(shù)目相當(dāng)有限，他們的互動關(guān)系也非常穩(wěn)定。相反，議題網(wǎng)絡(luò)的參與者數(shù)目龐大，成員開放且不固定，互動頻率與強度也不穩(wěn)定。第四，參與主體間的關(guān)系是一種平等的、相互依賴的關(guān)系。 B?rzel（1997）指出，政策網(wǎng)絡(luò)是大量的非層級的、相互依賴的行動者所構(gòu)成的相對穩(wěn)定的關(guān)系，他們分享政策的共同利益，通過資源交換實現(xiàn)利益共享，彼此都承認(rèn)合作是達成共同目標(biāo)的最好方式[4]。最后，網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)注過程而非結(jié)果（Heclo,1978）[5]。政策網(wǎng)絡(luò)一般被視為是利益表達的中介機制，反映了政府政策體系功能分化，以及需要利益團體和專業(yè)社群參與政策制定與執(zhí)行之務(wù)實考量。因此，網(wǎng)絡(luò)治理本身涉及到公共政策的運作過程，只不過它打破了傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)水平化的特點。

二、武漢城市圈網(wǎng)絡(luò)治理體系的構(gòu)建原則

以上分析表明，政策網(wǎng)絡(luò)主要是指大量的行動主體間所形成的人際網(wǎng)絡(luò)、非正式制度網(wǎng)絡(luò)和正式制度網(wǎng)絡(luò)，它顛覆了“官僚制”的傳統(tǒng)觀點，打破了權(quán)力自上而下的藩籬，它更強調(diào)利益相關(guān)者的平等參與和協(xié)商的過程。格里·斯托克指出，“治理出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者”[6]。這種多主體、平等參與、強調(diào)協(xié)商的過程恰恰是目前武漢城市圈治理所需要的，表現(xiàn)在三個方面：第一，治理目標(biāo)是多元的，涉及不同的利益主體；如果單由政府決策，信息限制容易造成決策的失誤，即使決策正確，執(zhí)行起來阻力很大，因此多元利益表達機制是必要的；第二，從政策內(nèi)容上看，治理事務(wù)跨越行政區(qū)劃，層級控制不再起作用，各行政區(qū)劃主體不再是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是平等合作關(guān)系；第三，從權(quán)力關(guān)系上看，由于關(guān)系是平等的，命令和控制不再起作用，因為溝通和自愿協(xié)調(diào)是唯一選擇。

依據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理的本質(zhì)，我們設(shè)計了三項構(gòu)建武漢城市圈治理的原則：

一是主體多元化的原則。政府機關(guān)受制于資源和信息的限制，在政策制定中必然依賴于私人企業(yè)和第三方組織；公民社會的崛起表現(xiàn)在公民參政議政意識的增強，各方團體都可以表達自己的意見，傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力動作方式已越來越不適應(yīng)民主發(fā)展的要求。因此，在公共治理的過程中，所有利益相關(guān)者，既包括各方面的公共權(quán)力主體，也包括私人機構(gòu)和公民個人等權(quán)利主體。從組織合法性的角度來看，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，都可能成為社會權(quán)力的中心。因此，區(qū)域公共治理的主體不僅僅是政府，還包括私人企業(yè)、公民社會（第三部門）和個人。然而，政府在公共治理的過程中起著“元治理”的作用。

二是平等協(xié)商的原則。在區(qū)域公共治理的過程中，所有治理主體的地位都是平等的，不同的治理主體的區(qū)別只是分工與職責(zé)的不同。黃顯中、曾棟梁兩位學(xué)者就明確指出，各利益相關(guān)者應(yīng)在公正、公開、公平的原則下，在社會政治層面各自以平行主體身份，就某項共同關(guān)切的公共事物或公共利益彼此對話協(xié)商，以期達成共識的平等對話與合作[7]。平等協(xié)商是公私伙伴關(guān)系 （Public-private Partnership）理論的主旨，它代表著治理時代權(quán)力分化之后的結(jié)果。總之，各治理主體在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，實現(xiàn)共同治理。

三是相互依賴的原則。一些學(xué)者認(rèn)為因為政府失靈，所以需要市場發(fā)揮對資源配置的基礎(chǔ)性作用；然而市場也不是完美無缺的，它有自身的缺陷，市場同樣存在著失靈；在市場與政府之間還存在一個“灰色地帶”，這就需要發(fā)揮“公民社會”的作用。而在區(qū)域公共治理中，公民社會因為其獨特的優(yōu)越性，其重要作用顯得尤為顯著。一方面，在區(qū)域公共治理中，區(qū)域政府之間的作用容易受到限制；市場具有一定的非組織性。另一方面，公共社會可以借助各種跨區(qū)域的組織來進行協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)共同治理。

三、武漢城市圈網(wǎng)絡(luò)治理主體構(gòu)成

根據(jù)上述網(wǎng)絡(luò)治理體系的構(gòu)建原則，結(jié)合武漢城市圈的實際，武漢城市圈參與主體構(gòu)成囊括了區(qū)域治理的利益相關(guān)者，包含政府、私人企業(yè)和非營利組織。

第一，武漢城市圈各地方政府及其職能部門是重要的參與主體，也是公共事務(wù)的主要責(zé)任者。作為公共權(quán)力的代表和公民利益的代理人，政府毫無疑問在政策的規(guī)劃、組織和執(zhí)行中起著重要作用。傳統(tǒng)理論認(rèn)為城市圈區(qū)域政府在區(qū)域治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，具有“元治理”作用。然而，基于合作治理理論的“多中心秩序”思想認(rèn)為治理是多元主體以增進公共利益最大化而采取的管理社會公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的合作體系。這要求打破政府的“元治理”地位，并不強調(diào)治理的“元作用”，而是在各自的領(lǐng)域中承擔(dān)著不同的角色。

具體來講，武漢城市圈中的9個地方政府及其所包含的職能部門是公共權(quán)力的實際運作者。如前所述，跨越行政區(qū)的公共事務(wù)，政府必須出面協(xié)調(diào)。例如，武漢市和孝感市都想在天河機場附近建立“臨空經(jīng)濟區(qū)”，這是由于地方利益而出現(xiàn)的沖突，最終也只能由兩市政府才能協(xié)調(diào)解決。然而，政府的角色因治理事務(wù)的不同而不同。如果涉及到私人經(jīng)濟的事務(wù)，政府應(yīng)該間接參與。比如，據(jù)我們調(diào)研所知，武漢市化工企業(yè)向黃岡市遷移，兩市政府就沒有直接干預(yù)，更多地是表現(xiàn)出協(xié)調(diào)者的角色。

第二，私人企業(yè)是代表市場力量的參與者。我們常常以企業(yè)作為市場的代言人。企業(yè)通常被認(rèn)為是以利潤最大化為目的，企業(yè)比其他主體更樂意參與區(qū)域公共治理，原因不在于企業(yè)的公共服務(wù)精神或公共治理責(zé)任，而在于企業(yè)以實現(xiàn)其利潤目標(biāo)，參與區(qū)域治理可望在稅收和政策方面獲得一定的優(yōu)惠。此外，企業(yè)通過與社會各界的溝通，使自己能夠在公眾面前樹立良好的形象，從而降低運營成本。企業(yè)對區(qū)域治理的參與主要通過共同生產(chǎn)和游說影響決策這兩種方式[8]。

武漢城市圈中的各種企業(yè)，不論其所有權(quán)歸屬如何，都可參與到區(qū)域治理事務(wù)中來。城市圈各企業(yè)參與治理往往取決于兩方面原因。一方面，作為私人產(chǎn)品生產(chǎn)者，某些公共政策會涉及到它們的利益，因此它們要求參與決策。比如，武漢城市圈多年前就提出電信一體化，即城市圈內(nèi)各政府之間同區(qū)號同資費，但這個政策一直沒有落實，究其原因各電信網(wǎng)絡(luò)運營商之間的利益難以協(xié)調(diào)。對于這種政策，如果政府直接采取行政命令，也只能是一紙空文。另一方面，作為政府的替代者和競爭者，私人企業(yè)參與可以提高公共物品和服務(wù)的效率，改善資源配置。例如，私人企業(yè)高度參與武漢城市圈內(nèi)的自來水和公共汽車等大量公用事業(yè)的改革。

第三，作為社會權(quán)力代表公民和第三部門。俞可平（2006）認(rèn)為“公民社會當(dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等”。[9]公民是公共產(chǎn)品與服務(wù)的直接承擔(dān)者，同時也是公共政策服務(wù)的對象。由于單個公民力量的限制，公民往往形成利益集團，推動了第三部門在社會中的興起。公民與第三部門的作用主要體現(xiàn)在決策參與、公共產(chǎn)品與服務(wù)提供兩方面。此外，他們還承擔(dān)著監(jiān)督政府和市場的責(zé)任。武漢城市圈內(nèi)的各種行業(yè)協(xié)會、自愿者組織、社區(qū)組織等非營利組織大量存在，它們參與城市圈內(nèi)公共事務(wù)的足跡隨處可見。涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移和調(diào)整的政策，城市圈內(nèi)各工業(yè)協(xié)會廣泛參與，共同協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)城市圈的整體目標(biāo)。例如，城市圈內(nèi)9個城市科協(xié)定期舉行會議，商討科技產(chǎn)業(yè)布局。涉及到兩個行政區(qū)劃結(jié)合部的公共產(chǎn)品，各非營利組織廣泛參與；武漢市郊的行政村與周邊城市的行政村，由于生源減少，彼此各村都興建一所學(xué)校，成本巨大，容易造成設(shè)施浪費，因此很多民營學(xué)校參與進來，作為政府公共服務(wù)空缺的補充。

四、武漢城市圈網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

公共政策網(wǎng)絡(luò)治理在結(jié)構(gòu)上既不同于傳統(tǒng)垂直的層級管理，也不同于市場協(xié)調(diào)治理，它是一種基于自愿參與的水平治理方式。這種治理摒棄了精英主義（Elitism）和法人主義（Corporatism）的治理方式。前者強調(diào)政治事務(wù)中精英的能力，造成了政治與行政二分法。最為關(guān)鍵的是，它強調(diào)自上而下權(quán)力的運作，忽略其他利益集團表達偏好的途徑。而后者在治理結(jié)構(gòu)中雖然加入了少數(shù)利益集團的參與，但更多側(cè)重經(jīng)濟事務(wù)的規(guī)劃，功利主義傾向過于嚴(yán)重。最為重要的是它忽視了基層民眾的聲音。網(wǎng)絡(luò)治理屬于典型的社會中心治理方式，強調(diào)以社會為中心的治理與自我治理。這種模式主張多元主義（Pluralism）模式，多元主義者認(rèn)為團體是政治過程的中心，政策是不同團隊相互競爭的結(jié)果，而透過不同團體之間的競爭，能有效制衡國家機關(guān)的行為。此外，多元主義者也認(rèn)為權(quán)力是分配在各團體之間，但并不是所有團體都有同等的影響力與參與機會，團體的影響力視其擁有的資源、組織大小、動員程度及合法性而定，而國家機關(guān)則是扮演中心的角色，開放所有管道讓各利益團體競爭。因此，多元主義模式特別適合于城市圈區(qū)域治理體系。

雖然武漢城市圈治理中強調(diào)政府機構(gòu)、市場企業(yè)和非營利組織等多方利益的表達和互相協(xié)調(diào)，但根據(jù)多元主義理論，這種多元主體的方式并不意味著各治理主體在權(quán)力結(jié)構(gòu)中有著同等重要性和參與機會，網(wǎng)絡(luò)治理與層級制最大的區(qū)別在于它是彈性治理。因此，我們認(rèn)為武漢城市圈政策網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)區(qū)別對待不同政策領(lǐng)域中的治理主體和權(quán)力分配，不能采取大一統(tǒng)的策略，具體如下：

第一，城市圈中涉及到區(qū)域規(guī)劃等政策時，參與主體不能太多且以政府機關(guān)為主。政策規(guī)劃是對未來發(fā)展的指導(dǎo)方針，涉及到長遠的利益，普通民眾并不關(guān)心。區(qū)域規(guī)劃中需要專業(yè)的知識和信息，其他組織并不具備。區(qū)域規(guī)劃要求統(tǒng)一，過多的參與主體容易造成方案的分歧和決策的困難。因此，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該以公共組織為主體，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃由9個政府機關(guān)及其相關(guān)部門根據(jù)專業(yè)知識的需要組織專家進行，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃除了以上主體之外還應(yīng)該邀請相關(guān)行業(yè)協(xié)會和骨干龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人參與。

第二，涉及到公共產(chǎn)品供給的政策應(yīng)該吸納私人企業(yè)和非營利組織參與決策。公共產(chǎn)品由于私人不愿意或無法提供，因而會導(dǎo)致市場失靈。但政府在提供公共產(chǎn)品時仍然面臨著政府失靈。根據(jù)新公共管理運動（New Pubilc Management）的精神，私人企業(yè)和非營利組織共同參與公共產(chǎn)品的決策與提供是一種較好的模式。因此，武漢城市圈中涉及到公共產(chǎn)品，特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政策，應(yīng)該邀請私人組織和第三方組織的參與。比如，武漢城市圈電信政策中的信號覆蓋、圈內(nèi)收費等政策可以采取這種措施。這種模式中決策的主體仍應(yīng)以政府為主，其他組織為輔。

第三，涉及到私人產(chǎn)品供給的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以第三方群體和私人企業(yè)為主要決策者，政府為輔。產(chǎn)業(yè)政策更多的牽涉到私人企業(yè)和第三方組織等具體生產(chǎn)主體的利益，對于這方面的事務(wù)，可以采取公共政策中的“利益集團”模式進行決策。具體來說，政府在決策過程中起著制定游戲規(guī)則和裁判的角色，其他利益集團通過相互的斗爭、商討和妥協(xié)等互動策略，最終會達到一種利益均衡，政府再將這種均衡的利益制定成政策。比如，城市圈中的銀行業(yè)務(wù)的通存通兌可以采取這種方式。

第四，偏重于民生的政策應(yīng)該全部主體參與。因為這部分政策主要關(guān)系到公民的利益，因此公民是主要的決策參與者。但是，社會政策服務(wù)的傳遞既可以是政府，又可以是私人企業(yè)和第三方組織，因此這兩種生產(chǎn)單元也應(yīng)該參與決策。此外，從責(zé)任來分析，政府在民生中發(fā)揮著不可磨滅的作用。于是，這就形成了四種主體共同參與決策的機制，應(yīng)該聽取民眾的意見，綜合和反饋他們的意見，由下而上形成政策。

五、結(jié)論

武漢城市圈的發(fā)展既是提升區(qū)域競爭力的需要，也是中部崛起的中堅力量。但是，城市圈內(nèi)各地方政府機構(gòu)又分屬不同的行政區(qū)域，有各自的管轄范圍，同時也形成了版圖利益的沖突。城市圈內(nèi)各地方的目標(biāo)與整體目標(biāo)之間存在著調(diào)和的困難。這種困難通過更高一級的政府來協(xié)調(diào)，行政成本巨大，而且改變不了根本的利益訴求。此外，城市圈整體的目標(biāo)涉及到廣泛的政策領(lǐng)域，政府的行政干預(yù)似乎也難以平衡它們的利益。更為關(guān)鍵的是，日益高漲的民主呼聲要求權(quán)力分配的變革，自上而下的權(quán)力分配方式不再符合社會的潮流。面對這種難題，大量實踐證實政策網(wǎng)絡(luò)治理理論可以指引我們來解決這些問題。網(wǎng)絡(luò)治理并不排斥目前的公共政策領(lǐng)域，它更注重政策參與主體、產(chǎn)品供給主體的多元化模式，主張各主體的平等參與，提倡政策的彈性設(shè)計，重視利益的協(xié)商、互動和溝通等政策過程，反對行政權(quán)威的強制控制。我們認(rèn)為此理論切合武漢城市圈的實際情況，具備嘗試的條件。

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