民族自治與政治整合——西班牙民族政策評(píng)析

巨 英，嵇 雷

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 思想政治理論部，湖北 武漢 430205；2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢 430205）

西班牙位于歐洲西南部伊比利亞半島，是一個(gè)多民族國(guó)家。主體民族是卡斯蒂利亞人，即西班牙人；主要少數(shù)民族有加泰羅尼亞人、加里西亞人和巴斯克人等。此外，還有17個(gè)人數(shù)更少的少數(shù)民族。官方語(yǔ)言為西班牙語(yǔ)，另有許多地方語(yǔ)言，其中加泰羅尼亞語(yǔ)、巴斯克語(yǔ)、加里西亞語(yǔ)、巴倫西亞語(yǔ)與西班牙語(yǔ)在當(dāng)?shù)赝瑸楣俜秸Z(yǔ)言。西班牙的民主制度建立較晚，1975年弗朗哥的去世才結(jié)束了其個(gè)人獨(dú)裁統(tǒng)治。現(xiàn)行的政治制度是根據(jù)1978年憲法建立的。1978年憲法規(guī)定西班牙是議會(huì)君主制度國(guó)家。對(duì)于民族問(wèn)題，鑒于歷史上的民族沖突不斷，西班牙實(shí)行民族區(qū)域自治制度,憲法“承認(rèn)并保障組成西班牙國(guó)的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)。”[1]據(jù)此，西班牙現(xiàn)共有17個(gè)自治區(qū)，各自治區(qū)的“自治章程是各自治區(qū)的基本法規(guī)，國(guó)家把這些章程作為自己的法律程序的組成部分予以承認(rèn)和保護(hù)。”[2]以下試對(duì)西班牙民族區(qū)域自治制度進(jìn)行分析和評(píng)判。

一、西班牙民族政策的演變

弗朗哥的獨(dú)裁統(tǒng)治結(jié)束后，西班牙確立了民族區(qū)域自治作為解決民族問(wèn)題的基本政策。那么，對(duì)于一個(gè)主體民族約占總?cè)丝诘?3%的國(guó)家而言，為什么會(huì)將全國(guó)劃分為17個(gè)自治區(qū)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治呢？這有必要從西班牙歷史上各主要少數(shù)民族與中央政權(quán)的關(guān)系及其自治要求說(shuō)起。

西班牙于1492年才成為一個(gè)統(tǒng)一的民族國(guó)家，自那時(shí)起國(guó)內(nèi)的主體民族卡斯蒂利亞人與主要少數(shù)民族加泰羅尼亞人、巴斯克人、加利西亞人之間就一直存在著沒(méi)有解決的矛盾。西班牙各地區(qū)在文化、傳統(tǒng)和風(fēng)俗方面明顯不同，因此，在建國(guó)之初各地區(qū)在統(tǒng)一的帝國(guó)內(nèi)擁有很大的地方自治權(quán)。但是，從哈布斯堡王朝起開(kāi)始的中央政權(quán)的官僚主義集權(quán)化與地方自治的矛盾一再凸顯，少數(shù)民族的自治權(quán)也被間斷性的剝奪，弗朗哥政權(quán)時(shí)期則完全被剝奪。直到1975年11月弗朗哥死后，西班牙開(kāi)始向議會(huì)民主政治過(guò)渡。1978年12月通過(guò)并生效的新憲法才承認(rèn)和保證民族和地區(qū)的自治權(quán)，民族政策才有了穩(wěn)定性和延續(xù)性的可能。

盡管加利西亞人與主體民族存在明顯的文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異，并且在地理上遠(yuǎn)離中央政府，但卻很少尋求政治上的獨(dú)立，即使是在17世紀(jì)末被剝奪自治權(quán)之后也很少要求自治，而且在語(yǔ)言、文化上與卡斯蒂利亞人越來(lái)越接近。這主要是由于缺乏“土生土長(zhǎng)的工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)和刺激自己民族主義感情的移民的流入”。[3]加里西亞以莊園經(jīng)濟(jì)為主，城市多為商界和政界所壟斷，幾乎沒(méi)有工業(yè)存在，因此，對(duì)這一地區(qū)主體人口——農(nóng)民影響較大的是教會(huì)和國(guó)家教育制度。民族主義者由一些孤立的知識(shí)分子和一些專業(yè)人員組成，其影響較弱。因此，加利西亞民族主義較為溫和，與主體民族關(guān)系也更為緩和，更易受到其同化和影響。

加泰羅尼亞人和巴斯克人自西班牙建國(guó)以來(lái)的自治要求則強(qiáng)烈得多，民族主義活動(dòng)也更為激烈。1640～1652年加泰羅尼亞曾經(jīng)在法國(guó)的支持下脫離西班牙；17世紀(jì)末中央政權(quán)剝奪了其自治權(quán)；1705～1714該地區(qū)在英國(guó)支持下再一次反叛。19世紀(jì)初波旁王朝在自由主義者的推動(dòng)下中央集權(quán)更甚，完全剝奪了地方的自治權(quán)，因此，從19世紀(jì)80年代起，加泰羅尼亞民族主義者一再提出自治的要求。加泰羅尼亞民族主義產(chǎn)生于19世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)該地區(qū)以棉紡織的出口為主要收益，由于殖民地的喪失，經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義對(duì)其必不可少。洛佩斯認(rèn)為：“加泰羅民族主義在經(jīng)濟(jì)方面聯(lián)合了城市和工業(yè)集團(tuán)的力量，而且，從這個(gè)聯(lián)盟那里得到了它所不具有的財(cái)政和組織上的資源。在宗教問(wèn)題上，它還使自己與加泰羅的世俗分子結(jié)盟。意識(shí)形態(tài)影響的交迭（把西班牙、加泰羅民族主義以及世俗集團(tuán)聚集在一起）是可能的，這種意識(shí)形態(tài)影響的交迭有利于在1979年以一種文明的、和平的方式恢復(fù)加泰羅自治政府機(jī)構(gòu) （一個(gè)具有深遠(yuǎn)的歷史根源的機(jī)構(gòu)，而且這個(gè)機(jī)構(gòu)在第二共和國(guó)期間發(fā)揮了重要的作用）。另外兩個(gè)起作用的因素是加泰羅人的調(diào)和的作風(fēng)和（更重要的）在當(dāng)時(shí)把西班牙人和加泰羅民族主義聯(lián)系起來(lái)的那種利益的一致性。”[4]由此可以看出，由于利益關(guān)系，加泰羅尼亞人與西班牙人的關(guān)系一直處于矛盾與緩和相交織的狀況。

相比之下，巴斯克民族主義最為激烈，自治（甚至是獨(dú)立）要求也最為強(qiáng)烈。巴斯克人于16世紀(jì)初開(kāi)始受西班牙人的統(tǒng)治，在當(dāng)時(shí)的“弗羅斯”（fueros）制度下，巴斯克人在法規(guī)、習(xí)俗、文化等方面享有很大的自治權(quán)。但是在1833～1839年及1874～1876年的戰(zhàn)爭(zhēng)之后，“弗羅斯”制度被廢除，也正是從這時(shí)起巴斯克人建立自治政府的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。弗朗哥政權(quán)上臺(tái)后，剝奪了加泰羅尼亞人和巴斯克人民于1931～1932年共和派政府所賦予的自治權(quán)，并且禁止他們使用自己的語(yǔ)言文字，激起了這兩個(gè)民族的激烈反抗。1959年成立的秘密組織“埃塔”（ETA，“巴斯克家園與自由”）搞了一系列的暴力活動(dòng)，甚至在1973年12月20日暗殺了西班牙首相，即使在西班牙實(shí)行民族族區(qū)域自治制度后其恐怖活動(dòng)仍然十分猖獗。巴斯克的民族主義活動(dòng)之所以如此劇烈，可以從其文化意識(shí)、思想根源和社會(huì)基礎(chǔ)等方面來(lái)分析。[5]文化意識(shí)方面，由于巴斯克民族主義是在西班牙王室正統(tǒng)論的衰落中形成的，長(zhǎng)期存在著一種強(qiáng)烈的自我特性的意識(shí)，而1895年成立的巴斯克民族主義黨則成為其核心。從思想根源上來(lái)講，它更多地歸因于西班牙的王室正統(tǒng)論的反對(duì)分子和極端的宗教傳統(tǒng)，并且，其發(fā)展帶有種族主義色彩因素。巴斯克民族主義的社會(huì)基礎(chǔ)主要是巴斯克城市的傳統(tǒng)中間階級(jí)和無(wú)條件地支持民族主義的農(nóng)民，并與牧師結(jié)成聯(lián)盟。因此，與加泰羅尼亞和加利西亞的民族主義相比，巴斯克民族主義分子與農(nóng)民和小資產(chǎn)階級(jí)及親教會(huì)等級(jí)制度的牧師結(jié)成聯(lián)盟，這更為獨(dú)特，也更為極端。

由此可見(jiàn)，西班牙主要的少數(shù)民族具有自治的傳統(tǒng)，但是在西班牙保守勢(shì)力的擠壓下失去了取得自治權(quán)的歷史條件，由此產(chǎn)生了從溫和到極端的各種獨(dú)具特色的民族主義，進(jìn)而激起了激烈的民族沖突，并且西班牙的民族問(wèn)題是和地區(qū)混在一起的，“國(guó)家形成和民族形成的雙重性對(duì)于地域結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代西班牙的國(guó)家身份具有至關(guān)重要的意義。正如有的學(xué)者所指出的，直到19世紀(jì)西班牙的統(tǒng)一還仍然是表面性的。在18世紀(jì)以前，西班牙是由一系列的小國(guó)組成的，它們之間的正式聯(lián)合往往是通過(guò)聯(lián)姻或軍事征服實(shí)現(xiàn)的。在民族認(rèn)同感開(kāi)始在國(guó)家層面出現(xiàn)的同時(shí)，它也在地區(qū)層面出現(xiàn)了。”[6]1978年憲法不但確立了西班牙的民主制度，而且將民族自治制度以根本大法的形式固定下來(lái)。憲法第143條規(guī)定：“為行使憲法第二條承認(rèn)的自治權(quán)，具有共同的歷史、文化特征的毗鄰省份、島嶼地區(qū)以及在歷史上曾是一個(gè)地區(qū)單位的省份，可根據(jù)本章及各自章程的規(guī)定實(shí)行自治，組成自治區(qū)。”[7]隨后頒布的自治法案，規(guī)定了巴斯克人、加泰羅尼亞人、加利西亞人等少數(shù)民族可在各自聚居的地區(qū)建立自治政府和議會(huì)，組織地區(qū)自治警察；在自治區(qū)內(nèi)各少數(shù)民族語(yǔ)言與卡斯蒂利亞語(yǔ)同為官方語(yǔ)言；各少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、語(yǔ)言、教育、衛(wèi)生等方面享有自治權(quán)。另外，由于實(shí)行普選，加泰羅尼亞人和巴斯克人的政黨都在國(guó)民議會(huì)中占有了一定的席位。這樣，西班牙各個(gè)主要少數(shù)民族的民族權(quán)利都得到了保障。

然而，西班牙民族區(qū)域自治制度從30年多的運(yùn)行來(lái)看，仍然存在著一些問(wèn)題。巴斯克地區(qū)的分離主義傾向加劇，極端的恐怖主義活動(dòng)猖獗，如1997年綁架并殺害巴斯克地區(qū)艾爾穆阿市議會(huì)議員加里多，2000年極端民族主義分子行刺國(guó)王卡洛斯未遂等。另外，巴斯克地區(qū)與中央政府在“權(quán)力分配，地域概念及自治權(quán)問(wèn)題”[8]等方面也存在著分歧。

二、西班牙民族區(qū)域自治制度評(píng)析

西班牙的民族區(qū)域自治制度運(yùn)行30多年來(lái)，雖然仍然面臨著上述那些未解決的問(wèn)題，然而，它基本解決了國(guó)家轉(zhuǎn)型期所出現(xiàn)的重大問(wèn)題——整合與民主的矛盾。不僅如此，政府在對(duì)待極端民族分裂勢(shì)力上的懷柔政策也將其引入正軌。當(dāng)然，該制度在運(yùn)行過(guò)程中也存在著一些重大的問(wèn)題，究其根源，可以追溯到憲法上的規(guī)定和其基本原則——自治原則——以及由此所引起的實(shí)踐中的問(wèn)題。因此，西班牙的民族區(qū)域自治制度為我們解決民族問(wèn)題提供了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)。

（一）值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

首先，西班牙的民族區(qū)域自治制度解決了現(xiàn)代化過(guò)程中所出現(xiàn)的整合與民主的對(duì)立問(wèn)題。民族區(qū)域自治制度是一種中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的制度。它不同于聯(lián)邦制，權(quán)力的組織形式不是自下而上的，即中央政府的權(quán)力不是由地方政府授予的，相似之處在于權(quán)力劃分上。1978年憲法第149條第3款規(guī)定：“本憲法未明確賦予國(guó)家的職權(quán)，可由自治區(qū)根據(jù)其章程行使。”[9]它也同單一制有區(qū)別，在中央與地方的權(quán)力劃分上與聯(lián)邦制相似，它將全國(guó)劃分為17個(gè)自治區(qū)，且賦予自治區(qū)以很大的權(quán)力。這一點(diǎn)實(shí)際上與西班牙政權(quán)組織的傳統(tǒng)和區(qū)域劃分是一致的。西班牙自建國(guó)至19世紀(jì)，雖然一直是中央集權(quán)的國(guó)家，但實(shí)際上是由“具有自己的語(yǔ)言、習(xí)俗和社會(huì)傳統(tǒng)的不同地區(qū)組成的國(guó)家。”[10]并且各地區(qū)一直具有很大的自治權(quán)或者是有強(qiáng)烈的自治要求。因此，作為一種民族政策，民族區(qū)域自治有助于西班牙在向民主國(guó)家過(guò)渡的過(guò)程中的政治整合和政治民主的發(fā)展。將民族區(qū)域自治寫(xiě)進(jìn)憲法，這一方面以法律的形式賦予了多民族政治體內(nèi)的單一民族以群體政治權(quán)利，解決了群體民主的問(wèn)題；另一方面，中央集權(quán)制又保證了西班牙在現(xiàn)代化過(guò)程中所需要的強(qiáng)有力的中央政府，對(duì)各民族的離心力以一定的約束，促進(jìn)了國(guó)家的統(tǒng)一和民族的整合。同時(shí)，這也超越了地區(qū)認(rèn)同，加強(qiáng)了國(guó)家層面的民族認(rèn)同。因此，從某種程度上講，民族區(qū)域自治制度解決了西班牙在現(xiàn)代化進(jìn)程中政治整合與政治民主的矛盾。

其次，在具體的政策實(shí)施過(guò)程中，西班牙政府在對(duì)待極端分裂勢(shì)力時(shí)表現(xiàn)出了民主的妥協(xié)精神。在西班牙國(guó)內(nèi)，民族區(qū)域自治制度將解決民族問(wèn)題的政策擴(kuò)大到全國(guó)范圍內(nèi)及賦予特殊民族地區(qū)較大自治權(quán)的做法并不能熄滅民族主義者的分離火種，在與民族自治地方的拉鋸戰(zhàn)中，政府采取了壓制與寬容相兼的策略。

政府處理民族沖突的問(wèn)題時(shí)一般有三種策略：壓制、寬容或兩者兼而有之。一味地壓制雖然在短期內(nèi)打擊了民族主義情緒，遏制了民族主義者的極端行動(dòng)。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，這卻增加了民族地方對(duì)中央政府的仇視，加深了兩者之間的隔閡，甚至讓民族主義變得更加強(qiáng)烈，進(jìn)而導(dǎo)致更多的暴力活動(dòng)。而寬容政策則意味著更多的妥協(xié)和讓步，妥協(xié)精神是現(xiàn)代民主政體運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，但是無(wú)原則的妥協(xié)則會(huì)助長(zhǎng)民族主義的氣焰，增加其離心傾向。并且，賦予某些地區(qū)更多的自治權(quán)會(huì)增加其他地區(qū)的自治要求。中央政府處理民族問(wèn)題采取何種具體的手段取決于政黨的政治光譜、執(zhí)政者的執(zhí)政風(fēng)格及執(zhí)政時(shí)所面臨的民族問(wèn)題形勢(shì)。處于政治光譜右面的保守政黨更傾向于中央集權(quán)，因此可能以壓制政策為主；而左翼政黨則傾向于更多的民主，因此對(duì)待民族問(wèn)題更為寬容。當(dāng)然，這也要與當(dāng)時(shí)的形勢(shì)相適應(yīng)。一般來(lái)說(shuō)，正如兩黨制或多黨制下左右政黨輪流執(zhí)政而不斷將政策趨中那樣，壓制和寬容的手段也在兩翼政黨的輪流執(zhí)政下不會(huì)走得過(guò)于極端。

以西班牙2000～2004年的人民黨政府和2004年以來(lái)的工人社會(huì)黨政府處理巴斯克問(wèn)題為例，我們可以看出西班牙政府在處理民族問(wèn)題具體方式上的特點(diǎn)。2000～2004年期間，首相對(duì)巴斯克的民族主義者采取了壓制政策，尤其是對(duì)該地區(qū)有名的恐怖主義組織“埃塔”進(jìn)行大力打擊，這為阿斯納爾贏得了支持者的贊揚(yáng)，遭遇“埃塔”恐怖之害的人數(shù)也減少了，但同時(shí)也使當(dāng)?shù)孛褡逯髁x情緒暗長(zhǎng)，使中央政府與自治區(qū)政府之間產(chǎn)生了隔閡。2004年大選前發(fā)生的“3·11”恐怖事件讓在此前民意測(cè)驗(yàn)一直居先的人民黨奇跡般地落敗。“3·11”事件的發(fā)生，除了阿斯納爾支持美伊戰(zhàn)爭(zhēng)的外交政策的原因外，政府對(duì)于恐怖主義和巴斯克地區(qū)民族主義的壓制政策也稍有責(zé)任。工人社會(huì)黨執(zhí)政后，新首相薩帕特羅的民族政策趨于寬容。一方面中央政府開(kāi)始著手消除與巴斯克地方政府之間的隔閡，試圖通過(guò)和平方式來(lái)解決這一地區(qū)的民族問(wèn)題；另一方面逐步對(duì)民族主義分子放寬政策。薩帕特羅的懷柔政策取得了一定的效果，雖然他執(zhí)政后暴力事件仍有發(fā)生，但是他一面加大打擊恐怖活動(dòng)力度，一面向“埃塔”伸出橄欖枝。2006年3月22日“埃塔”宣布將于當(dāng)月24日起永久性停火。薩帕特羅則公開(kāi)表示，贊成賦予巴斯克地區(qū)在內(nèi)的17個(gè)西班牙地區(qū)更多自治權(quán)利。[11]這樣，薩帕特羅在壓制和寬容之間將巴斯克的民族問(wèn)題引向正軌。民主社會(huì)的妥協(xié)精神在這里表現(xiàn)得淋漓盡致，一方面，賦予大區(qū)以更多的權(quán)力緩和了民族主義情緒和暴力事件；另一方面也同時(shí)提升了各民族人民對(duì)于國(guó)家和地區(qū)層面的認(rèn)同。

（二）應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)和需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題

然而，民族區(qū)域自治制度在取得了一定的成就之時(shí)也存在著一些問(wèn)題。從憲法中關(guān)于這一制度的具體規(guī)定來(lái)講，它還存在著統(tǒng)一與自治、團(tuán)結(jié)與自決的矛盾；并且，這兩個(gè)矛盾在實(shí)施過(guò)程中時(shí)時(shí)困擾著西班牙政府。

一方面，存在著統(tǒng)一與自治的拉鋸戰(zhàn)。1978年憲法總綱第2條將“統(tǒng)一”與“自治”置于同等重要的地位，它規(guī)定：“本憲法的基礎(chǔ)是西班牙國(guó)牢不可破的團(tuán)結(jié)和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國(guó)，承認(rèn)并保障組成西班牙國(guó)的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)。”[12]這一條款中“自治被理解為社會(huì)團(tuán)體要求自決的權(quán)力，而團(tuán)結(jié)則被理解為形成一個(gè)中央與地方關(guān)系模式的基本框架，在這個(gè)中央與地方關(guān)系的模式中，統(tǒng)一和自治是首要的。”[13]然而，“自治”到底是僅限于自治區(qū)一級(jí)還是作為地方政府的省和市鎮(zhèn)也擁有同樣的自治權(quán)？按照憲法第137條的規(guī)定：“國(guó)家按地區(qū)由市鎮(zhèn)、省和自治區(qū)組成。所有這些單位在治理其各自事務(wù)中均享有自主權(quán)。”[14]從這一條款似乎可以得出一個(gè)肯定的結(jié)論，在這里,政治與行政的關(guān)系是不明確的。自治區(qū)所擁有的是行政權(quán)還是主權(quán)？從憲法第147條來(lái)看，自治區(qū)不但擁有行政權(quán)，而且擁有制定自治章程的立法權(quán)。另外，憲法第149條第3款還規(guī)定：“在任何情況下，國(guó)家的權(quán)力均是自治區(qū)權(quán)力的補(bǔ)充。”[15]這樣它就具有了主權(quán)的性質(zhì)，而過(guò)于強(qiáng)大的自治權(quán)力加上強(qiáng)烈的民族主義會(huì)導(dǎo)致地方主義盛行，進(jìn)而影響到國(guó)家的統(tǒng)一。自治區(qū)的政治性表明它對(duì)于省和市鎮(zhèn)“具有政治指導(dǎo)的作用”。[16]

統(tǒng)一與自治一直在民族國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中進(jìn)行著拉鋸，尤其是在多民族國(guó)家中，這也可以說(shuō)是中央與民族自治地方之間的博弈，這一點(diǎn)在西班牙從1978年進(jìn)入民主進(jìn)程以來(lái)尤其明顯。憲法法院是裁決中央政府與自治區(qū)政府之間沖突的場(chǎng)所，從1981～1991年，中央政府在憲法法院對(duì)自治區(qū)行為提出質(zhì)疑的被訴法律總數(shù)共達(dá)到120個(gè)，占總法律件數(shù)的7.6%，其中巴斯克和加泰羅尼亞兩個(gè)自治區(qū)被訴件數(shù)為54件；自治區(qū)對(duì)中央政府行為提出質(zhì)疑的數(shù)據(jù)分別為127個(gè)和23.6%，兩個(gè)大區(qū)提出的法律件數(shù)為86件。17個(gè)自治區(qū)中，巴斯克和加泰羅尼亞兩個(gè)自治區(qū)同中央政府的沖突最為激烈。從趨勢(shì)上來(lái)看，立法正在從中央層面轉(zhuǎn)到自治區(qū)層面，并且，巴斯克和加泰羅尼亞獲得了高度自治。[17]

另一方面，團(tuán)結(jié)與自決之間也存在著不平衡。憲法第138條闡明了團(tuán)結(jié)的含義：“國(guó)家保證憲法第二條確定的團(tuán)結(jié)原則之切實(shí)實(shí)現(xiàn)，努力實(shí)現(xiàn)西班牙領(lǐng)土各部分之間適當(dāng)、公正的經(jīng)濟(jì)平衡，并特別照顧島嶼情況。”“各自治區(qū)章程的差異在任何情況下均不意味著經(jīng)濟(jì)的或社會(huì)的特權(quán)。”[18]也就是說(shuō)，憲法承認(rèn)在西班牙存在地區(qū)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的不平衡，而且把國(guó)家規(guī)定為弱小地區(qū)的保護(hù)人。當(dāng)然，如果這種不平衡太大的話，統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的原則可能會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害。

自決原則的爭(zhēng)議是因?yàn)樵谟嘘P(guān)國(guó)家地方組織問(wèn)題上，憲法常常含糊不清。根據(jù)第143條第2款：“自治進(jìn)程的主動(dòng)權(quán)屬于有關(guān)的各省議會(huì)或島嶼間機(jī)構(gòu)，或?qū)儆谌种氖墟?zhèn)，其人口至少應(yīng)占各省或島嶼選民統(tǒng)計(jì)之多數(shù)。上述要求應(yīng)在自某一有關(guān)地方行政機(jī)構(gòu)作出第一個(gè)決議后的六個(gè)月內(nèi)達(dá)到。”[19]也就是說(shuō)，地方自治的創(chuàng)議權(quán)不完全掌握在地方機(jī)構(gòu)手中，使地方自治成為針對(duì)兩者之間的那些地區(qū)的問(wèn)題。這在西班牙的行政層級(jí)的最終確立上也可以表現(xiàn)出來(lái)——在西班牙的50個(gè)省中，有7個(gè)是與大區(qū)合為一體的，有43個(gè)省分屬于其他的10個(gè)大區(qū)。在政策的實(shí)施中，自治原則的爭(zhēng)論則是由于加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞這三個(gè)大區(qū)的建立所引起的。由于這三個(gè)地區(qū)在歷史上一直是獨(dú)特的民族地區(qū)，享有較大的自治權(quán)，且與主體民族的沖突不斷，中央政府首先賦予了這些地區(qū)以很大的自治權(quán)。結(jié)果，這引起了一種普遍的不滿情緒，沒(méi)有一個(gè)地區(qū)不想取得這三個(gè)大區(qū)那樣的特權(quán)，紛紛提出自治的要求。中央政府不得不將這個(gè)解決民族問(wèn)題的自治方案擴(kuò)大到全國(guó)，到1983年，50個(gè)省被分為17個(gè)大區(qū)。這樣避免國(guó)家按照兩個(gè)不同的模式——集權(quán)制的模式和權(quán)力完全分散的模式——進(jìn)行政治統(tǒng)治。

因此，我們可以從西班牙的民族政策得到一些有益的啟示和教訓(xùn)。一方面，政治體系在處理民族問(wèn)題過(guò)程中，要具備民主的妥協(xié)精神。由于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，后發(fā)展中國(guó)家在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政治整合和政治民主往往是同步發(fā)生并完成的，這一過(guò)程通常意味中央回收權(quán)力和下放權(quán)力在同時(shí)進(jìn)行。在這樣的一個(gè)對(duì)立過(guò)程中，民主的妥協(xié)精神有助于在建立整體的國(guó)家認(rèn)同的同時(shí)，建立民主制度，發(fā)展民主精神。另一方面，從西班牙目前所存在的民族問(wèn)題中，我們可以得到的教訓(xùn)是，在處理民族問(wèn)題時(shí)要解決好統(tǒng)一與自治、民族與自決的對(duì)立和統(tǒng)一，讓“統(tǒng)一”而非“對(duì)立”占據(jù)上風(fēng)。

[1][2][7][9][12][14][15][18][19]姜士林等.世界憲法全書(shū)[M].青島：青島出版社,1997.1197,1208,1208,1210,1197,1208,1210, 1208,1208.

[3][4][5][13][16][英]伊夫·梅尼,文森特·賴特.西歐國(guó)家中央與地方的關(guān)系[M].朱建軍，等譯.北京：春秋出版社,1989.253, 251－252,252－253,258,259.

[6][10][17]董禮勝.歐盟成員國(guó)中央與地方關(guān)系比較研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000.189－19,190,214.

[8]王鐵志,沙伯力.國(guó)際視野中的民族區(qū)域自治[M].北京：民族出版社,2002.304.

[11]新浪網(wǎng).宣布從24日起實(shí)行永久性停火"埃塔"愿放下屠刀[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2006-03-23/092 08509090s.shtml，2006-03-23.