加強改革頂層設計關鍵問題研究*

韓 越，薩麗娜

(沈陽工業大學思想政治理論課教學科研部，沈陽 110870）

加強改革頂層設計關鍵問題研究*

韓 越，薩麗娜

(沈陽工業大學思想政治理論課教學科研部，沈陽 110870）

改革頂層設計不僅是一個政治新詞匯，而且具有促進思想進一步解放的重要作用。改革頂層設計既不同于戰略謀劃與確定，也不同于戰術制定與實施，它是介于二者之間而又聯系二者的關鍵環節。對于加強改革頂層設計這一課題應結合改革歷史進程進行深入研究，從而進一步明確加強改革頂層設計需要重視和把握的重點和難點問題，即突出導向性、體現規律性、強化統籌性、明確主體性、具有操作性、重視動力性。

改革頂層設計;導向性;規律性;統籌性;主體性;操作性;動力性

頂層設計這一概念來自于系統工程學，是大型工程技術領域的一種設計理念。它是針對某一具體的設計對象，運用系統論的方式自高端開始的總體構想和戰略設計，注重規劃設計與實際需求的緊密結合，不僅需要從系統和全局的高度對設計對象的結構、功能、層次、標準等進行統籌考慮和明確界定，而且十分強調從理想到現實的技術化、精確化構建，是鋪在意圖與實踐之間的“藍圖”［1］。

加強改革頂層設計首先見諸國家正式文件，始于《中共中央關于制定國民經濟第十二個五年規劃的建議》，繼而在2010年中央經濟工作會議上再一次加以強調。2011年全國“兩會”上，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出:“要更加重視改革頂層設計和總體規劃”［2］。國家事關全局的重要會議和文件中反復對此加以強調，使“改革頂層設計”成為一個人們耳熟能詳的政治新名詞，為社會各界廣泛使用，甚至有的專家學者認為當前已出現“頂層設計”泛化的現象。正如鄧小平當年提出“摸著石頭過河”、“科學技術是第一生產力”，在南巡談話時提出“改革開放膽子要大一些”、“要大膽地試、大膽地闖”［3］28一樣，加強改革頂層設計同樣起到了引發人們積極思考、探索的作用，為人們進一步解放思想開拓了新的討論空間。

借用和應用一個概念，既要了解本意，又要引申意義，在不能明確“是什么”的時候，首先可以明確“不是什么”。筆者認為，頂層設計應該不是指導思想、不是總體發展戰略，也不能等同于發展規劃，但又不能不說其具有戰略意義和規劃色彩;頂層設計應該不是具體操作措施、不是具體任務安排，但又必須具有十分明確的針對性、操作性。概括地說，頂層設計居于理想與現實、理論與實踐、戰略與戰術之間;形象地說，它與鄧小平同志提出的“摸著石頭過河”一樣，都是為了實現由此岸達到彼岸而提出的一種實踐方法論。相對于形而上，它是形而下;相對于形而下，它是形而上;相對于改革進入深水區，它不是“石頭”，而是“橋”和“船”。也正是由于這種特殊地位、“模糊地帶”，使其人人可用、各方面可用，確有進一步厘清的必要。

2010年，《中共中央關于制定國民經濟第十二個五年規劃的建議》明確提出:“改革是加快轉變經濟發展方式的強大動力，必須以更大的決心和勇氣全面推進各領域改革。更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優先順序和重點任務，進一步調動各方面改革積極性，尊重群眾首創精神，大力推進經濟體制改革，積極穩妥地推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化，為科學發展提供有力保障。”［4］深入理解、研究特別是落實加強改革頂層設計的決策部署，必須明確其必備的幾個要素。

一、突出導向性

從一般意義上說，設計總是要按照理想目標去設計，正所謂“取法乎上，得乎其中”。改革頂層設計的重點任務在于以科學發展觀為指導，進行總攬全局的高層次謀劃，描繪體現科學發展要求的理想藍圖。概括地總結歷史與現實的改革出發點主要有兩個:一是由理想的目標出發——實現目標是共識，通過改革謀求實現目標的途徑;二是由現實存在的問題出發——這些問題是共性問題，通過改革找到解決問題的辦法。最理想的改革頂層設計藍圖，應同時體現這兩個方面的要求。首先，改革頂層設計必須堅持正確的政治方向，必須以建設中國特色社會主義為目標，任何偏離這一大目標的頂層設計都是要不得的。因為這一奮斗目標是我們黨領導全國各族人民深刻總結長期實踐經驗，依據國情和歷史作出的正確選擇。這是所有改革設計的基礎，尤其應該是改革頂層設計的基礎，任何時候都不能動搖。其次，改革頂層設計必須以解決問題為取向。在經濟體制改革方面，要有利于解決制約經濟發展方式轉變的體制機制障礙;在政治體制改革方面，要有利于實現堅持黨的領導、堅持人民當家作主和堅持依法治國的有機統一;在社會體制改革方面，要有利于破解建設和諧社會的體制機制障礙。同時，作為一種理想的改革頂層設計，要令人向往，能夠激發全社會方方面面的積極性、主動性和創造性。從利益驅動的角度來說，就是要力求讓每一項改革使盡可能多的人受益，以盡可能地獲得最大限度的支持。只有符合大家的共同追求，又能解決大家共同面臨的矛盾和問題，才能夠引導人們為之努力奮斗。

二、體現規律性

任何領域的設計都要符合規律，改革頂層設計更應該體現規律性。規律是事物內部各要素之間的固有的、本質的、必然的聯系。回顧我國三十多年的改革歷程，是遵循先農村后城市、先沿海后內地、先經濟后政治、先微觀后宏觀、先局部后整體的路徑［4－5］，按照先易后難的順序推進漸進式改革，本身就是對改革客觀規律的正確把握和正確運用。我國改革不搞“休克療法”，沒有照搬照抄任何國家、任何一種模式，而是實事求是地“摸著石頭過河”，實現了改革的穩步推進并取得了巨大成功。目前，改革頂層設計的一個重要方面就是明確改革的順序，而這種順序的確定首先要把握各項改革之間的聯系，把握正在進行的改革與外部事物之間的聯系。改革目標的確定，需要明確是否符合發展階段、資源基礎等基本國情;改革措施的提出，需要充分考慮國內外的經濟形勢是否適宜，需要考慮改革的力度、發展的速度和人民群眾可以承受的程度等;在改革推進過程中，需要妥善處理各方面的利益得失，統籌考慮個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益的關系，以確保改革能推得動、推得開，能夠實現既定的目標。改革順序的確定內在地包含了時機的選擇和機遇的把握。回顧我國的改革歷程，改革似乎總是在“闖關”，套用這種思維方式，可以說今天提出的改革頂層設計是把握住了“機遇關”。當前，我國既處于發展的戰略機遇期，也處于改革的戰略機遇期，對這種重要機遇期的正確把握體現出對規律的把握;能夠因勢利導，以頂層設計為指導適時推進各項改革，也體現出對時機、對規律的把握。經過三十多年的改革開放，我國不僅取得了巨大的成就，更形成了人民群眾支持改革的堅實群眾基礎，不失時機地推出改革頂層設計，加大改革力度，解決人民群眾關心并且迫切希望解決的難點熱點問題，有利于加速改革進程，并因此獲得推進改革的強大動力。我國已經成為全世界第二大經濟體，盡管從人均的角度來看與發達國家和地區仍然存在著巨大差距，但這畢竟可以為推進改革提供更多的“騰挪”空間。中央在這一特定的歷史階段提出加強改革頂層設計的要求，不能不說是對改革時機的準確把握。

三、強化統籌性

強化統籌是加強改革頂層設計的題中應有之義。回顧我國改革歷程，之所以醫療、教育、社保、住房等改革曾走入過誤區，就是因為缺乏統籌，沒有充分考慮歷史與現實的關系、區域之間的關系、體制外與體制內的關系，而是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”［6］。從當前形勢來看，轉變經濟發展方式需要統籌考慮經濟發展與資源承受力，理順政府、市場、企業和社會之間的關系;收入分配制度改革需要統籌，因為涉及到國家、企業、居民之間，地區、行業之間利益的重大調整。我國面臨的最大統籌是城鄉之間的統籌，在現行城鄉二元的土地制度、戶籍制度和公共服務制度改革方面，一個地區、局部區域可以探索、試點、實踐，但最終解決問題必須從黨和國家的層面來統籌。從改革頂層設計本身來看，強化統籌還應該體現其特殊性，主要是在“設計”時就應充分考慮和體現其自身的系統化和整體性:一是要統籌進行總體設計。通過對改革的戰略目標、戰略重點、優先順序和主攻方向等進行規劃部署，真正從戰略高度統籌改革與發展全局。二是要統籌進行制度安排。無論是試點還是推廣，最終改革的成果都要體現在制度層面上。進行改革頂層設計之時，就應立足于總體性和根本性，明確將各項具體改革措施提升到制度、體制和機制建設層面的可行性，也就是說，任何試點和試驗都要以形成統籌的治本之策為目標。三是要統籌進行風險控制。改革是一項龐大的系統工程，而且是社會系統工程，同時又是前無古人、無從借鑒的創新和創造，必然存在風險，有時甚至是巨大的風險。所以，在強調頂層設計重要性、必要性、緊迫性特別是系統性的同時，更要考慮對系統風險的統籌控制。因此，不能因為強調頂層設計而放棄試點推廣這種行之有效的辦法，而要在這一過程中增加必要的、實事求是的、規范的改革評價機制，不成功的試點絕不能推廣。近年來，一些地區和部門先后試行“公車改革”，但鮮有成功的試點，因此也沒有在全國范圍內推開。但以此為基礎，經過比較、反復、評價、論證，相信這種符合改革大方向的專項改革必將在頂層設計的指導下推出統籌解決的方案，最后全面推開并取得成功。

四、明確主體性

要進行改革頂層設計，就需要明確頂層設計的主體。事實上，由誰來進行頂層設計是明確的，在尊重人民群眾首創精神的前提下，在充分調動基層、地區、部門改革積極性、主動性的基礎上，從根本上說必須由黨中央國務院來進行統一組織。但從操作層面和現實角度來看，大量的具體工作需要由具體的部門來承擔。鄭永年認為，可以在借鑒其他國家經驗的基礎上成立國家級別的委員會，以統籌改革事宜［7］。張林山建議，成立由中央直接領導的權威的、獨立的、超越部門的改革領導協調機構［8］。成立這樣的部門，一是有利于超越部門利益，或者說專注改革，三十多年來，各地區、各部門都在積極推進改革，都為改革作出了重要貢獻，有些地區行政區劃的確立、有些部門的設置本身就是改革的成果，但也不可否認，隨著改革的深化和推進，既得利益已經開始束縛這些地區和部門的手腳，讓既得利益者改革自己，常常因為“與虎謀皮”而不合邏輯。二是有利于強化中央改革決策的執行和實施。成立由中央直接領導的改革領導協調機構，有利于從總體上把握改革的進程，強化改革的決策機制，強化對各項改革的統籌協調，通過綜合改革總體情況、完善改革推進方式，把自上而下的改革與地方改革試驗有機統一起來。三是有利于形成統一的改革評估機制。改革的評價權不能交給改革的具體執行主體，而應交給被改革者特別是廣大人民群眾。為此，應由中央直接領導的部門來組織建立多元參與的評估體系，充分聽取各方面意見，形成多元參與、科學合理、客觀公正的評價體系。

五、具有操作性

相對于戰略層面，改革頂層設計要體現具體的操作要求，改革頂層設計合理與否的一個重要檢驗標準，就是這種“設計”是否具有可操作性。比如，在改革突破問題的選擇上，當前的收入分配制度改革是全社會所關注的利益格局的熱點和難點問題，涉及行政管理體制、財稅體制、壟斷行業、發展民營經濟、縮小城鄉差距、改善公共服務和提高政府公信力等各個領域的改革，以此為突破口盡管有難度，但因為有需求、有共識、有動力，所以具有較強的現實針對性，如果能取得實質性突破將進一步釋放社會需求、緩解社會矛盾、推動科學發展［9］。具體來說，改革頂層設計要具有操作性，一是要以科學發展觀為指導明確改革的總體目標、階段目標，特別是要將各個目標有機地統一和銜接起來，真正實現深謀遠慮、統籌兼顧、系統設計的總體規劃效果。二是著眼于現實問題選擇改革的時序、步驟、重點，努力打破僵局，走出政治體制改革相對滯后、經濟體制改革停滯的膠著狀態。三是選擇實現途徑，著力解決體制性障礙和深層次矛盾，全面協調推進經濟、政治、文化、社會等體制機制創新。四是加強改革立法，把改革納入制度化、規范化、法治化軌道，逐步通過法律形式將改革目標上升為國家意志，明確界定改革主體、改革對象、改革責任，強化改革目標的約束性，使改革目標成為法定責任，以法律手段使改革由規范化、制度化逐步走向法制化。

六、重視動力性

改革共識是改革的動力。經歷了三十多年，應該說我國改革已經也必然要進入新階段。但不難看出，在當前的社會中，改革共識與三十多年前相比已經出現落差，在長遠發展戰略、短期經濟政策方面時有分歧，因為改革進程的加快和代際認識的不同，改革初期形成的共識已經在部分民眾中失去了號召力。有人提出，今后改革愿望最強烈的是80后、90后、00后，這不無道理——對他們而言，沒有經歷過物資匱乏時期，出生之后就是商品經濟、市場經濟，也許相對他們的父輩，他們會更為“激進”。從根本上說，改革的動力源泉是全民的共識，這是尊重人民群眾首創精神的要義所在。安徽鳳陽小崗村之所以成為中國農村改革的發端，是歷史的偶然，也是歷史的必然，不僅反映了當時全國廣大農村人民群眾的共識，而且反映了當時一批力主改革、勇于改革的改革者的共識。因此，在加強改革頂層設計時必須高度重視改革共識的培育，以增強改革的動力，化解改革的阻力。改革最終需要廣大人民群眾的普遍參與特別是創新創造才能成功，所以，改革頂層設計必須在理念上彌合社會公眾的認知差異，在全國范圍內營造和形成關心改革的氛圍，培育支持改革的輿論環境，進而形成更為強大的改革共識，為實現改革頂層設計的目標注入更為強大的動力。

七、結 語

改革頂層設計在現階段明確提出并加以強調，并不意味著過去的改革沒有頂層設計。“摸著石頭過河”是符合當時歷史階段的改革頂層設計，這一頂層設計對應的是改革初期的歷史現實，對應的是鄧小平提出的“三步走”發展戰略。今天突出強調加強改革頂層設計，對應的是改革已經進入“深水區”，對應的是改革進程中出現的一系列亟待解決的矛盾和問題，對應的是如何實現科學發展、創新發展、和諧發展。所以，對改革頂層設計研究探討的著力點更應落在“加強”上，進一步明確頂層設計應該突出解決的問題，以保證改革頂層設計能夠通過實踐取得實效。

［1］許耀桐．政治體制改革要重視頂層設計［EB/OL］．［2010－12－12］．http://theory．gmw．cn/2010－12/ 12/content_1446014．htm．

［2］溫家寶．2011年政府工作報告［EB/OL］．［2011－03－16］．http://www．china．com．cn/policy/txt/2011－03/16/content_22150608．htm．

［3］鄧小平．鄧小平文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［4］中共中央．關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議［EB/OL］．［2010－10－27］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010－10/27/c_ 12708501．htm．

［5］倪春納，王里．改革“頂層設計”的路徑期成［J］．改革與發展，2011(5）:50－53．

［6］張鋒．改革方向是頂層設計+基層推動［N］．學習時報，2012－03－20(2）．

［7］鄭永年．“頂層設計”克服中國改革的既得利益［EB/ OL］．［2011－04－12］．http://www．zaobao．com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110412g．shtm l．

［8］張林山．改革頂層設計為轉變經濟發展方式提供強大動力［J］．中國經貿導刊，2011(23）:31－34．

［9］季明．淺談改革頂層設計［J］．嶺南學刊，2011(2）:5－8．

On key issues of enhancing top-level design of reform

HAN Yue，SA Li-na
(Department of Teaching and Research of Ideological and Political Theory Courses，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

The top-level design of reformis not only a political phrase，but also plays an important role in promoting further emancipating minds．The top-level design of reformis not only different from strategic planning and determination，but also different from tactical formulation andimplementation，whcih is a key tache between the two and links them together．The issue of enhancing top-level design of reform should be deeply studiedin accordance with the historical process of reform，in order to furtherly intensify the key points and difficulties which should be regarded and grasped of enhancing top-level design of reform，namely，to highlight guiding principle，to reflect regularity，to enhance total plan，to identify subjectivity，to possess operational capability，and to emphasizemotivity．

top-level design of reform;guiding principle;regularity;total plan;subjectivity;operational capability;motivity

D 63

A

1674－0823(2012）04－0366－04

2012－05－23

遼寧省社會科學規劃基金項目(L11BJY015）。

韓 越(1965－），女，遼寧沈陽人，副教授，碩士，主要從事馬克思主義中國化等方面的研究。

* 本文已于2012－08－29在中國知網優先數字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20120829．0851．017，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20120829．0851．017．htm l．

(責任編輯:郭曉亮）