城鄉(xiāng)教育政策的倫理缺失與回歸

摘要：我國的教育政策在實施過程中加劇了城鄉(xiāng)教育的貧富不均，師資配置的失衡，城鄉(xiāng)學(xué)校的梯次發(fā)展和城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差距，迷失了它應(yīng)有的公平和正義倫理本性。要回歸教育政策的倫理本性，就必須平衡好公平與效率之間的價值選擇，關(guān)注弱勢群體的合法權(quán)益，保證政策主體平等地參與政策制定的過程。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)教育政策；倫理缺失；回歸

中圖分類號：G451 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-4289（2012）02-0005-03

政策的倫理即政策自身所蘊含的道德性。任何一項公共政策都需要倫理為其“合法性”或“正當(dāng)性”提供道德上的支持，以體現(xiàn)政策本身的公平和正義。正如美國倫理學(xué)家羅爾斯指出的：“正義是社會制度的首要價值……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。”[1]這也構(gòu)成了教育政策的基本倫理訴求。然而，長期以來，由于我國教育政策的城鄉(xiāng)差異所引發(fā)的一系列現(xiàn)實問題，尤其是日益拉大的城鄉(xiāng)教育差距，正在不斷挑戰(zhàn)著教育政策的倫理道德底線。

一、我國城鄉(xiāng)教育政策的倫理缺失

（一）“分級辦學(xué)”體制下的教育投入政策帶來的城鄉(xiāng)教育貧富不均

在長期的“分級辦學(xué)”教育管理體制下，我國教育投入機制的演變主要經(jīng)歷了三個階段：第一階段（1950—1979），中央統(tǒng)一財政，三級管理。在這一階段，中央直接管理的大中小學(xué)經(jīng)費列入中央人民政府預(yù)算，由財政部統(tǒng)一掌管；專科以上的國立學(xué)校、縣立中學(xué)以上的教育事業(yè)經(jīng)費，分別列入各大行政區(qū)及省市的財政預(yù)算內(nèi)；各鄉(xiāng)村小學(xué)和城市小學(xué)所需的教育經(jīng)費，則分別由縣、市人民政府征收地方附加公糧或城市附加教育事業(yè)費解決。第二階段（1980—2000），地方負(fù)責(zé)，分級管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國家撥款以外，地方機動財力中應(yīng)有適當(dāng)比例用于教育，鄉(xiāng)財政應(yīng)主要用于教育”[2]。由此，農(nóng)村教育經(jīng)費的投入和管理責(zé)任主要落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級，城市的教育則由國家財政資助，體現(xiàn)出了明顯的“城市優(yōu)先”的傾向，為城鄉(xiāng)教育差距的進一步拉大埋下了伏筆。而1986年出臺的《義務(wù)教育法》中關(guān)于“分地區(qū)、有步驟地實施義務(wù)教育”的規(guī)定，則是對業(yè)已形成的城鄉(xiāng)教育差距的默認(rèn)和容忍。第三階段（2001—2006），地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主。2001年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于完善基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》對“分級辦學(xué)”體制進行了修改和完善，最終確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的教育管理體制，教育經(jīng)費投入的責(zé)任主要落到了縣一級財政身上。由此可見，我國教育經(jīng)費管理和投入體制改革的一個基本原則和整體趨向是權(quán)力下放、地方負(fù)責(zé)。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，更加強調(diào)地方政府責(zé)任。地方負(fù)責(zé)的一個直接后果是，各地經(jīng)濟的貧富不均導(dǎo)致各地教育投入的差異，在城鄉(xiāng)間非常明顯的就是城市學(xué)校的經(jīng)濟收入狀況明顯優(yōu)于農(nóng)村[3]。

（二）“城鄉(xiāng)有別”的教師政策帶來的城鄉(xiāng)師資配置失衡

大量研究表明，城鄉(xiāng)師資配置的失衡已成為當(dāng)前制約城鄉(xiāng)教育和諧發(fā)展的一個主要瓶頸。而造成這種局面的一個最主要原因就是我國長期以來施行的“城鄉(xiāng)有別”的教師政策。從目前已出臺的一些重要的教師政策文本來看，這種城鄉(xiāng)差別主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是城鄉(xiāng)師資配備實行不同的標(biāo)準(zhǔn)。2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編制辦、教育部、財政部《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》規(guī)定：要“按照在校學(xué)生數(shù)量核定中小學(xué)教師編制”，“初中階段，農(nóng)村為18.0∶1，縣鎮(zhèn)為16.0∶1，城市為13.5∶1；小學(xué)階段，農(nóng)村為23.0∶1，縣鎮(zhèn)為21.0∶1，城市為19.0∶1”[4]。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，很多農(nóng)村地區(qū)根本就無法配備足夠的教師，從而使學(xué)校的教學(xué)難以正常進行，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村教育和農(nóng)村學(xué)生的利益。二是城鄉(xiāng)教師的不同待遇。如在教師住房問題的解決上，政策對城市教師的住房既有明確的標(biāo)準(zhǔn)，又有具體的資助和幫助措施，而對農(nóng)村教師該如何解決住房問題卻一直是在含糊其辭、推卸責(zé)任。1994年出臺的《中華人民共和國教師法》第28條就規(guī)定，“地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實行優(yōu)先、優(yōu)惠。縣、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便”[5]。三是農(nóng)村教師參加各種培訓(xùn)，尤其是高級別培訓(xùn)的機會要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市教師。如1998年，教育部出臺“面向21世紀(jì)教育振興行動計劃”并實施“跨世紀(jì)園丁工程”，提出對全國教師進行培訓(xùn)，并“重點加強中小學(xué)骨干教師隊伍建設(shè)”。但是，能夠參加“園丁工程”的都是省、市或至少是縣城的骨干教師，根本惠及不到農(nóng)村的普通教師，對于農(nóng)村教育所給不多[6]。

（三）“效率至上”的重點校政策帶來的城鄉(xiāng)學(xué)校梯次發(fā)展

1978年以來，“效率優(yōu)先，非均衡發(fā)展”成為經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)原則，也成為了教育政策制定的依據(jù)。為了提高教育資源使用的效率，國家相繼出臺了一系列關(guān)于重點學(xué)校的政策。不可否認(rèn)，重點校政策在特定時期內(nèi)確實曾為我國的教育發(fā)展和社會主義建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，然而，從其實施運行產(chǎn)生的實踐效果來看，它實際上是一種城鄉(xiāng)二元分割，突出城市利益，壓制農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的精英教育政策。首先，從重點學(xué)校的地域分布情況來看，基礎(chǔ)教育階段的重點中小學(xué)一般都集中在經(jīng)濟條件較好的城市和縣鎮(zhèn)，把大量優(yōu)質(zhì)稀缺的教育資源投向了城市，忽視了農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的需要。例如，據(jù)1963年9月統(tǒng)計，27個省、市、自治區(qū)確定的重點中學(xué)為487所，而北京、吉林等9省（市、自治區(qū)）中有135所，其中城市84所，占62﹪，縣鎮(zhèn)43所，占32﹪，農(nóng)村8所，占6﹪，有7個省、市、自治區(qū)沒有選定農(nóng)村中學(xué)[7]。其次，同樣是建立重點校或示范校，其具體的標(biāo)準(zhǔn)也是以城市學(xué)校為出發(fā)點。當(dāng)條件不利于城市時，可適當(dāng)放寬對城市學(xué)校要求；反之，則堅持對農(nóng)村學(xué)校的嚴(yán)格要求。如校園面積，城市可低于農(nóng)村；而班額配置，城市要少于農(nóng)村。這些做法都是在人為地保持，甚至是拉大城鄉(xiāng)教育發(fā)展中的差距，最終造成了我國城鄉(xiāng)教育梯次發(fā)展的局面。

（四）“城市取向”的課程政策帶來的城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距

課程政策是教育政策的一個重要組成部分，它涉及到課程資源在社會群體中的優(yōu)化配置，直接影響著城鄉(xiāng)教育的質(zhì)量。在城鄉(xiāng)二元的宏觀政策導(dǎo)向下，我國課程政策在制定和實施的過程中也體現(xiàn)出了一種明顯偏向城市的價值取向。具體而言，主要表現(xiàn)為：一是課程政策的制定往往以發(fā)達(dá)地區(qū)、城市學(xué)校和重點學(xué)校的辦學(xué)條件為依據(jù)，優(yōu)先考慮的是社會強勢群體的需要，相應(yīng)地忽視了弱勢群體的基本生存需要，使整個課程體系顯現(xiàn)出了明顯的城市化傾向。二是全國統(tǒng)一的教學(xué)大綱、課程標(biāo)準(zhǔn)和教材都是以城市學(xué)生的學(xué)力為依據(jù)，忽視了城鄉(xiāng)學(xué)生的差距。三是新課程改革的前期試驗大多在城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，一些新“課程標(biāo)準(zhǔn)”都是以城市和重點學(xué)校為假想對象，很多農(nóng)村學(xué)校都成為了城市學(xué)校開展新課程改革的看客。四是雖然三級課程管理已成為我國基本課程政策，校本課程已經(jīng)成為學(xué)校課程不可缺少的組成部分，但現(xiàn)有課程政策只給責(zé)任不給條件，有一些落后地區(qū)和薄弱學(xué)校連最起碼的生存條件都不具備，校本課程根本無從談起[8]。可以說，農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校在教育質(zhì)量上存在的巨大差距，在很大程度上都是由這種“城市取向”的課程政策所導(dǎo)致的。

二、回歸教育政策的倫理本性

教育政策的制定和實施，就是各種教育資源在不同利益群體之間的再分配過程，它涉及到每個人的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)的問題。只有在教育政策的制定和實施過程中充分考慮到公平和正義的原則，才能真正地回歸教育政策的倫理道德本性。

（一）平衡好公平與效率之間的價值選擇

公平與效率是公共政策的兩個基本價值選擇。我國教育政策中對城鄉(xiāng)進行人為的二元分割，并明顯地偏向城市，從而確保教育資源投入產(chǎn)出最大效益，是一種明確的“效率優(yōu)先”的政策價值選擇，其體現(xiàn)的乃是功利主義政策觀的價值取向。不可否認(rèn)，城市優(yōu)先的教育發(fā)展戰(zhàn)略，使我國在經(jīng)濟實力極其有限的情況下取得了普及義務(wù)教育的顯著成果；在優(yōu)質(zhì)教育資源有限的情況下，國家通過政策的調(diào)控，把這些優(yōu)質(zhì)資源主要投入到先天條件和后天機會都比較好的城市，在一定時期內(nèi)也確實促進了我國教育事業(yè)的快速發(fā)展，提升了人才培養(yǎng)的速度和質(zhì)量，在宏觀上也增進了社會大多數(shù)人的總體利益。但在另一方面，這種利益的獲得卻是建立在城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距不斷擴大，犧牲了農(nóng)村弱勢群體的利益的基礎(chǔ)之上的，其實質(zhì)已經(jīng)違背了教育政策的正義原則，乃是缺乏公平和不道德的。當(dāng)然，這也并不意味著教育政策要完全否定功利和效率。畢竟社會的公共資源總是有限的，要實現(xiàn)政策目標(biāo)的“有效性”，就必然要考慮效率。只講公平，不顧效率的教育政策，從倫理上講同樣是不道德的。而是說在面對日益加劇的城鄉(xiāng)教育差距，社會對教育公正的呼吁日益強烈時，我們的教育政策應(yīng)該把公正和正義作為其首要的價值選擇，讓公正真正成為效率的道德基礎(chǔ)和保障，從而創(chuàng)造出和諧的教育政策環(huán)境，促進我國城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。

（二）關(guān)注弱勢群體的合法權(quán)益

教育政策的一個主要功能就是分配教育資源，在這個過程中其必然會涉及到社會中不同群體的教育利益之爭。“合倫理的教育政策既要考慮與滿足不同社會群體成員的教育利益需要，同時也要保障與實現(xiàn)國家與社會的發(fā)展需要。”[9]在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響下，我國社會中逐漸凸顯出了城鄉(xiāng)兩大主要的利益群體。由于歷史和文化的原因，城市居民能夠很快形成代表自身利益的壓力團體，并通過各種渠道對政府制定政策的過程施加影響，以保護和擴大本集團的利益；而農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但卻始終未能形成類似的壓力團體，從而使其在與城市利益群體的長期博弈中始終落于下風(fēng)。因此，城市群體的教育利益往往會得到政府決策主體的優(yōu)先考慮，并以“公共利益”和“國家利益”的名義和形式在教育政策中優(yōu)先體現(xiàn)出來。在這種情況下，城市群體無疑成了最大的受益者，而農(nóng)村群體則淪為了政策的“最少受惠者”，城鄉(xiāng)兩大利益群體的獲益狀況嚴(yán)重失衡，使教育政策的倫理已頻觸道德的底線。而教育政策要想堅守住最起碼的道德底線，就必須重新思考羅爾斯曾提出的“最少受惠者的最大利益”這一公正原則，努力使政府在分配教育資源時能夠考慮到農(nóng)村弱勢群體的正當(dāng)利益，并予以適當(dāng)?shù)恼疹櫤驼邇A斜。

（三）保證政策主體要有平等地參與政策制定的機會

從新中國成立直至本世紀(jì)初的將近半個世紀(jì)里，我國的教育政策中始終都體現(xiàn)著明顯的城鄉(xiāng)差異，甚至是露骨的“城市偏向”，而農(nóng)村和農(nóng)民群體的教育需求和權(quán)益卻難以在政策中得到充分的體現(xiàn)，甚至屢屢被忽視，原因何在？除了我國特殊的國情和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的影響之外，還有一個重要的原因就是，城市居民和農(nóng)民參與政策制定的機會并不均等。在我國，參與教育政策制定的主體主要由黨、政部門的代表人物和相關(guān)學(xué)科的專家組成，這些人在很大程度上都代表的是城市群體的利益，農(nóng)民或農(nóng)民群體的代表則很少能夠有機會參與到政策的制定過程中來。“從平等與道義的角度，政策所影響和涉及的所有人員，都應(yīng)該有相應(yīng)的代表參加政策的制定。”[10]如果與政策相關(guān)的主體不能參加和監(jiān)督政策的制定，便有可能會產(chǎn)生忽視或損害其自身利益的政策。因此，我國的教育政策要想真正地體現(xiàn)出教育的公正，為城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，就一定要給城鄉(xiāng)居民提供平等的參與政策制定的機會。只有這樣，才可能避免農(nóng)村弱勢群體的意愿被壓制、聲音被忽視、利益被剝奪的教育不公正現(xiàn)象的發(fā)生，才可以最大限度地彰顯教育政策的“正義”本性。

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（作者單位：西南大學(xué)教育科學(xué)研究所，重慶 400715）