城鄉教育政策的倫理缺失與回歸

摘要：我國的教育政策在實施過程中加劇了城鄉教育的貧富不均，師資配置的失衡，城鄉學校的梯次發展和城鄉教育質量的差距，迷失了它應有的公平和正義倫理本性。要回歸教育政策的倫理本性，就必須平衡好公平與效率之間的價值選擇，關注弱勢群體的合法權益，保證政策主體平等地參與政策制定的過程。

關鍵詞：城鄉教育政策；倫理缺失；回歸

中圖分類號：G451 文獻標志碼：A 文章編號：1673-4289（2012）02-0005-03

政策的倫理即政策自身所蘊含的道德性。任何一項公共政策都需要倫理為其“合法性”或“正當性”提供道德上的支持，以體現政策本身的公平和正義。正如美國倫理學家羅爾斯指出的：“正義是社會制度的首要價值……某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。”[1]這也構成了教育政策的基本倫理訴求。然而，長期以來，由于我國教育政策的城鄉差異所引發的一系列現實問題，尤其是日益拉大的城鄉教育差距，正在不斷挑戰著教育政策的倫理道德底線。

一、我國城鄉教育政策的倫理缺失

（一）“分級辦學”體制下的教育投入政策帶來的城鄉教育貧富不均

在長期的“分級辦學”教育管理體制下，我國教育投入機制的演變主要經歷了三個階段：第一階段（1950—1979），中央統一財政，三級管理。在這一階段，中央直接管理的大中小學經費列入中央人民政府預算，由財政部統一掌管；專科以上的國立學校、縣立中學以上的教育事業經費，分別列入各大行政區及省市的財政預算內；各鄉村小學和城市小學所需的教育經費，則分別由縣、市人民政府征收地方附加公糧或城市附加教育事業費解決。第二階段（1980—2000），地方負責，分級管理，鄉鎮為主。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“為了保證地方發展教育事業，除了國家撥款以外，地方機動財力中應有適當比例用于教育，鄉財政應主要用于教育”[2]。由此，農村教育經費的投入和管理責任主要落到了鄉鎮和村一級，城市的教育則由國家財政資助，體現出了明顯的“城市優先”的傾向，為城鄉教育差距的進一步拉大埋下了伏筆。而1986年出臺的《義務教育法》中關于“分地區、有步驟地實施義務教育”的規定，則是對業已形成的城鄉教育差距的默認和容忍。第三階段（2001—2006），地方負責，分級管理，以縣為主。2001年國務院頒發《關于完善基礎教育改革與發展的決定》對“分級辦學”體制進行了修改和完善，最終確立了“在國務院領導下，由地方負責、分級管理、以縣為主”的教育管理體制，教育經費投入的責任主要落到了縣一級財政身上。由此可見，我國教育經費管理和投入體制改革的一個基本原則和整體趨向是權力下放、地方負責。尤其是在農村地區，更加強調地方政府責任。地方負責的一個直接后果是，各地經濟的貧富不均導致各地教育投入的差異，在城鄉間非常明顯的就是城市學校的經濟收入狀況明顯優于農村[3]。

（二）“城鄉有別”的教師政策帶來的城鄉師資配置失衡

大量研究表明，城鄉師資配置的失衡已成為當前制約城鄉教育和諧發展的一個主要瓶頸。而造成這種局面的一個最主要原因就是我國長期以來施行的“城鄉有別”的教師政策。從目前已出臺的一些重要的教師政策文本來看，這種城鄉差別主要體現在以下三個方面：一是城鄉師資配備實行不同的標準。2001年國務院辦公廳轉發中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》規定：要“按照在校學生數量核定中小學教師編制”，“初中階段，農村為18.0∶1，縣鎮為16.0∶1，城市為13.5∶1；小學階段，農村為23.0∶1，縣鎮為21.0∶1，城市為19.0∶1”[4]。按照這種標準，很多農村地區根本就無法配備足夠的教師，從而使學校的教學難以正常進行，嚴重損害了農村教育和農村學生的利益。二是城鄉教師的不同待遇。如在教師住房問題的解決上，政策對城市教師的住房既有明確的標準，又有具體的資助和幫助措施，而對農村教師該如何解決住房問題卻一直是在含糊其辭、推卸責任。1994年出臺的《中華人民共和國教師法》第28條就規定，“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優先、優惠。縣、鄉兩級人民政府應當為農村中小學教師解決住房提供方便”[5]。三是農村教師參加各種培訓，尤其是高級別培訓的機會要遠遠低于城市教師。如1998年，教育部出臺“面向21世紀教育振興行動計劃”并實施“跨世紀園丁工程”，提出對全國教師進行培訓，并“重點加強中小學骨干教師隊伍建設”。但是，能夠參加“園丁工程”的都是省、市或至少是縣城的骨干教師，根本惠及不到農村的普通教師，對于農村教育所給不多[6]。

（三）“效率至上”的重點校政策帶來的城鄉學校梯次發展

1978年以來，“效率優先，非均衡發展”成為經濟社會發展的指導原則，也成為了教育政策制定的依據。為了提高教育資源使用的效率，國家相繼出臺了一系列關于重點學校的政策。不可否認，重點校政策在特定時期內確實曾為我國的教育發展和社會主義建設做出了不可磨滅的貢獻，然而，從其實施運行產生的實踐效果來看，它實際上是一種城鄉二元分割，突出城市利益，壓制農村學校發展的精英教育政策。首先，從重點學校的地域分布情況來看，基礎教育階段的重點中小學一般都集中在經濟條件較好的城市和縣鎮，把大量優質稀缺的教育資源投向了城市，忽視了農村學校發展的需要。例如，據1963年9月統計，27個省、市、自治區確定的重點中學為487所，而北京、吉林等9省（市、自治區）中有135所，其中城市84所，占62﹪，縣鎮43所，占32﹪，農村8所，占6﹪，有7個省、市、自治區沒有選定農村中學[7]。其次，同樣是建立重點校或示范校，其具體的標準也是以城市學校為出發點。當條件不利于城市時，可適當放寬對城市學校要求；反之，則堅持對農村學校的嚴格要求。如校園面積，城市可低于農村；而班額配置，城市要少于農村。這些做法都是在人為地保持，甚至是拉大城鄉教育發展中的差距，最終造成了我國城鄉教育梯次發展的局面。

（四）“城市取向”的課程政策帶來的城鄉教育質量差距

課程政策是教育政策的一個重要組成部分，它涉及到課程資源在社會群體中的優化配置，直接影響著城鄉教育的質量。在城鄉二元的宏觀政策導向下，我國課程政策在制定和實施的過程中也體現出了一種明顯偏向城市的價值取向。具體而言，主要表現為：一是課程政策的制定往往以發達地區、城市學校和重點學校的辦學條件為依據，優先考慮的是社會強勢群體的需要，相應地忽視了弱勢群體的基本生存需要，使整個課程體系顯現出了明顯的城市化傾向。二是全國統一的教學大綱、課程標準和教材都是以城市學生的學力為依據，忽視了城鄉學生的差距。三是新課程改革的前期試驗大多在城市和發達地區，一些新“課程標準”都是以城市和重點學校為假想對象，很多農村學校都成為了城市學校開展新課程改革的看客。四是雖然三級課程管理已成為我國基本課程政策，校本課程已經成為學校課程不可缺少的組成部分，但現有課程政策只給責任不給條件，有一些落后地區和薄弱學校連最起碼的生存條件都不具備，校本課程根本無從談起[8]。可以說，農村學校與城市學校在教育質量上存在的巨大差距，在很大程度上都是由這種“城市取向”的課程政策所導致的。

二、回歸教育政策的倫理本性

教育政策的制定和實施，就是各種教育資源在不同利益群體之間的再分配過程，它涉及到每個人的受教育權和發展權的問題。只有在教育政策的制定和實施過程中充分考慮到公平和正義的原則，才能真正地回歸教育政策的倫理道德本性。

（一）平衡好公平與效率之間的價值選擇

公平與效率是公共政策的兩個基本價值選擇。我國教育政策中對城鄉進行人為的二元分割，并明顯地偏向城市，從而確保教育資源投入產出最大效益，是一種明確的“效率優先”的政策價值選擇，其體現的乃是功利主義政策觀的價值取向。不可否認，城市優先的教育發展戰略，使我國在經濟實力極其有限的情況下取得了普及義務教育的顯著成果；在優質教育資源有限的情況下，國家通過政策的調控，把這些優質資源主要投入到先天條件和后天機會都比較好的城市，在一定時期內也確實促進了我國教育事業的快速發展，提升了人才培養的速度和質量，在宏觀上也增進了社會大多數人的總體利益。但在另一方面，這種利益的獲得卻是建立在城鄉教育發展的差距不斷擴大，犧牲了農村弱勢群體的利益的基礎之上的，其實質已經違背了教育政策的正義原則，乃是缺乏公平和不道德的。當然，這也并不意味著教育政策要完全否定功利和效率。畢竟社會的公共資源總是有限的，要實現政策目標的“有效性”，就必然要考慮效率。只講公平，不顧效率的教育政策，從倫理上講同樣是不道德的。而是說在面對日益加劇的城鄉教育差距，社會對教育公正的呼吁日益強烈時，我們的教育政策應該把公正和正義作為其首要的價值選擇，讓公正真正成為效率的道德基礎和保障，從而創造出和諧的教育政策環境，促進我國城鄉教育的均衡發展。

（二）關注弱勢群體的合法權益

教育政策的一個主要功能就是分配教育資源，在這個過程中其必然會涉及到社會中不同群體的教育利益之爭。“合倫理的教育政策既要考慮與滿足不同社會群體成員的教育利益需要，同時也要保障與實現國家與社會的發展需要。”[9]在城鄉二元經濟結構的影響下，我國社會中逐漸凸顯出了城鄉兩大主要的利益群體。由于歷史和文化的原因，城市居民能夠很快形成代表自身利益的壓力團體，并通過各種渠道對政府制定政策的過程施加影響，以保護和擴大本集團的利益；而農民雖然人數眾多，但卻始終未能形成類似的壓力團體，從而使其在與城市利益群體的長期博弈中始終落于下風。因此，城市群體的教育利益往往會得到政府決策主體的優先考慮，并以“公共利益”和“國家利益”的名義和形式在教育政策中優先體現出來。在這種情況下，城市群體無疑成了最大的受益者，而農村群體則淪為了政策的“最少受惠者”，城鄉兩大利益群體的獲益狀況嚴重失衡，使教育政策的倫理已頻觸道德的底線。而教育政策要想堅守住最起碼的道德底線，就必須重新思考羅爾斯曾提出的“最少受惠者的最大利益”這一公正原則，努力使政府在分配教育資源時能夠考慮到農村弱勢群體的正當利益，并予以適當的照顧和政策傾斜。

（三）保證政策主體要有平等地參與政策制定的機會

從新中國成立直至本世紀初的將近半個世紀里，我國的教育政策中始終都體現著明顯的城鄉差異，甚至是露骨的“城市偏向”，而農村和農民群體的教育需求和權益卻難以在政策中得到充分的體現，甚至屢屢被忽視，原因何在？除了我國特殊的國情和經濟發展戰略的影響之外，還有一個重要的原因就是，城市居民和農民參與政策制定的機會并不均等。在我國，參與教育政策制定的主體主要由黨、政部門的代表人物和相關學科的專家組成，這些人在很大程度上都代表的是城市群體的利益，農民或農民群體的代表則很少能夠有機會參與到政策的制定過程中來。“從平等與道義的角度，政策所影響和涉及的所有人員，都應該有相應的代表參加政策的制定。”[10]如果與政策相關的主體不能參加和監督政策的制定，便有可能會產生忽視或損害其自身利益的政策。因此，我國的教育政策要想真正地體現出教育的公正，為城鄉教育的均衡發展提供有利的政策環境，就一定要給城鄉居民提供平等的參與政策制定的機會。只有這樣，才可能避免農村弱勢群體的意愿被壓制、聲音被忽視、利益被剝奪的教育不公正現象的發生，才可以最大限度地彰顯教育政策的“正義”本性。

參考文獻：

[1][美]羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等譯.北京：中國社會科學出版社，1998：1.

[2]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻[Z].海南：海南出版社，1998：2287.

[3]余秀蘭.中國教育的城鄉差異——一種文化再生產現象的分析[M].北京：教育科學出版社，2004：93.

[4]國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知[EB/OL].(2001-10-11)[2011-10-24].http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_61159.htm.

[5]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國教師法[EB/OL]（1993-10-31）[2011-10-24].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=551.

[6]孫艷霞.中國城鄉教育差距的政策反思[J].江西教育科研，2006，（1）：38.

[7]袁振國.論中國教育政策的轉變：對我國重點中學平等與效益的個案研究[M].廣州：廣東教育出版社，1999:27.

[8]王玲.教育公平視野下的課程政策研究[J].遼寧教育研究，2008，（5）：46.

[9]劉世清.教育政策倫理問題研究[J].教育學術月刊，2009，（6）：28.

[10]孫彩平.教育的倫理精神[M].太原：山西教育出版社，2004:290.

（作者單位：西南大學教育科學研究所，重慶 400715）