改進動物疫病區域化管理的措施建議

劉懷

(農業部管理干部學院，北京昌平 102208)

實施動物疫病區域化管理是實現動物疫病控制和消滅計劃的重要措施，也是提高動物衛生水平的重要手段。它是在充分考慮畜牧業經濟和公共衛生安全的基礎上，針對某一特定區域，建立生物安全屏障（包括地理屏障、人工屏障或生物安全屏障等），采取包括監測、流行病學調查、動物及動物產品流通控制等綜合措施，來實現重大動物疫病和人畜共患疫病的控制、撲滅和消滅，提高區域內動物衛生水平，促進動物及動物產品貿易的目的。區域劃分的模式有區域區劃和生物安全隔離區劃兩種。前者以地域界限為特點，后者是在一個生物安全管理體系下的一個或多個養殖加工場所，并有具體的動物亞群體。兩種模式都以區域內的畜牧業有一定發展為基礎，以控制和消滅動物疫病為目標，依賴于區域內良好的疫病信息和監視系統、動物識別和追蹤系統，依賴于區域內良好的獸醫機構和生物安全管理措施。

一、動物疫病情況復雜需要加強區域化合作防控

動物疫病是影響養殖業經濟效益的重要因素。隨著全球氣候的變化、人類活動領域的拓寬、動物及動物產品國際貿易的頻繁，全球新發動物疫病不斷出現。據世界動物衛生組織（OIE）統計，近年來，全球每年新增一種動物疫病，像禽流感、尼帕病、西尼羅河熱等等。一些老的動物疫病由于病毒變異、突破種間屏障等因素，也造成了嚴重影響。這些新發、復發動物疫病，不僅對發病國家和地區的養殖業健康發展造成嚴重影響，對公共衛生安全也構成了嚴重威脅。據OIE統計，75%的新發動物疫病是人畜共患病。尤其是我周邊國家疫情復雜，東南亞、中亞等國家禽流感、口蹄疫、藍耳病等疫情不斷，周期性暴發，非洲豬瘟等外來動物疫病逼近國門。我國陸路邊境線長，邊境口岸和非口岸通道多，邊貿互市、過境放牧、動物遷徙頻繁，加之周邊國家動物疫情長期得不到有效防控，外疫傳入風險持續存在，需要邊境地區積極協調有關部門，建立健全跨部門協作機制，做好疫病監測、疫情排查等防控工作，防止境外疫情傳入。另一方面，國內病原污染廣泛、多種亞型并存、病毒變異加快，禽流感等重大動物疫病發生風險依然存在，一些人畜共患傳染病疫情有上升趨勢。人們傳統的食用生鮮動物產品消費習慣，導致全國動物和動物產品大流通格局短期內難以根本改變，活畜禽集中交易、跨區域、長距離頻繁調運，加大了動物疫病跨區域傳播風險，需要各地在依法防治疫病的基礎上密切合作，聯防聯控。

我國在防控動物疫病的實踐中一直重視區域化管理。如在建國初期，采取“劃定疫點、疫區、受威脅區”的區劃辦法，在相關區域內分別采取撲殺、消毒、免疫、封鎖、關閉交易市場等措施，成功控制了牛瘟、牛肺病，2008年5月在巴黎召開的OIE第76屆年會上，我國被正式認可為無牛瘟國家。自1998年開始，我國實施的無規定動物疫病區建設，2001年又在膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島開展無疫區示范區建設。2009年11月，廣州從化無規定馬屬動物疫病區通過國家評估，并被歐盟列入可向其永久輸入馬匹的國家和地區名錄，結束了我國內地馬匹不能出口到歐盟的歷史。同年12月，海南省免疫無口蹄疫區通過國家評估認可，成為我國第一個通過國家評估認可的免疫無口蹄疫區。全國多個省份動物疫病區域化管理取得成效，也推動當地畜牧業生產能力和標準化規模養殖水平也有明顯提高。據調查，遼東半島通過無疫區示范區建設，促進遼寧省畜牧業產值2006年達到654.6億元，肉、蛋、奶產量分別達到359.8萬 噸、237.4萬 噸、97.4萬噸，比2001年分別增長99.6%、46.8%、66%、305%；生豬標準化規模養殖比例由2001年的33.5%提高到2006年底的69.6%；無疫區示范區建設工作得到了新加坡、歐盟和日本獸醫官員的高度評價，吸引了一批國內外知名畜產品加工龍頭企業到當地投資建廠，并為畜禽產品出口創造了良好條件，2003年以來，外部企業在遼寧省進行畜禽養殖與畜產品加工業投資達到400多億元，每年出口創匯超過3億美元。

二、當前動物疫病區域化管理面臨的問題

實施動物疫病區域化管理，是當前加強動物疫病防控的客觀需要，也被實踐證明是推動我國畜牧業發展的有效措施。但在實施這項管理措施的過程中，還存在一些需要進一步加強和改進的不足之處，主要表現在四個方面。

（一）對區域化管理的定位不準，認識不足 一些地方認為，實施動物疫病區域化管理是獸醫部門的事情，甚至是當地政府無能為力的事情。這導致政府重視不夠，各部門沒有形成合力，往往是獸醫部門孤軍奮戰，難以有效實施動物疫病區域化管理。實際上，區域化管理涉及風險分析、監測、診斷、預防、檢疫、隔離、可追溯管理、應急防控等措施以及獸醫科研、能力建設和管理體制的系統工程，實施的主體應該是政府，而不是單一的獸醫部門，各部門必須在政府的統一領導下通力合作，才能進行有效的區域化管理。

（二）動物疫病區域化管理缺乏系統規劃和長效投入機制 區域化的建立、維持及認可需要耗費大量的財力和相當長的時間。目前，一些實施動物疫病的區域化管理的省份和地區，將其作為項目建設對待，沒有長期的系統規劃和建設計劃，也沒有建立長效的投入機制，建設中存在儀器設備配備不平衡或重復建設現象，經費投入和項目建設缺乏連續性，疫病監測、病畜撲殺處理、免疫標識制度的實施等工作存在薄弱環節，各項措施難以全面落實。

（三）基層獸醫工作能力不適應動物疫病區域化管理的要求 獸醫機構、工作體系和工作能力是動物疫病區域化有效實施的重要保障，獸醫機構人員的素質、工作能力對無疫區建設及維持至關重要。截止2011年底，全國按照鄉鎮或者區域共設置畜牧獸醫站34 616個，鄉鎮畜牧獸醫站的職能任務和進一步明確，但工作機制尚需進一步完善，獸醫隊伍技術力量薄弱、人員素質不高的情況普遍存在，不能完全適應區域化管理的要求。

（四）實施動物疫病區域化管理的技術保障不足 疫病監測、流通控制和標識追溯是實施區域化管理，保證區域內動物衛生狀況的重要技術措施。目前，我國一些地方還不能對區域內的動物疫病實施有效監測，一些進行無疫區建設的地方也重點是加強硬件建設，對相關設備的運行投入不足、人員配備不足，獸醫能力建設滯后；動物及動物產品跨區域流動問題普遍存在，給動物疫病區域化管理帶來嚴重威脅；許多養殖戶未按規定建立完善的動物養殖檔案和標識體系，動物標識追溯系統建設滯后，導致發生動物疫病時，不能快速追溯確定傳播途徑及傳染源是否為“區域內”，不利于盡快消滅疫病，控制疫情。

三、改進動物疫病區域化管理的建議

積極實施動物疫病區域化管理，需要合理設定區域化管理的目標，因地制宜地選擇區域化管理模式，建立健全保障機制，強化技術手段支撐，構建動物疫病防控的長效機制。

（一）合理制定區域化管理策略動物疫病防控應以免疫無疫和非免疫無疫為目標，并以此來確定分病種、分區域、分階段和消滅疫病的階段計劃，通過階段目標的實現逐步達到消滅疫病的目的。但我國幅員遼闊，區域間經濟社會發展水平、畜牧產業布局、動物衛生狀況、自然地理條件存在顯著差異，實施區域化管理必須要依據現實條件，因地制宜、分類、分步實施。一是在現有的無規定動物疫病區等防疫基礎條件的區域，努力率先實現重點疫病的免疫無疫。二是在一些畜牧業主產區、養殖密集的省區，應鼓勵加強自身的區域化管理，借鑒現有無疫區建設經驗和區域化管理經驗，自建無疫區或與周邊區域聯合，建立跨越行政區域的大型無疫區。三是借鑒無疫區示范區的做法，選擇部分有條件的集約化畜禽企業，支持和鼓勵其進行無特定病原場、生物安全隔離區建設，建立和完善評估認證制度，并逐步擴展至國家畜禽資源種質資源保護場、畜禽生產重點龍頭企業等。在全國性免疫無疫條件成熟時，啟動非免疫統一行動，實現重點單一病種防控工作質的飛躍。

（二）強化區域化管理措施 一要加強疫病監測和疫情預警預報。加強基層畜牧獸醫機構能力建設，改善疫病診斷和監測儀器設備條件，持續開展區域內動物疫病監測，掌握區域內動物疫病狀況，提高預警預報能力。二要加強檢疫監管。建立和完善動物流通控制及檢疫監管制度，加強區域內無害化處理場和動物檢疫隔離場建設，對外來過境動物建立專用通道，在區域入口設立固定動物防疫監督檢查站，強化流通環節檢疫監管。三要加強應急管理。根據國家疫情報告和處置管理辦法要求，制定應急管理預案，明確組織機構，確定職責任務，建立完善區域疫情報告體系。四要加強部門和區域間協調。明確區域內相關政府部門分工協作機制，建立區域間的聯動協作機制，構建區域動物疫病防控合作平臺，保證動物疫病防控信息交流暢通，防控措施實施有力。

（三）建立健全區域化管理保障機制 一要完善法律保障機制。出臺《動物防疫法》有關區域化管理的配套法規，明確區域化管理的主體、區劃模式、市場準入及評估認可機制等，規定動物及動物產品區域間流通管理要求。推動地方區域化管理法規建設，明確地方區域化管理的具體要求和措施。二要健全組織保障機制。逐級建立以政府為主導的，獸醫部門牽頭，財政、公安、交通等部門協作的動物疫病區域化管理組織體系。三要建立財政保障機制。建立動物疫病區域化管理穩固的長效經費機制，協調解決中央、地方和企業三方共同投入機制。中央財政應重點支持疫病監測、診斷、撲殺補償和監督評估方面，地方投入重點在區域內的獸醫機構能力、檢疫監管和屏障體系建設方面，企業投入重點放在生物安全管理體系建立和運行方面。

（四）加強區域化管理的技術支撐 一要充分發揮科研院所和動物疫病防控機構的實驗室資源，加快構建獸醫實驗室網絡體系，合理布局實驗室及配備相應專業技術人員，加強區域內疫病防治、消滅的技術策略研究。二要加快推進區域內動物標識和追溯體系建設，完善養殖場所的疫病綜合防控措施。三要加強區域內種畜禽場建設和良種育、繁、推工作，促使種畜禽供應量能夠滿足區域內養殖需要，減少外部引入。四要有效利用各級獸醫機構和人才隊伍，抓好綜合配套技術、集成示范技術、快速監測技術、風險關鍵點控制技術推廣應用，開展技術示范、培訓、指導和咨詢服務工作。

（略）