政務微博輿論“調節”價值及其規范化研究

常洪衛

(山東政法學院 新聞傳播系，山東 濟南 250014)

[基金項目] 本文為山東省社會科學規劃重點資助項目“社會穩定視域下的網絡突發事件處置研究”(項目編號：10BXWJ01)的階段性成果之一。

美國社會學奠基者愛德華·羅斯認為，輿論是一種社會控制的工具。輿論調控實際上是研究如何運用該社會控制工具的科學，但是輿論調控并不同于單純的輿論控制，而是重在“調節”。政務微博以其信息發布的權威性、便捷性、即時性和信息的綜合性、互動性等特點，在處理突發事件和引導社會輿論中顯示出重要的輿論生態“調節”作用，成為輿情控制的信息載體和網絡問政的重要工具。如何更好地發揮政務微博的輿論調控價值，實現其內在運作機制和外在制度保障上的“再構建”，是值得關注和研究的問題。

一、政務微博輿論“調節”的功能優勢

在突發事件中，微博已逐漸成為輿論傳播的中心，政務微博以其獨有的特點在輿論引導中扮演著愈加重要的角色，受到各級政府的重視。據國家行政學院電子政務研究中心發布的《2011年中國政務微博客評估報告》，截至2011年底，中國政務微博客總數達到50561個，較2011年年初增長了776.58%。黨政機構微博客共32358個，認證的黨政干部微博客共18203個。政務微博的傳播優勢主要表現在：

(一)幾何裂變式的“微博能量”，多重傳播模式相結合

從傳播模式上說，政務微博糅合了人際傳播、組織傳播和大眾傳播等多重傳播模式。140個字的“微信息”通過手機傳播，瞬時就可集合信息，形成強有力的輿論風暴，與網站、博客等網絡媒介相比更迅速、覆蓋面更廣、參與性更高。政務微博圈是一種“輿論生態”網絡，“微信息”則是多人面向多人的多元非線性傳播結構，即信息通過關系橋(bridge)、節點(node)、線(line)、結構洞(structural hole)形成以中心性(centrality)為主的傳播網絡，通過大眾傳播、人際傳播、組織傳播和關系傳播達到了信息的裂變效果，使得“微博能量”釋放出來。[1]多渠道和多方式的結合，使政務微博傳播構成一種基于中心性裂變的新型傳播模式，有利于“節點”的互動式表達和擴散性傳播，有助于社會輿論的生成與引導。

(二)受眾參與度高，漸成信息公開和互動的有效平臺

微博作為擁有巨大受眾群的即時媒體，網民通過鏈接形成微博圈，在突發事件中易產生“蝴蝶效應”，即在一個系統中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統的長期的巨大的連鎖反應。以占政務微博比重超過47%的公安微博為例，其服務功能包括治安形勢通報服務、預防犯罪服務、相關業務咨詢服務、部分申報備案服務等。公安微博的信息互動包括信息告知及反饋、線索征集及反饋、信息咨詢及反饋等。其中，廣東省公安微博群粉絲總數已經超過3300萬，主動發布信息8萬余條，回復網民提問和評論超過31萬人次。政務微博為網民和政府搭建了信息公開和互動的有效平臺，拓展了民眾的參與權和表達權，成為政府引導社會輿論的有效媒介。

(三)設置議程能力強，影響和引導輿情發展

議程設置，即傳播媒介在一定時間內對某個事件和問題的突出報道會引起公眾的普遍關心和重視，進而使之成為社會輿論的中心議題。通過議程設置，可以促進輿情的理性化，形成積極的、強勢的主流輿論。微博促進了新輿論機制的形成，即微博率先傳播，傳統媒體跟進，實現議題互動。政務微博的議程設置功能體現在從反映本地、本部門社會輿論的各類熱門話題中，選取當前公眾關心的公共議題輪換設置，在直接發掘新議題的同時，也從傳統媒介獲得部分議題設置權。政務微博通過議程設置，能對社會的認知、價值、態度和行為進行全面引導。

二、制約政務微博“調節”功能發揮的因素

從維護社會穩定、正確引導輿情方面來看，政務微博是一把“雙刃劍”，用好了政府可以更好地服務民眾，用不好則會造成嚴重的負面影響。2011年呈“井噴”式發展的政務微博，2012年進入一輪“優勝劣汰期”，向兩級“分水嶺”發展，多重不利因素制約其功能拓展。

(一)缺乏統一的法制化管理，內部運行機制有待完善

當前，我國已頒布的互聯網法律、法規及司法解釋僅87項，其中92%的法規內容針對網絡運營商和網絡技術開發商。[2]網絡媒體法制化建設遠滯后于網絡傳播自身的發展速度，也落后于西方發達國家網絡立法的發展速度。其中，我國政務微博的法規化建設還是一個盲區。同時，政務微博管理運作機制沒有得到制定和形成，處在各級政府及其部門或者個別領導和公務員自我管理的層面上。政務微博的注冊和認證機制、微博備案、信息發布審查機制、博友微博留言回復機制、刪帖審查決策機制、偏激反動言論認定標準、突發事件處置機制和政務微博效績評價機制等方面，都迫切需要制度化構建。

(二)與受眾的信息傳播不對稱，傳播身份不對等

政務微博作為傳播者，有權決定傳播時間、傳播內容、傳播對象、運用何種傳播符號、采取何種傳播方式、何時給予反饋?，F實的情況是，政府微博在“有問必復”方面做得不盡如人意。《法制日報》和搜狐網共同發起的在線調查顯示，78.88%的被調查者表示不會“關注”政務微博，有73.71%的被調查者認為政務微博“只是趕時髦、走過場，屬于作秀行為”。[3]由于長期存在的話語權壟斷和限制，政府微博僅以單向信息輸出為主，這種自上而下、互動不多、身份不對等的傳播方式，直接導致信息傳播的不對稱性。具體表現在多數政務微博的信息評論和轉發的次數不多，受眾關注度不夠。政府微博的傳播者與受眾之間的“信息不對稱”是政府微博拓展輿論引導功能的重要障礙。

(三)功能定位不清，政務微博多存在“空心化”現象

政務微博的核心功能在于服務民眾、輿情引導、網絡問政、應急救援和宣傳推廣。雖然已有大量政務微博上線，但是當前80%的政務微博群體存在“空心化”現象和功能定位不清的問題。具體表現在：政務微博成為政府網站的縮減版，重復發布本部門網站信息，缺乏與公眾的有效互動；部分政務微博命名缺少職能定位提示，如“我愛柳州”、“山西123XX”等；一些政務微博信息發布不及時、無規律，“官腔”嚴重，關閉了評論功能等。2012年2日3日，江蘇鎮江水污染事件引發各類謠言四起，但直至引發搶水風波后當地部門才在網上進行回應。功能定位不清和“空心化”問題嚴重影響了政務微博的使用效能和網民參與的積極性，進而影響到政府形象。

(四)匿名性、虛擬性和復雜性影響其輿情宏觀調控

網絡輿情與傳統輿情不同，任何微博博主都可能成為輿情的主體。微博的低門檻和開放性使得用戶數量巨大，而且微博沒有強制用戶實名認證，大多數用戶處于匿名狀態。在虛擬微博社區中，一些信息造假者和謠言傳播者可能利用各種虛擬身份在網絡上肆意發表虛假信息，甚至制造混亂，惡意誤導公眾。政務微博如何引導網絡輿論不斷趨于理性化，在面對網絡的海量信息時，提高自身對信息的甄別能力，是一個嚴肅又緊迫的課題。[4]除匿名性和虛擬性外，復雜性也是網絡輿情主體一個突出的特點。網民來自不同地域、不同種族，具有不同身份、不同職業和不同文化水平，面對同一個社會輿論問題，不是所有網民都能用客觀理性的思維來分析。政務微博雖然代表官方權威，但其信息的接收方或者互動方隱藏起來，使得這種溝通方式具有虛擬性和不確定性，給政府微博輿情宏觀調控帶來挑戰。

三、政務微博“規范化”的對策思考

發揮政務微博輿論“減壓閥”和政務“e言堂”的作用，需要其內在機制和外在環境的“再構建”，即構建平等、有效、權威的網絡互動體系。地方政府如果能將本部門、本地區的政務微博、媒體微博、官員微博、本地網民微博協同起來，形成政務微博矩陣，通過發布信息、聯通互動，將大大提升政府部門在突發事件中的輿論生成與引導能力，這是政務微博未來發展的趨勢之一。

在輿論結構中，公眾輿論(基層輿論)是主流輿論(政府輿論)形成的源頭和反饋系統。政務微博做好輿情引導的前提，是認清公眾輿論的對流狀態，克服前文中提到的不足，從法規、制度、意識三個層面入手規范自身的功能和機制。

(一)法規層面

加強法規建設是實現政務微博輿論引導功能和機制“再構建”的首要任務。美聯社專務理事肯特·庫伯于1945年首提“知情權”，即民眾享有通過媒介了解政府工作情況的權利?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》要求，“有關人民政府及其部門應定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息?！盵5]由此，我國應盡快出臺關于規范政務微博的法規文件，各級政府及其部門也應結合自身實際相應地出臺管理規定和辦法。英國是推動政務微博規范化發展最有代表性的國家，該國于2009年出臺《政府部門Twitter使用指南》，根據政務微博的特點，從人性化、多樣化、時效性、發布頻率、公信力等多個方面，對政務微博信息發布機制提出要求，具有很強的借鑒意義。值得肯定的是，南京市發布《關于進一步加強政務微博建設的意見》明確規定，對于災害性、突發性事件，要在事件發生后的一小時內或獲得信息的第一時間進行微博發布。

(二)制度層面

1. 建立政務微博問責制度

首先，確定問責范圍。對于在處理突發事件和輿情引導過程中，處理不當、使事態擴大化或造成惡劣影響的政務微博，要追究其責任。如對因個人工作的疏忽或失職造成比較嚴重后果的人員問責，對個人有嚴重“道德問題”的人員問責，對個人具有以權謀私等違規行為的人員問責。其次，建立責任追究體系。對政務微博管理松懈和不自律等問題建立相應的責任追究體系，依據輿論事件產生后果的大小，對有關人員實施通報批評、公開檢查、給予處分等不同程度的問責。再次，建立問責情況公開制度。問責情況應定期、及時、準確地通過網絡向社會公開，還應將問責的事后救濟情況及時公開。

2. 建立政務微博績效考評制度

政務微博運作過程中的各個環節都應引入績效責任評價機制，以保障制度的有效落實。政務微博相關工作人員擅離崗位，或工作態度消極、回復敷衍，應按照政務微博績效考評制度對其作出相應的考核評定和懲處。同時，完善政務微博定期通報制度，表揚與批評并舉。對回復速度和質量進行調查統計和排名，識別不負責任的答復，建立不良答復檔案，并對外公布，以此強化政務微博績效意識。2012年2月27日，“貴州政務微博平臺”在人民網微博上線，貴州省部分地、州、市把微博發布、管理情況納入述職考核項目。

3. 嚴格細化政務微博認證機制

要保證政務微博安全可靠，需建立嚴格的政務微博申請流程、認證標準和視覺識別系統。首先，政府應加強與微博運營商的技術合作，嚴防黑客攻擊，嚴格規范政務微博認證機制，從源頭上斷絕“虛假”政府微博的產生。以“郭美美博客炫富事件”為例，其博客的官方認證為中國紅十字會，該事件使政府公信力嚴重受損。其次，建議借鑒政府門戶網站的經驗，建立視覺識別系統，以標志、標準字、標準色為核心展開完整的、系統的視覺表達體系，實現政務微博認證標識的統一，便于網民記憶和傳播。

4. 建立政務微博常態化管理機制

首先，需要專門的團隊管理運作本單位政務微博。全國十佳政務微博“濟南公安”在全國率先建立起一支200多人、涵蓋各警種的“博警”隊伍，全方位加強與市民的互動?？梢詫嵭姓瘴⒉┕芾聿块T化，在本級政府之下設立專門的微博管理部門或者利用現有的信息化建設管理部門，協調相應的硬件與工作人員，同時各部門積極配合，施行聯動，做到信息發布、回復、收集整理等工作落實到人，分工明確，意見落實到位。

(三)意識層面

1. 倡導模塊化、透明化的“經營意識”

首先，明確功能定位，區分功能模塊。政務微博依據自身職能特點劃分功能模塊，如政務類、非政務類、原創內容、轉發等，按一定比例定時發送。其次，堅持政務微博“透明化”經營。在政務微博中，如果出現商業廣告跟帖，以及含有色情、暴力等違法內容的跟帖，要及時刪除。對于明顯有色情、暴力、商業廣告等違反法律或功利性質的人物或機構微博，不適宜添加關注。再次，提高政務微博工作人員的媒介素養和溝通水平。坦誠、平等的態度是得到網民信任的首要前提，政務微博重視發言的語氣、用詞，少說官話、大話、套話，才能贏得網民的好感，獲得良好的溝通效果。

2. 樹立意見領袖的輿論軸心地位

美國傳播學者卡茨與拉扎斯菲爾德認為，意見領袖是某個群體關系的軸心。要正確引導輿論，就需要用觀點引導觀點，用意見引導意見。要提升政務微博的公信力和影響力，就需要打造政務微博作為“意見領袖”的輿論軸心地位和公信力，培養一批擁有大量粉絲，有號召力、影響力和知名度的政府機構微博，政府通過政務微博獲得網絡話語權。同時，不能忽視公務員個人微博的影響力，在體制內培養一批有影響力和公信力的“意見領袖”。如“蔡奇微博”是全國首個擁有百萬粉絲的省部級官員微博，創造了“蔡氏風格”。

[參考文獻]

[1] 陳虹，朱嘯天. 解構公共事件中的微博能量——以“微博打拐”事件為例[J]. 新聞記者，2011(5): 71-75.

[2] 郝振省. 中外互聯網法律制度研究[M]. 北京：中國書籍出版社，2008：9-10.

[3] 趙麗. 政務微博進“優勝劣汰期”被指權威性不夠[EB/OL].[2012-04-02]. http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/29/c_122769182.htm.

[4] 李漫. 網絡輿論的二重性[J]. 青年記者，2009(22)：11-13.

[5] 王軍. 傳媒法規與倫理[M]. 北京：中國傳媒大學出版社，2010：161.