區域警務協作的理論和現實困境

王 錦

（江蘇警官學院，江蘇 南京210012）

區域警務協作的理論和現實困境

王 錦

（江蘇警官學院，江蘇 南京210012）

區域警務協作是在經濟社會一體化的大背景下展開的。從國內近年來區域警務協作的發展實踐看，推進區域警務協作建設有著很強的現實意義。在社會管理創新的大背景下，區域警務協作具有理論和現實依據。公安機關要積極推進社會管理創新，完善警務合作機制，努力實現資源整合，優勢互補，提高快速反應、跨區域打擊犯罪的能力。

區域警務協作；協作系統論；社會管理創新

一、引言

隨著我國經濟的發展和區域經濟格局的變動，區域之間的矛盾表現得越來越突出。促進區域經濟整合、實現高效的資源配置已成為當前區域經濟研究的熱點。

隨著區域經濟的發展和深入，區域警務合作也被越來越多的人們所關注。魏永忠[1]（2004）對西部跨區域警務協作機制進行了研究，2009年出版了論著《跨區域警務合作論》[2]，揭開了區域警務合作的研究序幕。珠三角區域警務協作機制的研究者們（2009，吳沙[3]；2008，廣州市公安局課題組[4]；2010，珠海市公安局課題組[5]），針對珠三角特殊的經濟社會發展地位，提出了相應的對策。

就目前的研究而言，專家們的研究主要集中在具體的對策層面上。本文從管理學的理論視角來分析區域警務合作的重要意義。自2010年開始，區域警務合作已成為未來警務發展的全新走向。在全新的領域必將會產生全新的問題。

二、區域警務協作概述

（一）區域警務協作的概念

區域警務協作是指參與協作的警務主體結合起來并形成一個區域性特征鮮明的利益聯合體，是依賴聯合體參與主體共同定制規則建立起來的區域差異和地區優勢明顯的一種高層次的區際聯盟自治組織，其定制的規則包括協作內容、協作方式、協作原則、協作責任等環節[1]。

（二）區域警務協作的特點

區域警務協作的各警務主體在區域警務協作方面有著利益目標的趨同，并共同承擔失敗的風險；各警務主體同時還可以和其他的跨區域警務組織協作；各警務主體合作的內容和方式主要通過共同協商解決，任何警務合作主體不被歧視也不排斥其他警務合作成員；各警務主體合作范圍十分廣泛，以情報互通為紐帶，信息共享為平臺，打防同步為路徑；區域警務協作要素實現了跨界流動，主要依靠各警務主體之間的相互溝通、協調、會商、聯席會議等手段。2008年北京奧運會、2010年上海世博會和2010年廣州亞運會安保工作中體現出了區域警務協作的特點，也體現了警務協作的價值。

（三）區域警務協作的目標

區域警務協作應遵循“利益兼顧、資源共享、差異互補、任務共擔、平等協作、合作共贏”的原則，建立常態化、規范化、信息化警務合作機制，形成全面的、一體化的警務合作，以有效維護良好區域社會環境。

三、區域警務協作的依據

（一）區域警務協作的現實依據

近年來，各地公安機關主動適應治安一體化的新形勢，逐步形成區域安全責任共擔的共識，積極倡導以溝通、合作、共贏為核心理念的協作機制。

1985年，江浙滬刑偵戰線為有效打擊日益猖獗的流竄犯罪，以刑事偵查工作為主題，以區域協作為紐帶，以提高整體打擊犯罪效能為目的，建立了江浙滬刑偵協作機制。

20世紀90年代初，徐州市會同周邊四省10市公安機關積極探索建立蘇魯豫皖協作機制。經過十幾年的努力，對維護蘇魯豫皖交界地區的社會和諧穩定發揮了重要作用。

2004年11月，泛珠三角省會市暨副省級市警務協作機制的建立，有效提高了泛珠三角地區公安機關區域聯動、整體作戰效能，促進了泛珠三角地區公安工作的共同發展。

2010年6月26日召開的全國公安機關社會管理創新工作座談會，提出建立區域警務合作、警種合作機制，形成社會管理整體合力。在公安部的大力推動下，地方公安機關積極響應，很快行動起來。9月1日，蘇浙皖滬公安經偵部門率先在全國公安經偵系統創新建立區域警務合作機制；9月10日，東北地區警務協作機制正式建立；9月26日，環首都7省區市區域警務合作機制建立；9月26日，蘇浙皖滬公安機關正式在刑偵、禁毒領域建立區域警務合作機制。10月12日，西北地區和泛西南地區先后建立了警務協作機制。這是自2010年9月以來公安機關簽署的第六個區域警務合作協議。在不到一個半月的時間里，長三角4省市、東北地區、環首都7省區市、西北地區、泛西南地區相繼建立了區域警務合作機制，一浪接一浪，勢頭強勁，波及大半個中國。這一系列的動作表明，區域警務協作將成為未來警務發展的全新走向。

2010年11月，蘇浙皖滬公安機關主要負責人在上海簽署協議，三省一市區域警務合作由此揭開新篇章。這一合作的核心是將由上海世博會建立的臨時安保措施轉變為常態警務協作機制，推動蘇浙皖滬公安機關“無縫隙”合作，協同解決區域間在維護穩定、治安管理、實戰指揮等方面的共性問題。

2010年12月6日，中部五省警務合作聯席首屆會議在武漢召開。安徽、江西、河南、湖南、湖北五省公安機關共同簽署了《中部五省警務合作聯席會議章程》、《中部五省警務合作框架》以及《2010年—2011年中部五省警務合作協議》。這標志著中部五省警務合作機制正式建立。

2011年5月9日，泛珠三角（福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南）警務合作首屆聯席會議在廣東深圳召開。這標志著繼東北、環首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部5省等區域警務合作機制建立之后，覆蓋全國的7大區域警務合作機制全面建成。

（二）區域警務協作的理論依據

1．社會管理創新理論

管理創新的核心是管理思想、管理理念的創新。管理創新并不是簡單地否定傳統的、被實踐證明是正確的管理思想、方法和手段，而是要求在繼承傳統的基礎上創新，以適應變化了的環境。公安機關要自覺培養創新意識和創新能力，反對思想僵化、故步自封、不敢超越、停滯不前的思想和行為。

各地公安機關既有競爭也有合作。競爭中尋求合作，合作中保持競爭，應由“排他性競爭”轉向互利共贏的“合作競爭”，通過過程協作、網絡組織、戰略聯盟等新形式，建立一種競合關系，在共贏中獲得競爭優勢、分享成果。同時，公安機關由追求本部門績效最大化的管理觀轉向注重績效和履行社會責任相結合，節約資源，保護環境，構建和諧。警務協作應圍繞社會管理創新開展警務合作，積極拓展社會管理創新思路，豐富社會管理創新內容。

在全國公安機關社會管理創新工作座談會上，國務委員、公安部長孟建柱指出，公安機關社會管理創新，是整個社會管理創新的重要組成部分。要充分發揮我國政治優勢，完善部門合作、區域警務合作、警種合作機制，形成社會管理整體合力，積極推動社會管理工作社會化。

2．協作系統論

研究管理必須從研究組織開始。巴納德認為，協作是整個社會得以正常運轉的基本而又重要的前提條件。社會的各種組織，不管它是政治的、軍事的、宗教的，還是企業的、學術的，都是一個協作系統。

區域警務協作作為一協作系統，是一個動態的過程。它的運營環境以及組成要素都在不斷地變化，因此協作系統也處于不斷的發展變化之中。協作系統的穩定性和持續性，決定了協作系統的有效性和高能率。其有效性是指警務協作區各警務主體的協作行為達到了所追求的客觀目的，高能率是指能夠使各警務主體產生協作意愿。這主要取決于兩種相互關聯又相互依存的過程：一是整個協作體系和環境的相互影響和作用過程；二是滿足各警務主體需要的成果的創造和分配過程。

3．組織平衡論

巴納德認為，一個組織生存和發展必須具備一個條件：組織成員愿意并且確實能夠進行正式協作，為實現組織的目標作出貢獻。這一條件包括兩個方面：一是組織對組織成員有吸引力；二是組織成員對組織作出貢獻。從這個角度來論述組織即所謂的組織平衡論，實質就是貢獻與誘因的平衡。巴納德進一步將組織平衡分為對內平衡和對外平衡。對內平衡就是組織將誘因分配給組織成員，使誘因與貢獻達到平衡，調動組織成員的積極性；對外平衡就是組織必須與外部環境相適應。

警務協作區的生存和發展必須具備一個條件：各警務主體愿意并且確實能夠進行正式協作，為實現組織的目標作出貢獻。警務協作區發展的關鍵是，通過組織不斷的發展壯大來掌握更多的誘因。

四、區域警務協作的現實困境

全國各地警務協作區如能達成一致共識，將打破地域界線，在信息化條件下實現跨區域警務合作。但是如何研究并達成有效的情報信息、指揮調度、警務聯動、執法辦案、輿情導控等資源共享工作，如何實現資源整合、優勢互補、互助互惠、合作共贏，如何進一步提高公安機關快速反應、共同打擊跨區域犯罪的能力，仍是需要不斷研究解決的問題。

（一）資源共享存在壁壘

從區域警務協作主體決策的理性角度，運用“囚徒困境”來對參與警務合作的主體進行博弈分析可知，當警務主體在決定自己的資源是否共享時，不知道其他參與者的選擇，雙方都從自身利益來考慮，都期待對方能夠選擇資源共享，雙方博弈的最終結果就是都采取“保護措施”。但顯然，這樣的選擇是最差的。對整個區域而言，將會損失整個區域的社會福利。資源共享存在的壁壘是根深蒂固的，要想打破壁壘的存在，需要在組織結構、激勵機制和具體政策的制定上來影響理性的警務主體的選擇。

（二）警務空間內耗較大

目前分兵把守、各自為戰的警務模式，帶來的是信息不對稱、打擊不合拍、管控不同步，造成的是治安防控上的重復投入、重復建設、重復配置，無形中加大了運行成本。

由于客觀上存在的打防“縫隙”和“盲區”，也導致出現了“蹺蹺板”、“游擊戰”等現象。違法犯罪的“海綿效應”十分明顯，往往一地開展嚴打整治集中行動，周邊城市違法犯罪活動就會冒頭、反彈。如果打防措施不能及時跟進，此消彼長極易淪為“治安洼地”。

（三）協作主體快速反應能力不足

多agent系統強調，協作主體的快速反應能力主要取決于參與主體的主動性、協作性和異構部件有機集成三方面[6]。但目前警務協作的運行反映出警務協作主體缺乏主動性，協作意識不強，異構部件有機集成不完善。

警務協作主體缺乏主動性。根據巴納德的協作系統論和組織平衡論，必須有某種誘因的驅使，警務協作區警務主體才會體現主動參與其中的愿望。找出警務協作的誘因，是首先要解決的問題。

警務主體協作意識不強。協作性表現在多個警務主體協商的過程，認為每個主體僅包括問題求解的部分信息和能力，不能完成現實世界中的復雜問題求解，只能反映某個方面的情況。通過協商，系統綜合各主體的結果，將大幅度提高系統的求解能力。目前，雖然在一定程度上實現了協作，但這種協作是不充分的，各警務主體只解決各自領域內的問題，對那些處于問題領域邊緣，或者橫跨幾個問題領域的情況，各警務主體無法經過協商獲得滿意的解釋。

警務協作異構部件有機集成不完善。異構部件集成是指允許各警務主體的功能、數據保持相對的獨立性，但要求各警務主體通過標準接口與系統平臺保持聯系，并提供警務系統集成所需的共享數據。目前雖然已經有了公安大平臺的建設，但數據的共享仍存在瓶頸。

[1]魏永忠.關于西部跨區域警務協作機制的研究[J].中國人民公安大學學報,2004(6).

[2]魏永忠.跨區域警務合作論[M].北京:中國人民公安大學出版社,2009.

[3]吳沙.關于珠江三角洲地區區域警務協作機制建設的實踐與思考[J].公安研究,2009(7).

[4]廣州市公安局課題組.關于區域警務聯動機制的實踐與思考[J].公安研究,2008(1).

[5]廣東省珠海市公安局課題組.關于推進珠江口西岸區域警務合作的實踐與思考[J].公安研究,2010(2).

[6][英]伍爾德里奇.多Agent系統引論[M].石純一譯.北京:電子工業出版社,2002.

D631

A

1673―2391(2012)07―0160―03

2012—03—15

王錦，女，江蘇興化人，江蘇警官學院。

江蘇省教育廳資助項目“多中心治理理論視角下輔警管理模式之探討”，項目編號：2010SJB630019。

【責任編校：邊 草】