建立健全貧困線制度，切實保障低收入群體的基本生活

楊立雄

(中國人民大學勞動人事學院副教授、博士)

建立健全貧困線制度，切實保障低收入群體的基本生活

楊立雄

(中國人民大學勞動人事學院副教授、博士)

2011年11月29日，中央扶貧工作會議召開。此次會議決定將我國農村貧困線從1274元提高到2300元，這一標準比2009年提高了92%，比2010年提高了80%。這也是繼2008年農村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農村貧困線。這次調整適應了我國農村反貧困的新形勢的要求，反映了黨和政府對農村貧困問題的高度重視。這次調整引起了社會的高度關注，同時也引出一個值得思考的問題，即如何建立和完善我國的貧困線制度，以便使低收入群體得到更好的保障。

貧困線是實施反貧困政策的基礎

貧困線制度起源于19世紀70年代的英國。1870年，英國頒布初等教育法案，倫敦教育委員會制定了貧困標準，用來免除困難家庭孩子的學費。隨著營養科學的發展和社會生活水平的提高，貧困線的計算方法也得到了更多的發展。19世紀80年代，英國社會學家布思對倫敦貧困進行調查時，采用維持生存所必需的最低標準計算貧困線，首次計算了倫敦的貧困線。1901年，另一位英國社會學家朗特里在研究英國約克郡貧困問題時，基于營養標準計算得到維持生理機能所需的食物費用，再加上必要的住房、衣物、清潔和燃料支出，計算出英國約克郡的貧困線。20世紀60年代，美國社會保障局的經濟學家奧珊斯基利用美國農業部的節省食品計劃和低支出食品計劃計算出各類家庭的食物成本，并根據家庭食物消費調查得到的恩格爾系數計算出美國貧困線。20世紀90年代，世界銀行在對36個發展中國家和工業化國家的國家貧困線進行考察后，以7個低收入國家(孟加拉、埃及、印度、印度尼西亞、肯尼亞、摩洛哥、坦桑尼亞)的貧困線為依據，計算得到國際貧困線——“1天1美元”。至今，貧困線的計算方法已多達十幾種。各個國家所采用的貧困線有較大區別。發達國家多采用相對貧困線計算方法，美國是個例外，一直采用恩格爾系數法確定貧困標準;發展中國家多采用絕對貧困計算方法。

目前，大多數國家已建立了貧困線制度，部分國家的貧困線制度已形為社會政策的核心內容之一。貧困線制度的作用主要體現在以下幾個方面:

首先，貧困線是統計貧困人口、監測貧困發展趨勢的前提條件。實施反貧困政策，首要任務是掌握貧困人數量、貧困人口分布、貧困深度等基本數據，而這一些數據的獲得又依賴于貧困線的劃定。1986年，我國首次建立全國統一的農村貧困線制度，從而為科學評估農村反貧困效果打下基礎，為制定《國家八七扶貧攻堅計劃》和《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》兩個計劃提供了依據。從2000年開始，國家統計局對全國在31個省(區、市)開展的6.8萬個農村住戶進行抽樣調查，收集到更加詳細的農村貧困數據，從而提高了農村反貧困政策的針對性。而且，貧困線也是評估反貧困政策效果的重要依據。目前，聯合國在評估世界范圍內的反貧困效果時依據了“1天1美元”(2008年后提高到“1天1.25美元”)的標準。聯合國的報告顯示，每日生活費低于1.25美元的人口數，1990年為18億人，2005年為14億人，預計2015年將減少到8.83億人。報告預計，到2015年，中國每日生活費低于1.25美元的人口數將下降到6610萬人，約占總人口數的5%以下。采用我國農村貧困線標準，發現我國的農村貧困發生率從1978年的30%降低到2008年的4.3%，成效非常顯著。

其次，貧困線制度是實施反貧困社會政策的基礎。隨著社會政策的日趨完善，針對中低收入階層的社會保障項目也越來越多，這些保障項目中大多數實行家計調查。家計調查的重要參考依據便是貧困線。如在美國，貧困線是實施低收入家庭能源援助計劃、社區食品和營養計劃、食品券項目、婦嬰和兒童特殊補充營養計劃、國家學校午餐項目、學校早餐項目、兒童和成人照料食品項目、法律援助等社會救助項目的參考依據。目前，我國的社會救助項目日趨完善，住房保障、教育救助、法律援助等項目相繼建立起來。但由于沒有統一的標準，各地在實施上述社會救助項目時，多數參考最低生活保障標準，甚至以是否為最低生活保障受助人為前提條件，造成最低生活保障制度的“含金量”大增，“騙保”現象增多。建立統一的貧困線制度，則在實施這些制度時就可以有了劃分受助者和非助者的標準(如在實施廉租房制度時，可以將標準提高至貧困線的150%)。而且，貧困線制度的實施也助于最低生活保障標準計算方法的規范，縮小地區間最低生活保障水平的差距。

完善農村貧困線制度

1986年，我國實施農村扶貧開發戰略，國家統計局在農村首次建立了農村貧困線制度。農村貧困線制度的建立，為統計和監測農村貧困人口，從而為有針對性實施反貧困政策提供了依據。但是，農村貧困線制度還有一些問題需要解決。

一是農村貧困線應該如何確定?1986年，我國首次測量農村貧困線時，國家統計局以基本生存需求為核心計算農村貧困線;1995年，國家統計局采納世界銀行的建議，使用馬丁法計算農村貧困線;2008年，農村貧困線和低收入線合并后，貧困線計算方法綜合了馬丁法和恩格爾系數法;2011年11月29日，農村扶貧標準提高到農民人均純收入2300元(2010年不變價)，但是政府并沒有說明這一標準是如何確定的。農村貧困線計算方法的改革，反映了農村扶貧開發從絕對貧困理念到相對貧困理念的變化，扶貧對象從絕對困難群體擴展到低收入群體。但是，也應該看到，貧困理念在變，然而與之相適應的貧困線計算方法并沒有建立起來。自2008年棄用絕對貧困線計算方法后，農村貧困線計算方法與國際公認的貧困線計算方法漸行漸遠。

二是農村貧困線應該如何調整?貧困線往往是基于某一時點進行計算的，隨著價格、生活水平、生活方式的變化，貧困線的絕對價值或者相對價值會發生變化。為此，需要建立貧困線調整機制，保證貧困線的基本購買力不變或有所增加。1986年，我國建立農村建立貧困線制度時，采取與物價指數掛鉤的方式逐年調整農村貧困線，從表面上看這種方式能夠保證貧困線的購買力不變，但是事實并非如此，因為窮人的食品消費占總消費的比例偏大，而食品消費指數的增長在多數年份超過消費物價指數，因而窮人的購買能力實際是處于下降通道中。而且由于沒建立與社會平均收入或平均消費支出掛鉤的調整機制，隨著我國農村居民收入和消費水平的迅速提升，導致農村貧困線的相對值迅速下降，這導致受助者的相對剝奪感增強，降低貧困受助者的滿意度。

三是如何將農村貧困線轉化為救助線?貧困線是量度貧困的界線，其主要作用是推算全國和分省農村貧困人口數量，反映貧困特征，為國家制定政策提供依據。社會救助標準則是為實施社會政策而劃定的保障線，其基本作用是在實施社會政策的過程中，有效地瞄準窮人，從而有效保障貧困群體的基本生活。兩種標準的計算方法、計算內容和管理體制均存在一定差異。但是，只要經過適當的轉換，國家貧困線可以轉換為地方的社會救助線。目前，農村扶貧開發和農村最低生活保障管理各自為政，農村最低生活保障標準與貧困線標準相差較大，尤其是部分地區的最低生活保障標準遠低于貧困線標準，引起受助群體的不滿。雖然幾年前國務院扶貧辦和民政部門在部分地區試點，試圖打通兩種標準之間的通道，但是至今還未找到有效的途徑。

建立城鎮貧困線制度

20世紀90年代以前，中國的貧困現象主要發生在農村地區，政府的扶貧政策也主要是針對農村貧困;在城鎮，則主要以臨時性的社會救助作為反貧困的主要社會政策，因而一直沒有建立城鎮貧困線制度。自90年代以后，隨著經濟體制轉軌，企業下崗職工人數和城市失業者數量都在逐年增加，以貧困職工和城市長期下崗失業者為主體的城鎮新貧困人群正在形成，城鎮貧困問題開始凸顯。這一時期，城鎮反貧困的重要改革是實施最低生活保障制度。目前，我國城鎮居民最低生活保障制度已基本完善，受助人口趨于穩定。由于未建立城鎮貧困線制度，學術界在研究貧困問題，往往以最低生活保障數據近似代替城鎮貧困人口和貧困深度;政府部門在制定和實施反城鎮貧困政策時，也往往把最低生活保障作為政策的依據。但是，城鎮最低生活保障標準和貧困線是兩種完全不同的標準，由于實行屬地管理，目前城鎮最低生活保障標準多達幾千個，因而無法比較各地的貧困狀況，也無法統計和監測全國城鎮貧困人口和貧困發展趨勢。因此，急需建立全國統一的城鎮貧困線制度。

建立城鎮貧困線制度，則特困人口、貧困人口、低收入人口等名詞則不再是一個模糊的概念，而是可以進行量化測量的指標。如特困人口可以定義為貧困線的50%及以下;低收入人口則定可以定義為貧困線的100%-150%。這些名詞的量化，有利于提高反貧困社會政策的瞄準率，提高反貧困資金的使用效率。

如何確定城鎮貧困線?從城鄉統籌的角度看，未來在城鎮建立貧困線制度時，應與農村貧困線的計算方法統一，但是考慮到城鄉之間的生活差距，貧困線標準可以適度拉開。城鎮貧困線的具體計算方法如下:

首先，選擇修正的馬丁法作為貧困線的計算方法。選擇貧困線計算方法需要考慮保障目標、計算方法的復雜度、數據的可獲得性、政府和公眾的接受程度、理論的完備性等因素。經過比較，建議采用馬丁法作為城鎮貧困線的計算方法。馬丁法的優勢在于:在馬丁法中，食物線根據人的最低食物需求確定，重在“飽肚子”;非食物線考慮滿足基本生理需求之外的最低衣著、住房、燃料、教育、醫療和交通等必需支出，重在“保面子”。這種設計易于理解，容易被公眾接受。而且馬丁法具有較好的調整機制，兼顧了絕對貧困和相對貧困。馬丁法結合了絕對貧困和相對貧困理念，將貧困線分為食物貧困線和非食物貧困線兩部分，食品支出即達到一定營養需要所必需的支出，基本非食品支出就是一個人自愿放棄基本的食物需要而花費的其它必要支出。

其次，確定初始貧困線。初始貧困線是指以某一時點為基礎而計算得到的貧困線。初始貧困線等于初始食物線與初始非食物線的和。初始食物線根據熱量支出法計算而得。具體計算過程包括三步:一是確定必需的熱量需求;二是確定食物清單和數量;三是計算初始食物貧困線。初始非食物線采用恩格爾系數法計算而得。計算得到食物線后，只要用總消費減去食物消費就可得到非食物消費支出。即非食物消費支出=總消費支出-食物消費支出。

第三，設計貧困線的調整機制。人的熱量支出與年齡、身體活動狀態等因素有關，與時間的關聯性不強，或者說，在時間上具有一定的穩定性。確定了熱量支出標準和食品項目支出內容，食物線就只與價格關聯。因此，建立價格與食物線之間的聯動機制，確保食物線的購買力(并不需要提升其購買力)，是食物線要解決的根本問題。要保證食物貧困線的購買力不出現下降，宜采用食品價格指數作為調整參數。在馬丁法中，設立非食物線，其目的在于強調貧困線的相對性，即貧困線應與社會發展水平相關聯。因此，建立與社會平均收入水平掛鉤的機制是非食物線要解決的關鍵問題。建議采用平均實際收入水平(包括城鎮居民人均可支配收入)指標作為衡量社會生活水平的指標。非食物線增長率應與上一年度平均實際收入的增長率相同。

食物線不僅與營養需要有關，還與能夠達到任意給定食物能量攝入的食物組合有關。目前，多選擇能夠在給定價格下達到食物營養需要的成本最小的食物組合，這種組合往往是基于計算時點的飲食習慣和飲食結構得到的，不能反映不同時點上的飲食習慣和飲食結構，因此，長期堅持某一個食物組合顯然是不合理的。為了反映不同時點上飲食結構的變化，建議每五年進行一次評估。評估的內容主要有以下幾個方面:最低熱量支出、熱量的食物分配、恩格爾系數。五年進行一次評估并不是強制性的。只要最低生活保障的收入替代率處于合理范圍(20%-40%)，完全可以不重新計算初始貧困線，但是如果超出合理范圍，即使沒有達到五年，也應做評估。

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