湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展機(jī)遇淺析

孫建娥

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士)

湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展機(jī)遇淺析

孫建娥

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士)

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是社會(huì)化養(yǎng)老的一個(gè)重要組成部分，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中處于支撐地位。隨著湖南人口的老齡化、高齡化、失能化和家庭的空巢化，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增加。根據(jù)黨的十七大報(bào)告確立的“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)和十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的指示精神，湖南省人民政府于2011年7月制定頒發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(湘政發(fā)〔2011〕19號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出了湖南發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體目標(biāo):初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。在家庭養(yǎng)老功能的弱化，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求、居家養(yǎng)老面臨諸多困難的形勢(shì)下，湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)迎來了發(fā)展的歷史機(jī)遇。

一、人口老齡化為湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了廣闊的養(yǎng)老市場(chǎng)

人口老齡化是指一個(gè)國家或地區(qū)老年人口增長的趨勢(shì)。按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老年人口占到10%，或者65歲以上的老年人口占到7%就是老齡化社會(huì)。湖南是全國最先進(jìn)入老齡化社會(huì)的省份之一，湖南老年人口、高齡老人比例和家庭空巢率、失能老人比例均高于全國平均水平。第六次全國人口普查結(jié)果顯示:湖南常住人口為65683722人，在全國各省市中排名第7位;65歲及以上人口為6424021人，占總?cè)丝诘?.78%，比全國平均水平高0.91個(gè)百分點(diǎn)，在全國排名第9位。而且，湖南人口高齡化、失能化、家庭空巢化問題突出。據(jù)湖南省老齡委的統(tǒng)計(jì)，到2010年，80歲以上老年人口已超過110萬，約占老年人口的11%，并以每年8-10萬速度遞增;全省有失能半失能老人200萬，占老年人口總數(shù)的20%;全省城市空巢老人已超過55%，在長沙等大中城市已達(dá)到70%，未來幾年，空巢化趨勢(shì)將進(jìn)一步凸顯。

人口的老齡化、高齡化、失能化，使養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化需求急劇增加，人們選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一種必然趨勢(shì)。但是，湖南省現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)供給能力明顯不足，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺乏，導(dǎo)致一些有特殊困難的老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求無法滿足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總床位數(shù)12.2萬張，老年人床位占有率1.22%，低于全國平均水平1.59%。為了改變這種現(xiàn)狀，湖南省人民政府于2011年7月制定了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》。根據(jù)《意見》要求，到2015年，全省將新增養(yǎng)老服務(wù)床位14萬張，其中新建和改擴(kuò)建國辦縣級(jí)福利院(福利中心)100所，新建國辦示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)20所，新建和改擴(kuò)建農(nóng)村敬老院1000所。到2015年，總床位數(shù)將發(fā)展到25萬張，平均每年新增2.8萬張，實(shí)現(xiàn)平均每1000名老年人20張以上床位。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要能夠承擔(dān)中高齡老人、生活不能自理老人的養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是解決失能、半失能老人以及空巢老人養(yǎng)老服務(wù)問題的當(dāng)務(wù)之急，《意見》決定，通過政策引導(dǎo)扶持，社會(huì)力量辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位1萬張。因此，人口老齡化、高齡化、失能化及家庭空巢化，使湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展市場(chǎng)前景廣闊。

二、政府的支持為湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了政策環(huán)境

發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，而且能給眾多老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的選擇。政府為了鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，出臺(tái)了一系列支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策。改革開放以來，特別是2000年民政部召開的全國社會(huì)福利社會(huì)化工作會(huì)議以來，我國政府把支持和鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，作為推行養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的重要工作來抓，改變了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一枝獨(dú)秀的局面，創(chuàng)造了社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存與發(fā)展的政策環(huán)境。為了貫徹落實(shí)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》(國辦發(fā)［2000］19號(hào))、《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》(民辦［2005］170號(hào))、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》(〔2006〕170號(hào))、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》(全國老齡委發(fā)〔2006〕7號(hào))以及《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015)》(國辦發(fā)〔2011〕60號(hào))等指示精神，各地制定、出臺(tái)了一系列扶持保護(hù)政策，在規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、用地、用水、用電等方面對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以優(yōu)惠。

湖南省人民政府頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(湘政發(fā)〔2011〕19號(hào))，特別強(qiáng)調(diào)要建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金扶持制度。對(duì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，取得相關(guān)資格證書的，當(dāng)?shù)卣扇　耙元?jiǎng)代補(bǔ)”形式給予一定補(bǔ)助。鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村“五保”對(duì)象，政府通過購買服務(wù)的方式按供養(yǎng)對(duì)象的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)給予撥付補(bǔ)貼指出，要通過政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)床位補(bǔ)貼、公建民營、稅費(fèi)優(yōu)惠、寄養(yǎng)補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府購買服務(wù)等方式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu);同時(shí)，政府還支持有條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與居家養(yǎng)老服務(wù)工作，開展社會(huì)化老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和老年長期護(hù)理服務(wù)。在2012年召開的湖南老齡工作會(huì)議上明確提出了，“十二五”期間，全省支持社會(huì)興辦大型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)20個(gè)，使老年人床位擁有率達(dá)到國家平均水平的目標(biāo)。長沙市人民政府也頒布的《關(guān)于扶持養(yǎng)老福利服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)施意見》(長政發(fā)［2012］4號(hào))，力爭(zhēng)到“十二五”末，全市各種所有制形式的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)每1000名老年人30張以上，民辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)床位數(shù)和服務(wù)的老人數(shù)分別達(dá)到總床位數(shù)和入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人總數(shù)的50%。雖然政府支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策有落實(shí)不到位等問題，但充分顯示了政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)地位的認(rèn)可和發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿。政府的支持為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了生存與發(fā)展的政策環(huán)境。

三、專業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化特征使湖南民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)

因老年人生理和心理的特點(diǎn)決定，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有特殊的要求。他們希望減輕家庭成員的負(fù)擔(dān)，享受專業(yè)化的服務(wù)。與居家養(yǎng)老相比，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在老年長期護(hù)理服務(wù)方面具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在:能提供生活照料和醫(yī)療護(hù)理，服務(wù)更專業(yè);養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施按照無障礙理念設(shè)計(jì)，居住環(huán)境更方便;高齡老人或因配偶去世或因子女不在身邊，常常會(huì)有寂寞和孤獨(dú)感，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可以加強(qiáng)老年人之間的交流，增加老年人與外界的接觸機(jī)會(huì)能排除孤獨(dú)寂寞感;機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能減少家庭成員的照顧壓力，減輕子女的后顧之憂，等等。

因老齡化社會(huì)的逐步加劇，使政府主辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難承擔(dān)起提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的全部職能。這不但是由于政府本身的職能有限，不可能對(duì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和層面，從“搖籃到墳?zāi)埂保峁┤娴摹o微不至的關(guān)懷，而且，由于政府本身運(yùn)作的特點(diǎn)，政府向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，往往存在著高成本和低效率問題。“小政府、大社會(huì)”是中國未來發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是中國政府行政管理體系和社會(huì)管理體系改革的目標(biāo)和方向。因此，社會(huì)養(yǎng)老的服務(wù)職能，將主要由民辦社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅僅是各級(jí)政府舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，而且作為一種重要的社會(huì)力量，承擔(dān)了主要的社會(huì)養(yǎng)老的職能。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要收養(yǎng)一些具有一定支付能力的老年人，或承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變的政府購買服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，具有產(chǎn)業(yè)化特征。在世界各國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式中，被稱之為“第三部門”的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起彌補(bǔ)政府養(yǎng)老服務(wù)不足的功能。在我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì):首先，市場(chǎng)機(jī)制使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更有效率。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)把市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用到養(yǎng)老服務(wù)的供給過程的同時(shí)，也將效率機(jī)制引入社會(huì)公益事業(yè)之中，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)價(jià)值。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能采取靈活多樣的方式，根據(jù)老年人生活自理能力和對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的程度，設(shè)置不同功能的服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)生活能夠自理的老年人，主要開展一些文化娛樂活動(dòng)，滿足老年人的精神文化需求;對(duì)失能半失能老人，主要要提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理，需要配備專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)護(hù)人員，在政府政策的指導(dǎo)下根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，制定相對(duì)較高的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn);其次，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更具活力。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大多服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、管理方式僵化，其服務(wù)質(zhì)量和水平難以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得到提高。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有通過改善養(yǎng)老服務(wù)條件，提高服務(wù)水平，才能在競(jìng)爭(zhēng)中生存與發(fā)展。在長沙市的一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?qū)崿F(xiàn)人性化的管理。例如，“康乃馨國際老年呵護(hù)中心”等一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了平時(shí)定期組織的娛樂活動(dòng)和過年過節(jié)有相關(guān)的社會(huì)人士慰問活動(dòng)外，大都有為老年人過生日這一活動(dòng)，使老人們感受到家的溫暖，感到幸福快樂。

(本文系湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目立項(xiàng)課題《湖南省老年長期護(hù)理產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》的階段性研究成果之一)

責(zé)任編輯:葉民英