湖南民辦養老機構發展機遇淺析

孫建娥

(湖南師范大學公共管理學院教授、博士)

湖南民辦養老機構發展機遇淺析

孫建娥

(湖南師范大學公共管理學院教授、博士)

機構養老是社會化養老的一個重要組成部分，在社會養老服務體系建設中處于支撐地位。隨著湖南人口的老齡化、高齡化、失能化和家庭的空巢化，社會養老服務需求急劇增加。根據黨的十七大報告確立的“老有所養”的戰略目標和十七屆五中全會強調的“優先發展社會養老服務”的指示精神，湖南省人民政府于2011年7月制定頒發了《關于加快發展養老服務業的意見》(湘政發〔2011〕19號)(以下簡稱《意見》)，提出了湖南發展社會養老服務業的總體目標:初步建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系。在家庭養老功能的弱化，公辦養老機構一床難求、居家養老面臨諸多困難的形勢下，湖南民辦養老機構迎來了發展的歷史機遇。

一、人口老齡化為湖南民辦養老機構發展提供了廣闊的養老市場

人口老齡化是指一個國家或地區老年人口增長的趨勢。按照聯合國的標準，60歲以上的老年人口占到10%，或者65歲以上的老年人口占到7%就是老齡化社會。湖南是全國最先進入老齡化社會的省份之一，湖南老年人口、高齡老人比例和家庭空巢率、失能老人比例均高于全國平均水平。第六次全國人口普查結果顯示:湖南常住人口為65683722人，在全國各省市中排名第7位;65歲及以上人口為6424021人，占總人口的9.78%，比全國平均水平高0.91個百分點，在全國排名第9位。而且，湖南人口高齡化、失能化、家庭空巢化問題突出。據湖南省老齡委的統計，到2010年，80歲以上老年人口已超過110萬，約占老年人口的11%，并以每年8-10萬速度遞增;全省有失能半失能老人200萬，占老年人口總數的20%;全省城市空巢老人已超過55%，在長沙等大中城市已達到70%，未來幾年，空巢化趨勢將進一步凸顯。

人口的老齡化、高齡化、失能化，使養老服務的社會化需求急劇增加，人們選擇機構養老是一種必然趨勢。但是，湖南省現有的養老服務供給能力明顯不足，養老機構床位缺乏，導致一些有特殊困難的老年人的養老服務需求無法滿足。據不完全統計，全省各類養老機構的總床位數12.2萬張，老年人床位占有率1.22%，低于全國平均水平1.59%。為了改變這種現狀，湖南省人民政府于2011年7月制定了《關于加快發展養老服務業的意見》。根據《意見》要求，到2015年，全省將新增養老服務床位14萬張，其中新建和改擴建國辦縣級福利院(福利中心)100所，新建國辦示范性養老機構20所，新建和改擴建農村敬老院1000所。到2015年，總床位數將發展到25萬張，平均每年新增2.8萬張，實現平均每1000名老年人20張以上床位。由于民辦養老機構主要能夠承擔中高齡老人、生活不能自理老人的養老服務，發展民辦養老機構是解決失能、半失能老人以及空巢老人養老服務問題的當務之急，《意見》決定，通過政策引導扶持，社會力量辦養老機構新增床位1萬張。因此，人口老齡化、高齡化、失能化及家庭空巢化，使湖南民辦養老機構發展市場前景廣闊。

二、政府的支持為湖南民辦養老機構的發展提供了政策環境

發展民辦養老機構不僅可以減輕政府的負擔，而且能給眾多老年人提供養老服務的選擇。政府為了鼓勵社會資本進入養老服務市場，出臺了一系列支持民辦養老機構發展的政策。改革開放以來，特別是2000年民政部召開的全國社會福利社會化工作會議以來，我國政府把支持和鼓勵民辦養老機構的發展，作為推行養老服務社會化的重要工作來抓，改變了公辦養老機構一枝獨秀的局面，創造了社會力量興辦養老機構生存與發展的政策環境。為了貫徹落實《關于加快實現社會福利社會化的意見》(國辦發［2000］19號)、《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》(民辦［2005］170號)、《關于加快發展養老服務業意見》(〔2006〕170號)、《中國老齡事業發展“十一五”規劃綱要》(全國老齡委發〔2006〕7號)以及《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015)》(國辦發〔2011〕60號)等指示精神，各地制定、出臺了一系列扶持保護政策，在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電等方面對民辦養老機構予以優惠。

湖南省人民政府頒布的《關于加快發展養老服務業的意見》(湘政發〔2011〕19號)，特別強調要建立民辦養老機構資金扶持制度。對社會力量興辦養老服務機構，取得相關資格證書的，當地政府采取“以獎代補”形式給予一定補助。鼓勵民辦養老機構接收城鎮“三無”老人和農村“五保”對象，政府通過購買服務的方式按供養對象的供養標準給予撥付補貼指出，要通過政府對民辦養老機構的建設床位補貼、公建民營、稅費優惠、寄養補助、以獎代補、政府購買服務等方式，吸引和鼓勵社會資本投資興辦養老機構;同時，政府還支持有條件的民辦養老機構參與居家養老服務工作，開展社會化老年醫療衛生服務和老年長期護理服務。在2012年召開的湖南老齡工作會議上明確提出了，“十二五”期間，全省支持社會興辦大型養老服務機構20個，使老年人床位擁有率達到國家平均水平的目標。長沙市人民政府也頒布的《關于扶持養老福利服務機構發展的實施意見》(長政發［2012］4號)，力爭到“十二五”末，全市各種所有制形式的養老服務機構床位數達每1000名老年人30張以上，民辦養老福利機構床位數和服務的老人數分別達到總床位數和入住養老機構老人總數的50%。雖然政府支持民辦養老機構發展的政策有落實不到位等問題，但充分顯示了政府對民辦養老機構地位的認可和發展民辦養老機構的意愿。政府的支持為民辦養老機構的發展提供了生存與發展的政策環境。

三、專業化與產業化特征使湖南民辦養老機構發展具有自身獨特的優勢

因老年人生理和心理的特點決定，老年人對養老服務有特殊的要求。他們希望減輕家庭成員的負擔，享受專業化的服務。與居家養老相比，機構養老在老年長期護理服務方面具有專業化優勢，其優勢體現在:能提供生活照料和醫療護理，服務更專業;養老服務設施按照無障礙理念設計，居住環境更方便;高齡老人或因配偶去世或因子女不在身邊，常常會有寂寞和孤獨感，機構養老可以加強老年人之間的交流，增加老年人與外界的接觸機會能排除孤獨寂寞感;機構養老能減少家庭成員的照顧壓力，減輕子女的后顧之憂，等等。

因老齡化社會的逐步加劇，使政府主辦的公辦養老機構很難承擔起提供社會養老服務的全部職能。這不但是由于政府本身的職能有限，不可能對社會的各個領域和層面，從“搖籃到墳墓”，提供全面的、無微不至的關懷，而且，由于政府本身運作的特點，政府向社會提供的公共產品，往往存在著高成本和低效率問題。“小政府、大社會”是中國未來發展的必然趨勢，也是中國政府行政管理體系和社會管理體系改革的目標和方向。因此，社會養老的服務職能，將主要由民辦社會養老機構來承擔。民辦養老機構不僅僅是各級政府舉辦的公辦養老機構的補充，而且作為一種重要的社會力量，承擔了主要的社會養老的職能。民辦養老機構主要收養一些具有一定支付能力的老年人，或承擔政府職能轉變的政府購買服務的養老服務項目，具有產業化特征。在世界各國的機構養老模式中，被稱之為“第三部門”的民辦養老機構，承擔起彌補政府養老服務不足的功能。在我國民辦養老機構與公辦養老機構相比，具有自身獨特的優勢:首先，市場機制使民辦養老機構更有效率。民辦養老機構把市場機制運用到養老服務的供給過程的同時，也將效率機制引入社會公益事業之中，在創造經濟效益的同時也實現了社會價值。民辦養老機構能采取靈活多樣的方式，根據老年人生活自理能力和對養老服務需求的程度，設置不同功能的服務項目。對生活能夠自理的老年人，主要開展一些文化娛樂活動，滿足老年人的精神文化需求;對失能半失能老人，主要要提供生活照料、醫療護理，需要配備專業的醫療設備和醫護人員，在政府政策的指導下根據市場規律，制定相對較高的價格標準;其次，民辦養老機構因競爭機制更具活力。公辦養老服務機構因缺乏競爭機制，大多服務意識不強、管理方式僵化，其服務質量和水平難以通過市場競爭得到提高。而民辦養老機構只有通過改善養老服務條件，提高服務水平，才能在競爭中生存與發展。在長沙市的一些民辦養老機構因實現人性化的管理。例如，“康乃馨國際老年呵護中心”等一些民辦養老機構除了平時定期組織的娛樂活動和過年過節有相關的社會人士慰問活動外，大都有為老年人過生日這一活動，使老人們感受到家的溫暖，感到幸福快樂。

(本文系湖南省軟科學項目立項課題《湖南省老年長期護理產業發展戰略研究》的階段性研究成果之一)

責任編輯:葉民英