社會民間組織的發展困境及解決路徑探析①

許廣琦

(福建師范大學公共管理學院,福建福州350007)

社會民間組織的發展困境及解決路徑探析①

許廣琦

(福建師范大學公共管理學院,福建福州350007)

本文將社會民間組織為研究對象,從當前發展的狀況指出其發展的瓶頸,并針對其存在的治理失范困境、動力困境、制度滯后三方面進行思考,探討解決問題的合理路徑。

社會民間組織;發展狀況;困境;解決路徑

在“服務型”政府理念的推動下,政府自身職能正在逐步從“全能”向“有限”職能轉變。政府治理理念的逐步轉變為民間組織的發展提供一個良好的發展環境奠定了意識基礎,特別是近期溫家寶總理在第十三次全國民政會議中談到“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務,可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔,降低服務成本,提高服務效率和質量。”這再次為社會非政府組織的發展注入一股強心劑,也為社會民間組織的發展提供了更為廣闊的空間。在注重社會民間組織所帶來的社會效益的同時,我們仍然應當注意到其發展的困境所在并及時給予解決,使得社會民間組織得以更加合理、有序地發展。

一、當前社會民間組織發展狀況

中國的社會管理組織機制經歷著從單位制到社區制的變遷,且隨著市場化改革的深入,使得城市各空間呈現出去組織化的態勢,這種趨勢的延續導致了組織個體的大量涌現,社會失范問題絡繹出現,社會管理面臨危機,但同時也興起了改變城市公共服務的供給方式,這一改變使在社會管理理念變化過程中興起的民間組織逐漸找到了其發展的空間,在組織和凝結社會居民方面顯示出較大優勢,成為實現組織化的有效途徑。

民間組織是指“由民間力量主辦的,為社會提供服務,不以營利為目的的社會組織。……它包括兩大類:一是社會團體,二是民辦非企業單位”。[1]社會民間組織在社會管理組織當中占據重要位置,在參與社會公共服務和公共物品的供給方面發揮了重要的作用,同時在提高社會資本存量、培育社會公民社會社會管理意識等方面表現出獨特的優勢。特別是在提倡共同治理的今天,社會民間組織成為了與政府、市場一起參與社會管理體系當中重要的構成元素之一。也正基于上述理由,在我國,黨和國家也對社會民間組織發展非常重視,從法律和政策方面為社團發展開辟了新的道路,國民經濟的快速平穩發展也為社會民間組織奠定了良好的基礎。相關研究也證實了社會組織是宏觀經濟蓬勃發展的產物,特別是第三產的快速發展帶動了整個社會組織的發展。有關調查研究指出,“GDP總量每增長一個百分點,將帶來社會組織數量增長0.6936個百分點。第三產業每增長一個百分點將帶來0.8507個百分點”。[2]在這種利勢趨導之下,社會民間組織急劇攀升,呈現出一片“繁榮”景象。根據民政部2009年民政事業發展統計報告顯示,截至2009年底,全國共有社會組織43.1萬個,比上年增長4.1%全國共有社會團體23.9萬個,比上年增長3.9%;全國共有民辦非企業單位19.0萬個,比上年增長4.4%。

在國家推進社會組織建設以來,社會民間組織對于社會管理的意義也不斷得到深化,從早期群眾自發地組織活動,到政府部門有意識地去培育,社會民間組織首先在數量上實現了繁榮。然而單是數量迅速增長并不能反映其對于社會組織發展的功效,這些數量上“繁榮”的背后仍然存在著嚴重的發展困境。

二、社會民間組織發展的困境

在我國,隨著公民的自我管理意識的不斷提高,參與社會管理的積極性的不斷增強,我國民間組織呈爆發式增長,但由于處在特定的社會轉型階段,民間組織發展還不是很規范、很成熟,仍留有不少問題尚待解決。

(一)民間組織存在治理失范困境

對民間組織缺乏正確認識和現行監管體制難以實質奏效之外,民間組織自身還存在著治理失范的問題。民間組織自身在“政府失靈”和“市場失靈”時發揮了不可替代的作用。然而民間組織也不是萬能的,也存在著內部管理制度不健全,個人意志盛行,甚至不斷暴露出貪污腐敗、瀆職和濫用職權等一些嚴重問題。民間組織的低效率、商業化傾向亦引起人們的擔憂。種種問題的出現正是與民間組織內部治理失范密切相關。具體表現在幾個方面:背離社會公益宗旨,導致誠信危機。首先是理念的缺乏。理念或使命是民間組織存在和發展的靈魂。當前中國很多的民間組織存在諸多問題,除有一定客觀因素外,都與民間組織自身的定位不明確有很大關系,根本在于缺乏理念和使命;其次,目標錯位。民間組織的基本目標應當是讓廣大公民有效參與社會事務。然而,我國現在的民間組織在這方面的定位卻十分模糊,甚至錯位。這種錯位主要表現為個人或小集體謀取經濟利益,背離民間組織非營利性的基本特征,進而導致誠信危機。獨立性不強、官辦色彩濃。我國的民間組織是由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中逐漸發展起來的,具體主要是通過政府培育扶植或由事業單位轉型等方式建立起來的,因而不可避免的帶有濃厚的行政體制色彩,在審批、人員、資金等方面必然會受到政府的行政控制和干預,完全與民間組織獨立性、自治的特點相違背。

(二)動力困境——資源供給不足

社會民間組織一方面因其不能依仗國家的強制權力以獲得稅收來維持其日常運營的費用;另一方面,民間組織以公益為宗旨,不以獲取利潤為目的,為此,其生存和發展就要通過自身不同于政府和企業的優勢來獲取相應支撐日常管理、運營的社會資源。從這一方面看國外的社會民間組織在資源獲取方面體現較為明顯。

國外的社會民間組織的資金來源主要有四個渠道:民間捐贈、服務收費、政府補貼和外國援助。所有國家的非營利組織都或多或少地依賴前三種來源,但那些發展中和轉型中國家的很多非營利組織還依賴于外國捐款。[3]在美國,20%的非營利組織收入來自個人、基金會和法人捐贈,31%來自政府基金或合同,49%來自繳款、收費、投資收入和其他所得。[4]

相對于國外的民間組織,我國的民間組織對政府的資金依賴性更強。國內的許多民間組織都依賴于政府的資助或財政撥款,有些脫胎于政府部門的民間組織由于跟政府之間還存在著較為緊密的聯系,可利用這種“體制內的資源”采取政府的行政命令方式貫徹自己的意圖。如中國青基金會、各級婦女聯合會等。廣大草根型民間組織的經濟來源完全依靠體制外資源,特別是國外大型基金會、公益組織的捐款和資助。與國外的資金來源相比,我國社會民間組織的資金來源主要有:政府支持、會員會費、社會捐助、服務性收費等方式,在這些資金來源當中政府提供的財政資金所占比例過高,而營業性收入、捐贈所占比例低。在主要資金來源中,政府提供的財政撥款和補貼占49.97%,會費收入占21.18%,營業性收入占6%,企業提供的贊助和項目經費為5.63%,其它收人比例均低于5%,個人捐贈僅占總資金的2.18%。[5]

民間組織資金渠道單一,很大程度上也與現有社會組織管理制度有關。雙重管理的大框架下,很多草根組織沒有合法身份,更沒有免稅資質,得不到國家支持,無法向社會募集資源,也很難得到大額的捐贈。一般而言,小規模的草根組織,難以達到獲得正式身份的門檻要求。在這種形式之下,加之大多數民間組織由于社會影響力不強,社會公信度不高難以吸引社會捐贈,進一步加大了民間組織的資源獲取的難度。我國社會組織其自身的功能和作用常因資源供給上的不足在而得不到真正的發揮,也使得一些組織為了獲取這些資源背離了組織原先制定的行事宗旨,開始轉向以營利為目的的企業轉變。也正因為如此,社會各方面資源的供給不暢成為了我國社會組織在成長的的動力困境。

(三)制度建構滯后——我國社會組織發展的保障困境

在組織發展的過程中,相應完善的制度建設對于組織的平穩、持續發展將起到至關重要的作用。制度也隨著政府由“統治型”到“管理型”再到“服務型”的轉變而轉變,同時多中心合作治理的理念,更進一步提高了加強與社會組織相關的制度建設的重要性。

我國有關社會組織的法律框架與制度建構顯得與民間組織應發揮的作用與功效格格不入,沒有符合當前的治理理念。在相關法律方面,如以《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定:“申請登記民辦非企業單位,應當具備下列條件:1.經業務主管單位審查同意;2.有規范的名稱、必要的組織機構;3.有與其業務活動相適應的從業人員;4.有與業務相活動相適應的合法財產;5.有必要的場所。在這種高門檻的的登記制度下,就導致了較多的社會民間組織要想獲得合法地位就比較困難,自然其權利行使也受到了較大的限制。在管理制度方面,“統一登記”、“雙重負責”、“分級管理”的監管體制往往運用于中國的社會組織的管理當中,在這種監管體制之下,使得民間的組織的活力和發展受到了較大的限制。另一方面。社會組織自身的制度建設也不完善。社會組織強調的是民間的自發行為,側重的是志愿性的參與和自治性的管理,也正是居于自主性的特點,使其在運行的各方面例如具體內容、財務等信息公開上還有較多的瑕疵,同時也沒有相應的制度使之能夠糾正這些不足。總之,我國當前的法治環境并沒有給予社會民間組織預留足夠的空間和法律地位,致使社會組織合法權利和合法地位的取得受到阻礙。法律結構的的不完善,以及制度建構的相對滯后,是我國社會組織發展保障困境。

三、促進社會民間組織健康發展的路徑選擇

通過社會民間組織內部治理、資金及制度的視角分析,我們可以較為明確地了解當前我國社會民間組織的發展困境,從而有針對性地思考出相應的解決路徑。促進社會民間健康民展的路徑主要有以下三個方面:

第一,理順政府與民間組織的關系。“小政府、大社會”的重要基礎是民間組織功能的完善。從目前看,我們對民間組織的重要性缺少正確認識。在新公共服務管理理論看來,政府的角色即是服務—而不是掌舵,政府的作用是對公民和社會團體之間的利益進行協商和協調,進而創建共同的價值觀。為此政府要轉變舊有的社會管理觀念,不能社會組織看作是政府參與社會管理的附屬部門即“代理人”,完全聽從其指揮與號召,更不能將其看作影響社會穩定的“對立人”。我們應當意識到社會民間組織的快速發展是基于社會向多元化發展的客觀事實決定的,政府要提高社會管理效率,真正以為民服務為宗旨,就要將部分社會管理權利賦予社會民間組織,由此來提高公眾對社會民間組織的認識,真正實現民間組織作為政府與居民之間的橋梁作用。具體要做到以下幾個方面:一是要充分認識到社會民間組織在整個社會發展中的關鍵地位,消除輕視、淡薄等各種認識偏差,要跟上經濟社會發展的形勢,加快政府機構改革步伐,真正做到減政放權,從而實現“小政府,大社會”的管理目標;二建立良好的“公民文化”。正如查爾斯·泰勒所認為的“公民社會產生的標志就是獨立的社團組織的存在。從最低限度來說,只要存在不受國家權力支配的一定數量的社團組織的存在,就可以說公民社會初步形成了。”[6]所以,要實現執政黨對社會組織認同,就必須使民主發展所需的“公民文化”成為共識的文化基礎。通過對文化認同這一契合點,實現執政黨對社會組織的文化認同,才能進一步解決社會組織在資源供給與制度建設方面的困境。

第二,開拓政府與民間組織的合作,解決民間組織動力困境。政府在制定相應公共財政政策時,應當考慮到對社會民間組織扶持所需的資金,對于能夠起到較好的社會管理職能的社會民間組織給予一定的資金上的支持。一是要逐步完善社會民間組織準入的規章和政策性規定,同時要有側重的扶持和培育社區公益性民間組織,如疾病防治宣傳、慈善捐款、老年服務和助殘服務等,而對這些組織在登記、證照辦理、收費標準等方面應當給予優惠;二是政府可以采用購買服務的方式,將相應社會管理和公共服務事項交由社會民間組織去執行。以美國為例,政府和組織的關系是一種非常默契的伙伴戰略關系:社會民間組織協助政府處理穩中有降類公民服務項目,尤其是教育、衛生、環保和福利服務,美國和州政府一半以一的公民服務項目是通過以社區為基礎的社會民間組織得以執行的。政府對社會民間組織的直接表現是為其提供資金支持、采用合同方式向相應的非營利組織購買公共服務、直接為那些參與低收入階層服務的非營利組織付費等;間接支持主要是通過稅收方式來進行扶持,如為從事兒童照顧、老人照顧、住宅補貼的非營利組織提供稅收信用,稅收減免國債保險等。[7]當下社會組織要為自己的發展賺取更多的資源,社會民間組織就應當通過合理的市場手段,抓住機遇。第三,相比一些發達國家,中國現在還沒形成一個良好的社會公益事業氛圍,這也在一定程度上導致關注社會民間組織的社會氛圍不濃,為此要積極營造有利于社會民間組織發展的良好氛圍,促進公益捐款。一方面要培育個人的捐助意識,使更多的人參與到捐助社會組織的行列中來。另一方面要喚起企業的社會責任,讓更多的企業捐助社會組織。通過這一系列的舉措,解決社會民間組織資源不足而發展受限的困境。

第三,以加強配套法律建設與制度建設這種傳統的路徑為切入點,突破我國社會民間組織的發展瓶頸。首先,從法律上解決我國社會民間組織的合法性問題,同時降低準入門檻。在美國、英國、日本這些社會組織發展良好的國家在社會組織的法律建設方面,主要采用的是過程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會規范。在美國沒有專門制定法律和設立一個獨立部門來監管社會組織,其對社會組織的管是較為典型的過程控制,采用的方式就是建立在稅法基礎上的稅收手段對社會民間組織進行管理。同美國相類似,日本也無專門的法律和特設部門來監管社會民間組織。其次,要保障民間組織的健康發展則加強組織自身建設就顯得至關重要。例如執行定期的培訓制度,通過相應的講座教學等方式對社會民間組織的負責人進行培訓,提高他們對民間組織自身的定位的理解,同時進一步提高他們的專業水平和素養;要建立社會組織的信息公開制度,主要包括資金使用、權利義務、活動內容等方面的信息公開。除以上兩個方面之外,產權制度是否完善,各方權利和義務是否明晰也是在制度建設方面應該引起重視的。這些制度方面的構建不僅可以促進社會民間組織規范建設,而且對提高公眾對社會民間組織的信任也有著極為重要的意義。

綜上所述,加強社會民間組織建設與重視提高公眾參與社會管理的積極性,充分發揮社會組織在社會治理以及公共服務等方面的獨特優勢,既是建設服務型政府的題中應有之義,也是構建多中心合作治理體系的要求。中國要取得非營利組織的健康快速發展,必須對社會民間組織和政府的關系進行改革和完善,拓寬政府與社會組織的合作渠道,完善相應的法律規定以及管理制度。只有解決了上述三個困境,社會民間組織才能夠在服務型政府建設與社會主義和諧社會構建過程中揮其應有的作用。

[1]徐祖榮城.市社會民間組織研究[M].杭州:杭州出版社,2006:1.

[2]王振海,宋高峰.地方社團發展面臨的制約因素及化解措施[J].學習論壇,2011,(8):27.

[3]周批改,周亞平.國外非營利組織的資金來源及啟示[J].東南學術,2004,(1):92.

[4]周澍,鄭曉東,毛丹.國外社會管理的有益經驗[J].浙江社會科學,2011,(8):73.

[5]鄧國勝.非營利組織評估[M].北京:社會科學文獻出版社,2001:127.

[6][加]查爾斯·泰勒.市民社會的模式[A].[美]杰弗里·亞歷山大.國家與市民社會:一種社會理論的研究路徑[C].北京:中央編譯出版社,1999:6-7.

[7]周澍,鄭曉東,毛丹.國外社會管理的有益經驗[J].浙江社會科學,2011,(8):72.

D638

A

1007-9882(2012)04-0019-03

2012-06-28

許廣琦(1986-),男,福建三明人,福建師范大學公共管理學院行政管理學碩士研究生,研究方向:公共管理理論與實踐。

[責任編輯:陳如松]