念好“涉外社會管理”這本經

陳嘯

城市的國際化進程是一個不可逆的過程，在深化改革開放的今天，上海敞開大門歡迎越來越多的境外人士來滬工作生活，也逐漸習慣越來越多的外國人成為我們的鄰居和朋友。同樣，我們也必須認識到“洋居民”的增多正考驗著政府應對環境變化和加強社會管理的能力。面對越來越國際化的城市環境，健全涉外社會管理工作機制成為建設社會主義現代化國際大都市的一門必修課。

為了順應城市對外開放的趨勢，為地方人大的外事相關工作服務國家外交戰略和本市社會經濟發展提供組織機構保障，市人大外事委員會于2011年1月設立。委員會成立后，積極關注上海社會主義現代化國際大都市建設和本市涉外社會管理方面的問題，并有針對性地開展了一系列監督調研。

“年輕”委員會積極履職

作為一個年輕的委員會，市人大外事委員會積極履行在涉外社會管理領域的立法和監督職能。調研過程中，委員會走訪了境外人員居住較多的社區、街道，走訪了市級層面的相關管理部門，聽取了各方面的意見和建議。

市區各相關部門對于此次監督調研高度重視，參與熱情高漲。來自公安、外辦以及基層社區的市人大代表全程參與調研活動；市民政局在調研前仔細梳理了與民政相關的涉外管理工作，在調研后又召開會議認真研究在調研中發現的管理空白；閔行區虹橋鎮認為市人大外事委的調研切中要害，積極要求參加調研小組以借鑒經驗，指導鎮里的涉外社會管理工作；浦東新區人大深刻認識到新區涉外社會管理工作的重要性，借機構調整之際參照市人大外事委的機構設置，將新區人大常委會外事工作委員會掛牌，并隨即著手開展區內的涉外管理調研。

“洋居民”給傳統社會管理模式帶來挑戰

隨著改革開放的深入，上海的城市國際化程度不斷提高。據統計，在滬長期居留的外國人數量逐年增長，截至2011年底已達16.4萬余人，較五年前增長37.1%，同比增加1.2%，其中在滬就業的有80434人，同比增加9.9%。目前，本市共有84個外國人聚居區以及34個外國人聚集地。2010年上海世博會召開時，臨時來滬外國人達到創紀錄的553萬余人次，2011年為519萬余人次，略有減少。此外，截至2011年底，本市共有外國領館69家、領館分支機構40家、總領事官邸66家、國際學校20所，共注冊登記外商投資法人企業41761戶，合伙企業27戶，中外合作非法人企業7戶，外國（地區）企業常駐代表機構11412戶，外國（地區）企業在滬從事生產經營活動266戶。

境外人員、境外機構的增多給原先處于穩定狀態的社會結構帶來了新的活力，國外的思潮和觀念無可避免地在這座城市里與本土文化碰撞、交融，這個過程既給我們帶來了經濟發展、理念更新、國際化程度提高等優勢，也帶來許多新情況、新問題，甚至是不穩定因素，使得我們的傳統社會管理模式受到挑戰。比如，現行的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》規定境外人員在城鎮居民家中居留居住的，必須在24小時內由留宿人或者本人持住宿人的護照、證件和留宿人的戶口簿到當地公安機關申報。但眼下，境外人員租住房屋后不及時辦理住宿登記的情況較多，居委會工作人員上門的工作方式又不為境外人員所接受，即便公安部門已將境外人員納入了實有人口管理的范圍，但管理效果并不盡如人意。僅2011年公安部門就查處了違反登記住宿規定的案件2500余起，非法居留3940起。

此外，2011年本市共發生涉外案事件1.1萬余起，總量處于較高水平。從案件類型來看，外國人犯罪以盜竊、妨害國邊境管理、故意傷害、走私毒品案件居多；外國人違法活動以非法居留、違反臨時住宿登記案件居多；外國人侵害以盜竊、詐騙案件居多，強奸等惡性案件也有發生。同時，2011年共發生各類涉外不安定事件76起。

涉外社會管理法制機制亟需健全

人大在調研中發現，本市的涉外社會管理工作在法制、機制、體制、隊伍等方面與建設國際化大都市的目標還存在較大差距。

隨著涉外矛盾、糾紛的增多，包括執法部門在內的當事各方都認為，涉外社會管理法律法規的相對滯后和不健全，是涉外社會管理領域出現諸多問題的原因之一。現行與涉外社會管理相關的法律法規大多出臺于上世紀八、九十年代，如外國人在華就業管理仍依據1996年原勞動部、公安部等部門聯合發布的《外國人在中國就業管理規定》，這些法律法規局限于當時在華外國人管理的形勢和特點，已不能適應形勢發展需要。

涉外管理工作的綜合協調機制尚未建立健全。盡管市區兩級層面“境外人員管理工作領導小組”已基本建立，但其統籌協調作用尚未得到有效發揮，尤其是區縣層面對街道、鎮以及社區的涉外管理工作的指導以及各成員單位之間的溝通交流、政策銜接、信息共享、協作配合等方面均需要進一步加強。

涉外社會管理工作管理力度不夠。具體體現在境外人員居留居住登記管理制度執行不到位，涉外房屋租賃缺乏有效的管理措施，對境外人員過于集中居住小區的管理問題未引起重視，涉外宗教管理矛盾比較突出等。值得一提的是，本市存在一些100%為外國人居住的小區，有的不愿接受社區和居委會管理，個別甚至拒絕居委會工作人員進入小區，這是“洋居民”帶來的社會管理新問題，值得深入研究。除此之外，外籍華人雙重國籍、“菲傭”、外國留學生非法打工等現象存在較多，表明管理工作還存在漏洞。

基層涉外社會管理基礎相對薄弱，管理隊伍的素質與管理要求有不相適應之處。就公安系統而言，由于編制受限，涉外管理警力人員不足，派出所的涉外民警大多數為兼職，難以將大量精力投入到社區的境外人員管理中。大部分涉外社區運用綜合協管員隊伍協助開展涉外社會管理工作，但綜合協管員的招募來源多為4050人群，與社區的“洋居民”在語言溝通上有一定的困難。

人大在調研后認為，健全的涉外社會管理法律法規體系更有利于涉外矛盾和問題的處理，以法律法規來約束規范各類行為的管理模式也更容易為在滬的境外人群所接受。因此，涉外社會管理領域的法制建設顯得尤為重要。

好在新的《中華人民共和國出入境管理法》已由全國人大常委會于今年6月30日通過并頒布，并將于2013年7月1日起正式實施。該法的頒布實施意味著國家已經對相關領域的管理工作引起了充分重視，法律中的條款填補了不少管理空白，給相關部門執法提供了依據，也給市人大外事委依照上位法制定地方實施辦法提供了空間。