試析中美建交談判中的“廢約”問(wèn)題

李傳利

摘要：“廢約”問(wèn)題源自戰(zhàn)后美國(guó)艾森豪成爾政府同臺(tái)灣當(dāng)局簽訂的《共同防御條約》。這個(gè)條約是在冷戰(zhàn)背景下，美國(guó)政府不斷調(diào)整對(duì)華政策過(guò)程中的必然結(jié)果，也反應(yīng)了美國(guó)臺(tái)海政策的演變趨勢(shì)。中國(guó)政府一貫反對(duì)美國(guó)利用此條約干涉中國(guó)內(nèi)政，要求美國(guó)政府必須予以廢除。尼克松時(shí)期，中關(guān)兩國(guó)高層就“廢約”問(wèn)題進(jìn)行了最初的交涉。卡特政府采用“按約終止”方式，最終解決了“廢約”問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：美臺(tái)共同防御條約；最初交涉；按約終止

中圖分類號(hào)：D826文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2012)09-0102-05

在上世紀(jì)70年代末中美建交談判過(guò)程中，鄧小平會(huì)見時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯時(shí)將中方的建交條件簡(jiǎn)化為著名的“廢約”、“斷交”和“撤軍”三原則。此后，國(guó)內(nèi)外學(xué)者大都將其作為一個(gè)整體放人中美關(guān)系大框架內(nèi)加以研究。筆者認(rèn)為，上述三原則雖然都涉及臺(tái)灣問(wèn)題，但是“廢約”在中美關(guān)系正常化以及建交談判過(guò)程中所占的分量遠(yuǎn)甚于“斷交”和“撤軍”，解決的難度也更大，對(duì)中美關(guān)系的影響也更加的深遠(yuǎn)。如能對(duì)其作進(jìn)一步探討，不僅有助于深入了解中美建交的歷程，而且還會(huì)通過(guò)展示美國(guó)分權(quán)制衡機(jī)制在外交事務(wù)中的表現(xiàn)，更好地把握未來(lái)中美關(guān)系的發(fā)展。本文試對(duì)中美建交中的“廢約”問(wèn)題進(jìn)行梳理，敬請(qǐng)方家斧正。

一、美臺(tái)《共同防御條約》的由來(lái)

“廢約”是指廢除1954年12月2日艾森豪威爾政府同臺(tái)灣當(dāng)局簽訂的《共同防御條約》。這個(gè)條約是在冷戰(zhàn)背景下。美國(guó)政府不斷調(diào)整對(duì)華政策過(guò)程中的必然結(jié)果，也反應(yīng)了美國(guó)臺(tái)海政策的演變趨勢(shì)。隨著杜魯門主義的出臺(tái)，戰(zhàn)后美蘇兩國(guó)在全球范圍進(jìn)行的“冷戰(zhàn)”格局逐步確立。美國(guó)政府在亞太地區(qū)積極謀劃建立“反共”集體防御體系。與此同時(shí)，內(nèi)戰(zhàn)中敗退臺(tái)灣的國(guó)民黨當(dāng)局希望借“反共”旗號(hào)，繼續(xù)得到美國(guó)的庇護(hù)，維持殘局。但是，基于對(duì)國(guó)民黨腐敗政權(quán)的清醒認(rèn)識(shí)以及“依靠中國(guó)大陸遏制蘇聯(lián)的戰(zhàn)略構(gòu)想”，杜魯門總統(tǒng)《關(guān)于臺(tái)灣的聲明》以及國(guó)務(wù)卿艾奇遜的美國(guó)太平洋防務(wù)線講話，不僅重申戰(zhàn)時(shí)關(guān)于臺(tái)灣歸還中國(guó)的觀點(diǎn)。明確表示美國(guó)政府將不向臺(tái)灣國(guó)民黨軍隊(duì)提供軍事援助。而且公開將臺(tái)灣排除在美國(guó)亞太集體防御體系之外。這表明此時(shí)的美國(guó)對(duì)華政策基本上默認(rèn)中華人民共和國(guó)即將進(jìn)行的收復(fù)臺(tái)灣的軍事行動(dòng)，不介入臺(tái)灣問(wèn)題成為美國(guó)政府占據(jù)主導(dǎo)地位的意見。

然而，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)使美國(guó)政府迅速調(diào)整其對(duì)華政策，美國(guó)政府也由先前的不介入轉(zhuǎn)向“保臺(tái)”。在美國(guó)政府看來(lái)，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)是蘇聯(lián)操縱下共產(chǎn)主義勢(shì)力的擴(kuò)張。美國(guó)必須加快落實(shí)組建亞太地區(qū)集體防御體系的工作。從1950年至1953年，美國(guó)先后同亞太地區(qū)的泰國(guó)、菲律賓、澳大利亞、新西蘭、日本以及韓國(guó)簽訂雙邊或多邊軍事條約，初步建立起遏制共產(chǎn)主義的“沿海島嶼鏈”。此間，杜魯門政府重新肯定臺(tái)灣在亞太地區(qū)所具有的重要戰(zhàn)略地位，在命令第七艦隊(duì)進(jìn)駐臺(tái)灣海峽的同時(shí)。醞釀加大對(duì)臺(tái)灣國(guó)民黨政權(quán)軍事援助的力度。1951年1月20日，艾奇遜主動(dòng)通過(guò)美國(guó)駐臺(tái)灣“大使館”向蔣介石表示，準(zhǔn)備有條件地向其提供“一定的軍事物資”，以定其心。2月，杜魯門政府與臺(tái)灣當(dāng)局簽訂《共同防御互助協(xié)定》，隨即向臺(tái)灣派遣以蔡斯為首的“美軍顧問(wèn)團(tuán)”，實(shí)施大規(guī)模的對(duì)臺(tái)軍事援助，不斷加強(qiáng)美臺(tái)雙邊軍事聯(lián)系。縱觀朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)期間的美臺(tái)軍事合作，雙方實(shí)際上形成了一種非正式的盟友關(guān)系，這為接下來(lái)臺(tái)灣當(dāng)局謀求締結(jié)雙邊條約使這一關(guān)系得到正式確立創(chuàng)造了條件。

不過(guò)，美臺(tái)簽訂正式雙邊同盟條約的過(guò)程卻并非一帆風(fēng)順。早在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之前，臺(tái)灣當(dāng)局就曾電令其“駐美大使”顧維鈞試探同美國(guó)締結(jié)雙邊條約的可能性，急于了解美國(guó)政府的態(tài)度。臺(tái)灣當(dāng)局之所以迫不及待的想要同美國(guó)締結(jié)正式的雙邊條約。主要擔(dān)心此前同杜魯門政府簽訂的《共同防御互助協(xié)定》僅僅是一個(gè)政府間的行政協(xié)定，雖然不需要美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，實(shí)行起來(lái)所受的限制也較少，但因缺少國(guó)際法意義上的法律效力，很可能因美國(guó)政府的更替而無(wú)法得到延續(xù)。隨著朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，一方面中共得以騰出手來(lái)解決臺(tái)灣問(wèn)題，另一方面美國(guó)駐扎在臺(tái)海的第七艦隊(duì)可能隨時(shí)退出。在這種情況下，如同先前敗退臺(tái)灣伊始，國(guó)民黨政權(quán)再次為其生存感到嚴(yán)重不安和憂慮。總之，臺(tái)灣當(dāng)局希望能仿效菲律賓等亞太國(guó)家，同美國(guó)簽訂有國(guó)際法約束效力的正式雙邊條約，進(jìn)一步將朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期美臺(tái)之間形成的軍事同盟關(guān)系確定下來(lái)。

但是，美國(guó)政府出于國(guó)家安全戰(zhàn)略的考慮以及朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)停戰(zhàn)談判的需要，斷然加以拒絕。艾森豪威爾政府提出的“大規(guī)模報(bào)復(fù)戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)威懾與反擊，其重要的戰(zhàn)略意圖是力圖避免戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。這與杜魯門政府時(shí)期國(guó)家安全委員會(huì)68號(hào)文件指出的“使用武力不僅是自由世界的最后的手段，而且它也無(wú)法最終解決思想領(lǐng)域的根本沖突”是一脈相承的。在臺(tái)海兩岸僅處于緊張軍事對(duì)峙但并未發(fā)生嚴(yán)重軍事沖突的情況下，美國(guó)政府此時(shí)同臺(tái)灣當(dāng)局締結(jié)條約無(wú)異于鼓勵(lì)危機(jī)的發(fā)生，進(jìn)而可能爆發(fā)同蘇聯(lián)的世界大戰(zhàn)，實(shí)屬作繭自縛。更何況，此時(shí)同臺(tái)灣當(dāng)局締結(jié)雙邊條約，不僅會(huì)直接激怒中國(guó)政府，也會(huì)遭到國(guó)內(nèi)民眾與盟國(guó)的批評(píng)，導(dǎo)致朝鮮停戰(zhàn)談判的失敗。總之，在國(guó)家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)下以及朝鮮停戰(zhàn)談判的關(guān)鍵時(shí)刻，美國(guó)政府是堅(jiān)決反對(duì)與臺(tái)灣當(dāng)局商談締約問(wèn)題的。

盡管如此，臺(tái)灣當(dāng)局并不甘心就此放手，而美國(guó)政府也并沒有將締約大門關(guān)死。事實(shí)上，美國(guó)政府內(nèi)部不乏贊成同臺(tái)灣締約的聲音，“駐臺(tái)大使”蘭辛就是其中的支持者之一。就在朝鮮達(dá)成停戰(zhàn)協(xié)議前夕，臺(tái)灣當(dāng)局依據(jù)蘭辛的建議，以美菲雙邊條約為范本，事先擬定一份條約草案，等待有利的時(shí)機(jī)遞交給美國(guó)政府以備參考。1953年11月，尼克松副總統(tǒng)訪臺(tái)正好給臺(tái)灣當(dāng)局提供了這個(gè)機(jī)會(huì)，條約草案最終被遞交至美國(guó)政府的決策者手中。此后，臺(tái)灣當(dāng)局一方面不斷地極力游說(shuō)美國(guó)政府答應(yīng)與之進(jìn)行締約談判，另一方面又向美方作出口頭承諾，愿意就對(duì)大陸實(shí)施軍事行動(dòng)以及條約的適用范圍等美國(guó)關(guān)心的具體細(xì)節(jié)向美方妥協(xié)，盡可能地打消美國(guó)的顧慮。美國(guó)政府雖然沒有明確同意臺(tái)灣當(dāng)局的要求，但國(guó)務(wù)院內(nèi)部實(shí)際上也開始認(rèn)真分析臺(tái)灣提交的草案，評(píng)估締約的可能性。

就在美國(guó)政府內(nèi)部意見分岐，舉棋不定之際，臺(tái)海局勢(shì)的發(fā)展最終催生出了美臺(tái)雙邊條約的締結(jié)。1954年9月3日，中國(guó)人民解放軍炮擊金門，第一次臺(tái)海危機(jī)爆發(fā)。臺(tái)海危機(jī)的爆發(fā)，促使美國(guó)政府內(nèi)部就締約一事意見達(dá)成共識(shí)，與此同時(shí)也改變了不利締約的國(guó)際環(huán)境，并在美國(guó)造成了有利于國(guó)會(huì)批準(zhǔn)條約的政治氣候。11月2日至29日，針對(duì)條約文本以及換文，美臺(tái)雙方共進(jìn)行了九次正式會(huì)談。并于12月2日在華盛頓簽字。后經(jīng)雙方在臺(tái)北互換批準(zhǔn)書，美臺(tái)《共同防御條約》正式生效。條約以軍事內(nèi)容為基礎(chǔ)。涉及政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面，分為序言和正文兩個(gè)部分。其中，正文共有十項(xiàng)條款，在明確美國(guó)“依法”享有在臺(tái)駐軍權(quán)利的同時(shí)，采用隱晦的條文字句，將條約涉及的范圍擴(kuò)大至沿海島嶼，而條約的換文則使美國(guó)事實(shí)上控制了日后臺(tái)灣當(dāng)局采取軍事行動(dòng)的主動(dòng)權(quán)。

美臺(tái)《共同防御條約》的締結(jié)對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。它使美國(guó)在法律上承擔(dān)了臺(tái)灣防衛(wèi)的“責(zé)任”，實(shí)現(xiàn)了將臺(tái)灣變成美國(guó)在亞太地區(qū)進(jìn)行冷戰(zhàn)的一個(gè)不沉航空母艦的最初戰(zhàn)略設(shè)想，完成了戰(zhàn)后喬治·凱南最初提出的建立美國(guó)在亞太地區(qū)的太平洋安全體系的構(gòu)建。在此后長(zhǎng)達(dá)十多年間，美國(guó)政府對(duì)臺(tái)大規(guī)模軍事和經(jīng)濟(jì)援助、美國(guó)軍力在臺(tái)海地區(qū)大量的部署以及臺(tái)海危機(jī)中美國(guó)施展“平衡術(shù)”，制造兩岸長(zhǎng)期分離對(duì)峙局面無(wú)不是此條約的嚴(yán)重后果。美臺(tái)《共同防御條約》實(shí)際上成為美國(guó)敵視新中國(guó)政權(quán)，干涉中國(guó)內(nèi)政，制造“兩個(gè)中國(guó)”的有力工具，其對(duì)華赤裸裸的侵略與非正義性質(zhì)昭然若揭，也必然惡化了中美兩國(guó)關(guān)系，使中美兩國(guó)長(zhǎng)期處于敵對(duì)狀態(tài)。

二、“廢約”問(wèn)題的提出與最初交涉

早在美臺(tái)《共同防御條約》簽訂前后，中國(guó)政府就已明確提出“廢約”要求。對(duì)于這個(gè)從根本上侵害了中國(guó)核心利益的條約，中國(guó)政府的反對(duì)態(tài)度始終是明確與堅(jiān)定的，并且一開始就通過(guò)各種途徑多次公開地將這一立場(chǎng)清楚地昭告世人。在條約公布前后的數(shù)月期間，周恩來(lái)總理多次代表中國(guó)政府聲明，“美國(guó)政府和盤踞臺(tái)灣的蔣介石賣國(guó)集團(tuán)無(wú)論訂立什么條約都是非法的無(wú)效的”，“美蔣《共同防御條約》”是“一個(gè)徹頭徹尾的侵略性的戰(zhàn)爭(zhēng)條約”，“根本上就是同聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則背道而馳”，要求美國(guó)政府必須廢除之。然而，在20世紀(jì)50-70年代中美關(guān)系緊張對(duì)峙時(shí)期，美國(guó)政府并沒有認(rèn)真回應(yīng)中國(guó)政府的上述要求。即使在僅有的華沙大使級(jí)接觸中，“廢約”問(wèn)題也不可能成為雙方認(rèn)真談判的議題。對(duì)于這個(gè)條約，中美兩國(guó)政府更多地只是各表其意而已。

“廢約”問(wèn)題在中美兩國(guó)政府高層之間的最初認(rèn)真交涉，是在20世紀(jì)60、70年代全球冷戰(zhàn)格局發(fā)生重大變化，中美關(guān)系從緊張對(duì)峙走向緩和對(duì)話的過(guò)程中進(jìn)行的。具體而言，是在1971年與1972年美國(guó)尼克松政府時(shí)期國(guó)家安全事務(wù)助理基辛格和尼克松總統(tǒng)先后訪華期間探討的。20世紀(jì)60年代末，美蘇全球冷戰(zhàn)格局開始出現(xiàn)“蘇攻美守”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，亞太地區(qū)不利于美國(guó)的形勢(shì)變化也在加深，特別是美國(guó)深陷越南戰(zhàn)場(chǎng)引起國(guó)內(nèi)外巨大的反戰(zhàn)浪潮，迫使新一屆尼克松政府決心調(diào)整對(duì)華政策。與此同時(shí)，中蘇兩黨、兩國(guó)關(guān)系的惡化，也使得中國(guó)政府重新審視同美國(guó)的關(guān)系。上述形勢(shì)的發(fā)展，為中美兩國(guó)間的高層交往提供了契機(jī)。

外交學(xué)原理認(rèn)為，“談判是外交的核心職能。是消除分歧的文明方式，是以武力解決國(guó)際爭(zhēng)端的一種替代途徑，是矛盾各方共同形成決定的過(guò)程，目的是用各方都能接受的解決辦法兼顧各方利益”。中美高層的會(huì)談?wù)腔诰徍蛢蓢?guó)關(guān)系，改變以往武力對(duì)峙局面，使用對(duì)話而非對(duì)抗方式最終達(dá)到“雙贏”的目的。1971年7月9日至11日，基辛格秘密訪問(wèn)北京期間，中美雙方就“廢約”問(wèn)題曾在兩次會(huì)談中涉及。周恩來(lái)總理代表中國(guó)政府不僅重申中方此前的堅(jiān)定立場(chǎng)，明確要求“美國(guó)必須廢除美蔣‘共同防御條約”，而且進(jìn)一步借用中美兩國(guó)未來(lái)“建立外交關(guān)系”的話題，引出廢除美臺(tái)《共同防御條約》的迫切性與中方考慮的方式。他指出，如果美國(guó)同中華人民共和國(guó)建立外交關(guān)系，就是承認(rèn)中華人民共和國(guó)是代表中國(guó)的唯一合法政府，臺(tái)灣作為中國(guó)領(lǐng)土的一部分，其與美國(guó)政府此前簽訂的條約也就不再具有國(guó)際法的正當(dāng)性，“在這種情況下，美國(guó)與蔣介石的條約就(自動(dòng))不復(fù)存在了”。187-188值得一提的是，基辛格在涉及“廢約”問(wèn)題的兩次會(huì)談中皆未正面明確表態(tài)可否。他先是強(qiáng)調(diào)美國(guó)在臺(tái)海駐軍的減少，以證明美國(guó)為改善對(duì)華關(guān)系作出的努力與善意，繼而以目前商談條約的未來(lái)結(jié)果有些“超越形勢(shì)允許的范圍”為由。強(qiáng)調(diào)如此則會(huì)“欲速而不達(dá)”，兩次回避了美方在“廢約”問(wèn)題的看法。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中方對(duì)此次會(huì)談極為重視，會(huì)前圍繞“廢約”問(wèn)題是做了十分認(rèn)真而細(xì)致的準(zhǔn)備，這可以從上述兩次會(huì)談周恩來(lái)總理的談話看出。反觀美方的表現(xiàn)，明顯是在轉(zhuǎn)移話題與敷衍，更多的是在傾聽而非表態(tài)。

事實(shí)上，基辛格此行肩負(fù)的主要使命是為尼克松總統(tǒng)訪華鋪路，并未得到授權(quán)商談兩國(guó)建交事宜。在努力營(yíng)造對(duì)華友好氣氛的同時(shí)，基辛格的著力點(diǎn)是盡可能多地了解中方的看法，以便回國(guó)后向總統(tǒng)提出應(yīng)對(duì)之策，這與訪華前尼克松總統(tǒng)明確指示他到中國(guó)來(lái)要多聽少表態(tài)是一致的。因此，此次北京會(huì)談，雖然中方直接表達(dá)了關(guān)于條約的反對(duì)態(tài)度。并提出相應(yīng)的處理方式，但是美方并未就此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。不過(guò)，基辛格回國(guó)后，立即向尼克松提交了一份訪華備忘錄，在肯定中方“廢約”態(tài)度是“極其嚴(yán)肅的”同時(shí)，又建議總統(tǒng)需在應(yīng)對(duì)“廢約”問(wèn)題時(shí)顧及美國(guó)的“榮譽(yù)”以及對(duì)盟國(guó)承擔(dān)的“安全義務(wù)”。可以說(shuō)，基辛格的這次訪華雖然中美雙方未能在“廢約”問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，甚至并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的商討，但會(huì)談結(jié)果卻客觀上促使尼克松政府認(rèn)真對(duì)待這個(gè)繞不過(guò)去的議題，盡快拿出美方的應(yīng)對(duì)方案，以便為下次雙方的會(huì)談作好準(zhǔn)備。

果然，在同年10月基辛格第二次訪華之際，終于就“廢約”問(wèn)題做出了美方的正式回應(yīng)。基辛格表示，海峽兩岸如果能“通過(guò)和平手段實(shí)現(xiàn)‘一個(gè)中國(guó)”，“條約就會(huì)隨之失效”。在此之前，美國(guó)“完全沒有必要采取任何正式的行動(dòng)(廢約)”。他還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“如果沒有和平解決方案的話”，美方認(rèn)為“廢約”是“不太可能的”。顯然，美方同意此前中方提出的條約“自動(dòng)失效”方式，但卻附加了侵犯中國(guó)主權(quán)的條件，將“廢約”同中國(guó)未來(lái)的統(tǒng)一方式聯(lián)系起來(lái)，以此體現(xiàn)維護(hù)美國(guó)的“榮譽(yù)”和承擔(dān)的“責(zé)任”。對(duì)于美方的上述意見，中方當(dāng)然無(wú)法接受。周恩來(lái)總理甚至一改先前兩國(guó)建交后條約將“(自動(dòng))不存在”的提法，轉(zhuǎn)而要求建交前美國(guó)政府必須“宣布那個(gè)條約無(wú)效”，否則中美兩國(guó)之間不可能建立外交關(guān)系。這實(shí)際上最終確立了日后中方將美國(guó)政府采取“廢約”行動(dòng)作為兩國(guó)建交的必要條件之一的原則立場(chǎng)。

在隨后尼克松對(duì)華“破冰之旅”的訪問(wèn)期間，中美雙方關(guān)于“廢約”的上述立場(chǎng)皆未改變。尼克松在大談美國(guó)政府的“難處”之余繼續(xù)強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣問(wèn)題的和平解決為“廢約”的前提條件。中方在涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題上也絲毫沒有讓步的余地，雙方在“廢約”問(wèn)題上的談判就此告一段落。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“廢約”問(wèn)題并不是此次尼克松訪華中美雙方談判的重點(diǎn)內(nèi)容，但它卻涉及到兩國(guó)關(guān)系中的重大利益。盡管外交談判有各種策略，允許各方最大限度地實(shí)現(xiàn)“預(yù)其目的與效果”，不過(guò)受制于外交原則與外交政策構(gòu)成部分的層次區(qū)分，中美在涉及“廢約”在內(nèi)的臺(tái)灣問(wèn)題談判中所處的地位是不同的。對(duì)于中國(guó)政府而言，美臺(tái)《共同防御條約》直接涉及到中國(guó)領(lǐng)土完整與主權(quán)。也關(guān)系到中華人民共和國(guó)政府在國(guó)際舞臺(tái)中作為代表中國(guó)唯一合法政府的聲譽(yù)與地位。在事關(guān)國(guó)家核心利益的重大問(wèn)題上，中國(guó)政府不僅理直氣壯，而且還會(huì)得到越來(lái)越多的包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)際人士支持。反觀尼克松政府，美臺(tái)《共同防御條約》只不過(guò)是其在戰(zhàn)后初期亞太冷戰(zhàn)大背景下，扶持一個(gè)內(nèi)戰(zhàn)中敗退的不得民心的政權(quán)的產(chǎn)物。對(duì)其承擔(dān)的所謂“承諾”與“責(zé)任”，是建立在干涉別國(guó)內(nèi)政基礎(chǔ)之上，終究違背國(guó)際法準(zhǔn)則。維護(hù)這種所謂的“國(guó)家榮譽(yù)”，不僅無(wú)法得到國(guó)際上的認(rèn)可，最終也難逃失敗的命運(yùn)。從外交談判博弈角度上講，中美兩國(guó)關(guān)于“廢約“問(wèn)題的爭(zhēng)議，實(shí)際上在雙方最初交涉時(shí)就已經(jīng)確定勝負(fù)，只不過(guò)尼克松政府所處的時(shí)代，還未能為中美兩國(guó)最終解決“廢約”問(wèn)題提供成熟的條件，但中方已牢牢掌握了主動(dòng)權(quán)，關(guān)鍵是看美方如何應(yīng)對(duì)。

1974年8月，尼克松因“水門事件”被迫辭職，福特繼任美國(guó)總統(tǒng)。盡管他曾表示。將在自己的任期內(nèi)同中國(guó)實(shí)現(xiàn)關(guān)系正常化，但事實(shí)上并未對(duì)包括美臺(tái)《共同防御條約》在內(nèi)的臺(tái)灣問(wèn)題提出進(jìn)一步的設(shè)想，幾乎完全延續(xù)著尼克松時(shí)期的政策。由于1976年美國(guó)大選福特失敗，“廢約”問(wèn)題的最終解決落在了民主黨人吉米·卡特身上。

三、“廢約”問(wèn)題的解決

1977年卡特入主白宮之際全球冷戰(zhàn)格局的發(fā)展以及國(guó)家安全面臨的新局面，促使中美兩國(guó)進(jìn)一步調(diào)整針對(duì)彼此的外交政策，美國(guó)新一屆政府對(duì)于美臺(tái)《共同防御條約》的態(tài)度也在發(fā)生著重要的轉(zhuǎn)變。艾森豪威爾政府與臺(tái)灣當(dāng)局締結(jié)的上述條約，是在中美嚴(yán)重軍事對(duì)抗以及第一次臺(tái)海危機(jī)爆發(fā)的情況下使然，條約的簽訂具有一定的偶然性。現(xiàn)在，無(wú)論是臺(tái)海地區(qū)還是全球范圍內(nèi)情況己經(jīng)發(fā)生了很大變化。由于蘇聯(lián)在全球范圍內(nèi)加緊對(duì)外擴(kuò)張與爭(zhēng)奪，幾乎將美國(guó)逼到了戰(zhàn)略防線的邊緣。面對(duì)蘇聯(lián)咄咄逼人的戰(zhàn)略攻勢(shì)，美國(guó)身感力不從心，有必要借助中國(guó)的力量加以制衡。與此同時(shí)，蘇聯(lián)在中蘇邊界陳兵百萬(wàn)，成為中國(guó)國(guó)家安全最重要且急迫的威脅。中國(guó)將精力重點(diǎn)放在防范蘇聯(lián)在北方邊境的重兵威脅，對(duì)于臺(tái)灣的安全“威脅”已大大降低。基于共同的安全需要以及臺(tái)海地區(qū)形勢(shì)的判斷，美國(guó)行政當(dāng)局和國(guó)會(huì)都意識(shí)到中美建立全面的外交關(guān)系是一個(gè)“無(wú)法避免的歷史事實(shí)”，卡特總統(tǒng)本人也在上任伊始就下定決心推動(dòng)這一進(jìn)程。中美兩國(guó)建交談判的時(shí)機(jī)漸趨成熟，為“廢約”問(wèn)題的最終解決提供了前提條件。

在1977年和1978年萬(wàn)斯與布熱津斯基先后訪華期間，美國(guó)白宮、國(guó)會(huì)以及學(xué)術(shù)界和媒體等各方面人士對(duì)“廢約”問(wèn)題展開了一系列的辯論，卡特政府深感“廢約”問(wèn)題的“棘手”，解決難度之大也遠(yuǎn)甚于“斷交”和“撤軍”。卡特政府內(nèi)部最終確定了“按約終止”的方式，主要提議者是國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯。他在第24號(hào)(總統(tǒng))政策審議備忘錄中建議，在與中華人民共和國(guó)建交后，美國(guó)政府根據(jù)美臺(tái)《共同防御條約》關(guān)于“廢約”的第十條款規(guī)定，主動(dòng)公開的向臺(tái)灣當(dāng)局發(fā)出終止條約的通告，從而達(dá)成“廢約”的結(jié)果。與“按約終止”提議同時(shí)出現(xiàn)的還有哈佛大學(xué)法學(xué)教授杰羅姆·科恩支持的“自動(dòng)失效”說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，美臺(tái)《共同防御條約》的締結(jié)是建立在戰(zhàn)后初期美國(guó)承認(rèn)“中華民國(guó)”基礎(chǔ)之上的，一旦美國(guó)同中華人民共和國(guó)建立外交關(guān)系而與臺(tái)灣當(dāng)局?jǐn)嘟唬褪沟眠@個(gè)條約的國(guó)際法基礎(chǔ)不復(fù)存在，條約將自動(dòng)失去效力，美國(guó)政府不必采取任何正式的措施。“自動(dòng)失效”的觀點(diǎn)實(shí)際上承接了尼克松時(shí)期中美會(huì)談的相關(guān)成果，其核心支柱是美國(guó)憲法賦予總統(tǒng)的外交承認(rèn)權(quán)。不過(guò)，由于“自動(dòng)失效”的提議無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是在中國(guó)都遭到嚴(yán)厲指責(zé)與強(qiáng)烈反對(duì)，故而沒有實(shí)際操作的可行性，卡特政府最終選定“按約終止”的方式同中國(guó)政府協(xié)商解決“廢約”問(wèn)題。

雖然“按約終止”的廢約方式得以較早地在卡特政府內(nèi)部確定，但是如何說(shuō)服中方接受卻不是輕而易舉的事情，事實(shí)上中國(guó)政府在此問(wèn)題上的態(tài)度存在一個(gè)調(diào)整的過(guò)程。早在1977年8月訪華期間，萬(wàn)斯曾向中方聲明，美國(guó)將“終止”同臺(tái)灣的《共同防御條約》，并強(qiáng)調(diào)反對(duì)使用“廢除”的詞句。對(duì)此，中國(guó)政府當(dāng)即表示難以接受。次年5月，在布熱津斯基來(lái)華訪問(wèn)期間，鄧小平更是直截了當(dāng)指出中美關(guān)系正常化的條件是“斷交、撤軍和廢約”，強(qiáng)調(diào)美方應(yīng)尊重中方的原則立場(chǎng)。不過(guò)，隨著中日《和平友好條約》的締結(jié)，中國(guó)政府也漸漸轉(zhuǎn)變了對(duì)“按約終止”方式的看法。1978年8月12日中國(guó)與日本簽訂了《和平友好條約》，實(shí)際上終止了此前中蘇簽訂的以日本為防御對(duì)象的《中蘇友好同盟互助條約》的效力。卡特政府希望借機(jī)了解中方將如何處理上述同蘇聯(lián)的條約問(wèn)題，以便為解決美臺(tái)《共同防御條約》提供借鑒。中國(guó)政府駐美聯(lián)絡(luò)處主任柴澤民告訴布熱津斯基，中國(guó)政府決定根據(jù)《中蘇友好同盟互助條約》第六條規(guī)定，向蘇聯(lián)政府提前一年通知廢止該條約。對(duì)此，布熱津斯基在表示贊成之余，也暗示希望中方能同意美方依照上述做法，以“按約終止”方式解決美臺(tái)《共同防御條約》問(wèn)題。在隨后中美建交秘密談判中，卡特總統(tǒng)指示駐華聯(lián)絡(luò)處主任伍德科克堅(jiān)持這一廢約方式。最終，中美雙方達(dá)成了妥協(xié)，并在12月4日舉行的第六次會(huì)談中商定，中美建交公報(bào)發(fā)表后美國(guó)將通知臺(tái)灣當(dāng)局于“斷交”后次年正式終止美臺(tái)《共同防御條約》。

盡管在萬(wàn)斯等行政當(dāng)局決策者看來(lái)，確定“按約終止”的方式解決“廢約”問(wèn)題已經(jīng)考慮到國(guó)會(huì)的接受程度，可以得到國(guó)會(huì)的“廣泛理解與支持”。實(shí)施起來(lái)更加穩(wěn)妥些，但事實(shí)并非那樣簡(jiǎn)單。就在中美雙方圍繞“廢約”談判取得進(jìn)展之際，國(guó)會(huì)部分議員對(duì)卡特行政當(dāng)局的指責(zé)日趨激烈，并最終發(fā)展為震動(dòng)全國(guó)的司法訴訟案件。事實(shí)上，在以亞利桑那州參議員巴里·戈德華特為代表的部分議員看來(lái)，不論“按約終止”抑或“自動(dòng)失效”都是在表達(dá)行政部門的聲音，強(qiáng)調(diào)美國(guó)總統(tǒng)在處理對(duì)外事務(wù)中的憲法權(quán)力。并將“廢約”納入其中而力圖獨(dú)攬大權(quán)。對(duì)此，他們表示無(wú)法接受，其主要理由有二：首先。美國(guó)憲法同樣也賦予國(guó)會(huì)在條約事宜中一定的外交權(quán)力，由此國(guó)會(huì)也同樣希望能在“廢約”問(wèn)題上分享權(quán)力；其次，在美國(guó)歷史發(fā)展中，國(guó)會(huì)曾多次參與“廢約”事宜，并發(fā)揮過(guò)主導(dǎo)性的作用。雖然卡特政府早就對(duì)“廢約”面臨的困難有所準(zhǔn)備，但事情的發(fā)展還是超出了預(yù)期。

的確。美國(guó)憲法第二條之第二款對(duì)締結(jié)條約事宜做出明確規(guī)定。即“總統(tǒng)經(jīng)咨詢參議院和取得其同意有權(quán)締結(jié)條約，但須經(jīng)出席參議員三分之二的批準(zhǔn)。”不過(guò)，對(duì)于“廢約”問(wèn)題，憲法卻只字未提。這就導(dǎo)致一旦在具體對(duì)外事務(wù)中，國(guó)會(huì)與行政部門權(quán)限缺乏憲法明確的規(guī)定。勢(shì)必形成雙方外交事務(wù)權(quán)力的“半陰影區(qū)”，繼而引發(fā)彼此的爭(zhēng)奪戰(zhàn)。不幸的是，“廢約”事宜的處置權(quán)正好處于憲法權(quán)力的“半陰影區(qū)”。行政部門同國(guó)會(huì)各據(jù)一詞，并加以引申發(fā)揮。另外，在美國(guó)歷史發(fā)展中，雖然有過(guò)多次“廢約”可據(jù)參考，但并未形成統(tǒng)一的固定模式。在不同情況下，行政部門與國(guó)會(huì)曾獨(dú)自或合作完成“廢約”，很難斷定雙方究竟在“廢約”權(quán)力上有明確的分屬。當(dāng)然，在上述貌似合理的反對(duì)理由之外，實(shí)際上還隱藏著這些議員更真實(shí)的想法。那就是通過(guò)阻撓“廢約”的實(shí)現(xiàn)從而達(dá)到破壞中美建交的最終目的。為此，他們以侵犯國(guó)會(huì)廢約權(quán)力為由，將卡特行政當(dāng)局一路告上聯(lián)邦最高法院。希望借最高法院的裁決阻止“廢約”成為事實(shí)。應(yīng)當(dāng)指出，來(lái)自國(guó)會(huì)方面的指責(zé)及其產(chǎn)生的難度之大，幾乎使卡特政府“按約終止”的努力付諸東流，其間美國(guó)三權(quán)分立與制衡體制的作用表現(xiàn)的淋漓盡致。

早在卡特政府考慮以“按約終止”方式廢除美臺(tái)《共同防御條約》之時(shí)，戈德華特就向外界公開表示，將會(huì)通過(guò)司法途徑，阻止卡特總統(tǒng)上述“非法和違憲”的做法。在卡特總統(tǒng)正式宣布“按約終止”的決定后不久。戈德華特聯(lián)合參、眾兩院的部分議員，向美國(guó)聯(lián)邦設(shè)在哥倫比亞特區(qū)的地方法院送交了一份起訴書。請(qǐng)求法院裁定卡特總統(tǒng)上述行為違反憲法，要求禁止國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯履行相關(guān)終止條約的程序。1979年10月17日，地方法院支持了戈德華特的訴求，但是卡特行政當(dāng)局隨即向哥倫比亞特區(qū)上訴法院進(jìn)行上訴，并得到了上訴法院的支持。在這種情況下，12月3日案件最終上呈至聯(lián)邦最高法院，此時(shí)離美臺(tái)《共同防御條約》正式終止的時(shí)間不到一個(gè)月。如果最高法院不能及時(shí)做出有利于行政部門的判決，卡特政府就無(wú)法按時(shí)終止條約，此前“廢約”談判的一切成果將付之東流，對(duì)建交后的中美兩國(guó)關(guān)系勢(shì)必產(chǎn)生極其嚴(yán)重的后果。12月13日，聯(lián)邦最高法院以本案爭(zhēng)議具有“政治問(wèn)題”性質(zhì)為由不予受理，維持上訴法院支持卡特總統(tǒng)的裁決，使得國(guó)會(huì)部分議員同卡特行政當(dāng)局就圍繞美臺(tái)《共同防御條約》所引發(fā)的廢約權(quán)力之爭(zhēng)暫告結(jié)束，美臺(tái)《共同防御條約》得以在1980年1月1日終止生效，中美關(guān)系在“廢約”問(wèn)題塵埃落定中渡過(guò)了這次危機(jī)。

外交承認(rèn)是一個(gè)主權(quán)國(guó)家中央政府的唯一性與合法性獲得國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的最直接、最重要的標(biāo)志。但是也不可否認(rèn)，在國(guó)際社會(huì)中通過(guò)雙邊條約的存續(xù)而獲得的“默示承認(rèn)”。美方如果在給予中華人民共和國(guó)以外交承認(rèn)的同時(shí)，繼續(xù)保留同臺(tái)灣當(dāng)局締結(jié)的政治軍事色彩極為鮮明的《共同防御條約》，實(shí)際上是在“默示承認(rèn)”中制造“兩個(gè)中國(guó)”。中國(guó)政府之所以堅(jiān)持要求美方必須廢除同臺(tái)灣當(dāng)局的雙邊條約，正是處于避免美方制造“兩個(gè)中國(guó)”的深遠(yuǎn)考慮。進(jìn)一步分析建交三原則的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，我們不難看出。“廢約”在建交三原則中所占的地位與影響遠(yuǎn)超過(guò)“斷交”和“撤軍”。首先，“廢約”的實(shí)現(xiàn)有助于“撤軍”行動(dòng)的落實(shí)，且最終去除再次駐軍的法理基礎(chǔ)；其次，如果沒有“廢約”的保障，美國(guó)可以通過(guò)條約的維系繼而對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局“默示承認(rèn)”，從而使“斷交”大打折扣。可以說(shuō)，“廢約”是建交三原則中最重要的條件，是實(shí)現(xiàn)徹底“斷交”與“撤軍”的基礎(chǔ)與保證。“廢約”的最終實(shí)現(xiàn)為中美兩國(guó)關(guān)系正常發(fā)展掃清了障礙，有利于雙方建立互信互惠的平等交往。

“廢約”的爭(zhēng)議與過(guò)程的曲折則深刻反應(yīng)了美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的復(fù)雜與多元化特點(diǎn)，特別是涉及到包括國(guó)際條約在內(nèi)的對(duì)外事務(wù)處置權(quán)力時(shí)，無(wú)時(shí)不在觸動(dòng)美國(guó)各種不同政治力量的神經(jīng)。在美國(guó)憲法所設(shè)計(jì)的三權(quán)分立與制衡體制下，總統(tǒng)不僅明確擁有外交承認(rèn)權(quán)，而且還有調(diào)動(dòng)海外部隊(duì)的軍權(quán)，在憲法保障下的“斷交”和“撤軍”決定，因其法理充分故而所受國(guó)會(huì)牽制不僅少且乏力，總統(tǒng)大可以“便宜處事”。反觀“廢約”問(wèn)題，因憲法的未置可否，使得府會(huì)得以借憲法“漏洞”，各執(zhí)一詞而希冀獨(dú)占。憲法權(quán)力之爭(zhēng)在所難免。如果卡特行政部門處理不當(dāng)，遭到國(guó)會(huì)的一致反對(duì)與阻撓，不僅“廢約”問(wèn)題無(wú)法解決，中美建交還會(huì)就此擱淺。故此，卡特行政當(dāng)局的“廢約”決策，在考慮諸多因素影響時(shí)，更多的則受制于國(guó)會(huì)的牽制。無(wú)論是與中方秘密談判中刻意回避國(guó)會(huì)的“干擾”，抑或被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)國(guó)會(huì)議員的法律訴訟皆體現(xiàn)了這種“分權(quán)制衡困境”。正如學(xué)者指出，“府會(huì)關(guān)系在外交事務(wù)上兩種決策權(quán)的分離與共享，從某種程度上構(gòu)成了總統(tǒng)和國(guó)會(huì)權(quán)力分配的不確定性和重疊性，美國(guó)對(duì)外政策也相應(yīng)地呈現(xiàn)出矛盾與多變性”。認(rèn)識(shí)到這個(gè)特點(diǎn)。對(duì)于中國(guó)更好地把握中美關(guān)系未來(lái)健康良性發(fā)展不無(wú)裨益。

責(zé)任編輯文嶸