非政府組織與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究

張紅顯

摘要：作為有效彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的第三方力量，非政府組織參加社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但由于現(xiàn)行法規(guī)和管理體制相對(duì)滯后，特別是非政府組織和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制本身都還處于起步階段，使得非政府組織在參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)面臨一些困境。應(yīng)進(jìn)一步完善非政府組織的法律制度構(gòu)建和內(nèi)外環(huán)境，推動(dòng)非政府組織同政府和民眾的良性互動(dòng)，引導(dǎo)非政府組織積極參與到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制中來(lái)。

關(guān)鍵詞：非政府組織；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-0544(2012)09-0111-05

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制需要更多非政府組織的參與

維穩(wěn)是構(gòu)建和諧社會(huì)的第一要義。當(dāng)下的中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌、機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)期，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要保障和必然要求。十二五規(guī)劃綱要把“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”寫(xiě)入其中，進(jìn)一步深化了“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”這一理念。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制指的是“按照評(píng)估工作的要求和程序，對(duì)重大事項(xiàng)的制訂、出臺(tái)、實(shí)施過(guò)程進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、研判、介入、化解的一系列制度性措施。”這一機(jī)制要求各級(jí)政府把“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”為制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。通過(guò)測(cè)評(píng)重大事項(xiàng)帶來(lái)的損失或影響的可能程度，盡可能地為決策者提供有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，推動(dòng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理。

非政府組織(Non-govemmental Organizations,簡(jiǎn)稱(chēng)NGO)，又稱(chēng)為民間組織、非營(yíng)利組織(NPO)、第三部門(mén)、志愿者組織等，“是不以營(yíng)利為目的且具有正式組織形式，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系統(tǒng)社會(huì)組織。”“隨著全球化時(shí)代的來(lái)臨，人類(lèi)政治演變過(guò)程的重心正在從統(tǒng)治(government)走向治理，從善政(sood govemment)走向善治(good governance)”。治理理論說(shuō)明了政府不再是、也沒(méi)必要、更不可能成為公共危機(jī)管理的唯一主體和責(zé)任承擔(dān)主體，其他社會(huì)主體，特別是非政府組織，都有參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的義務(wù)。而善治理論更是強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的協(xié)作管理，展示了一種新穎的政治國(guó)家和公民社會(huì)關(guān)系，在肯定非政府組織有參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理義務(wù)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了非政府組織和政府的協(xié)同合作。非政府組織具有非營(yíng)利性、非政府性、公益性、自治性等特征，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理中，“作為彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈的制度安排。非政府組織能夠有協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，化解社會(huì)利益矛盾，充當(dāng)企業(yè)、政府與民眾之間互動(dòng)的橋梁”。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政府決策的重要依據(jù)和必要環(huán)節(jié)，需要更多非政府組織的參與。

二、非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

非政府組織作為社會(huì)自治體系的重要制度安排，是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的第三方力量。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

(一)在風(fēng)險(xiǎn)感知方面，非政府組織具有靈活性帶來(lái)的反應(yīng)優(yōu)勢(shì)

正如學(xué)者童星所言，“風(fēng)險(xiǎn)文化崛起的總體后果是‘風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)義正逐漸蓋過(guò)經(jīng)濟(jì)語(yǔ)義。風(fēng)險(xiǎn)感知的增強(qiáng)使得風(fēng)險(xiǎn)的接受變得不再理所當(dāng)然，能否接受風(fēng)險(xiǎn)取決于人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和態(tài)度，這使得任何政策都表現(xiàn)為關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)知達(dá)成一致后的產(chǎn)物。”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)。非政府組織的組織結(jié)構(gòu)靈活多樣，信息渠道分散而獨(dú)立，尤其是對(duì)公共利益訴求的敏感性極強(qiáng)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)感知方面，與政府部門(mén)官僚制的控制型思維和復(fù)雜的決策程序而言，非政府組織具有靈活的組織反應(yīng)優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)、快速感應(yīng)并預(yù)測(cè)到社會(huì)的不穩(wěn)定因素，做出恰當(dāng)?shù)念A(yù)判。

(二)非政府組織是公民參與和自治性的生活方式

非政府組織“對(duì)于社會(huì)的意義不僅在于能否更好滿足社會(huì)需求，而更在于他們作為一個(gè)群體，如何實(shí)現(xiàn)彼此的互惠和提升共同的福祉。”非政府組織具有志愿性和自發(fā)性特征，作為社會(huì)自治體系的組成部分，本身就是一種生活方式。他們的成員往往都來(lái)自基層。有著相同的興趣和愛(ài)好，有助于增強(qiáng)人們之間的互信、互益、自我負(fù)責(zé)和自治生活的能力，有助于獨(dú)立責(zé)任、信任協(xié)作的公民社會(huì)的形成，營(yíng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和公民社會(huì)良性互動(dòng)、共同發(fā)展的局面。因此，非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，具有先天性?xún)?yōu)勢(shì)：其一是貼近民眾。其二是疏通利益表達(dá)渠道，彌補(bǔ)正式溝通渠道的不足，化解社會(huì)矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧。非政府組織成員主要來(lái)自基層民間。以心理相容基礎(chǔ)、熱心公益為目的，本身就是民眾利益的代表，能夠更好地表達(dá)人民的各種訴求，成為連接政府和民眾的橋梁和紐帶。在對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，非政府組織能夠及時(shí)感應(yīng)身邊的不穩(wěn)定因素，及時(shí)獲取公眾信息，為政府決策層傳遞第一手資料；在研判階段，發(fā)揮自己的志愿性、公益性特征，調(diào)動(dòng)更多的志愿者，彌補(bǔ)政府在人力資源汲取方面的缺陷；在介入階段，能夠發(fā)揮資源整合和拓寬政府和民間信息溝通渠道的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)反映基層民眾尤其是弱勢(shì)群體的聲音：在化解階段，非政府組織協(xié)助政府在民間開(kāi)展大量的宣傳，促進(jìn)社會(huì)對(duì)政府決策的重大事項(xiàng)實(shí)施的支持，同時(shí)協(xié)助并監(jiān)督各級(jí)政府貫徹執(zhí)行已經(jīng)通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大決策，監(jiān)督各級(jí)政府貫徹執(zhí)行有關(guān)的法律法規(guī)和方針政策。

(三)非政府組織的倡導(dǎo)功能

非政府組織“在自身提供公共服務(wù)的同時(shí)，還具有重要的政策倡導(dǎo)價(jià)值，即讓各種不同的聲音可以反映如公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，促進(jìn)政策的科學(xué)性，促進(jìn)政府、企業(yè)及第三部門(mén)自身的責(zé)信。”比如工會(huì)對(duì)改善勞工工作環(huán)境、提高勞工待遇的倡導(dǎo)，殘疾人權(quán)益保護(hù)立法的倡導(dǎo)。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，非政府組織的政策倡導(dǎo)價(jià)值體現(xiàn)在它可以改善決策過(guò)程，提供公眾參與的機(jī)制。非政府可以協(xié)助政府部門(mén)匯集民意，反映民心，讓各種不同利益群體的聲音都有了表達(dá)的空間和渠道，并通過(guò)非政府組織的努力，讓這些群體的利益最終可以體現(xiàn)在政府的政策中。因此。“非政府組織是公民與政府之間的中介和橋梁，既能夠合法、有序地表達(dá)不同群體的意愿，也有利于形成和擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，使更多的社會(huì)成員認(rèn)同、接受新的社會(huì)規(guī)則，幫助政府?dāng)U大有效的制度供給。”

(四)維護(hù)社會(huì)公平的優(yōu)勢(shì)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有91％的人關(guān)注收入差距擴(kuò)大和社會(huì)分配不公問(wèn)題；多數(shù)人認(rèn)同我國(guó)的貧富差距已經(jīng)過(guò)大，認(rèn)為“勉強(qiáng)可以接受”和“完全可以接受”的人只占19.7％，其余80％的人則“表示完全不能接受”。相當(dāng)多的人認(rèn)為貧富差距拉大的原因是社會(huì)不公，75％的民眾希望政府采取行動(dòng)降低收入差距。從風(fēng)險(xiǎn)可接受性角度而言，在我國(guó)當(dāng)前眾多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中，“社會(huì)不公”是最不可接受的、最大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，它足以抵消實(shí)行該政策后可能的任何收益。政府在公共事務(wù)處理中往往多以大多數(shù)人的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，造成一小部分弱勢(shì)群體和邊緣群體喪失話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)有自己的利益表達(dá)渠道。而大多數(shù)非政府組織都是以社會(huì)弱勢(shì)群體和邊緣群體作為自己的服務(wù)對(duì)象，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，可以更好的推動(dòng)社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)，維護(hù)了社會(huì)公平的同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)福利。

(五)專(zhuān)業(yè)性帶來(lái)的能力優(yōu)勢(shì)

大多數(shù)非政府組織在成立之初。都有自己明確的目標(biāo)定位和功能定位，并根據(jù)自己的戰(zhàn)略目標(biāo)吸引了大批具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才加入其中。非政府組織的這些專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)使得它們?cè)谏鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中具有能夠提供好更專(zhuān)業(yè)的公共服務(wù)的能力。同時(shí)，因?yàn)楣餐挠^念、共同的追求，非政府組織在申請(qǐng)到同類(lèi)型國(guó)際組織的物質(zhì)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和人力資源等支持方面，有時(shí)候會(huì)比代表國(guó)家出面的政府更合適、效率更高。

三、非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的困境

近些年，政府在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，也在積極轉(zhuǎn)變工作思路和治理機(jī)制。越來(lái)越重視對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估管理，至少社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在政策層面上受到高度關(guān)注，大多數(shù)的地方黨委、政府都出臺(tái)了關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的辦法，從制度、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)職責(zé)等方面為推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供支持與保障。但總體上社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制還處于粗放式發(fā)展的階段，需要在政府和市場(chǎng)之外，尋求第三種力量介入這一領(lǐng)域。盡管非政府組織的潛在作用和社會(huì)效應(yīng)正引起越來(lái)越多的關(guān)注，但總體上，轉(zhuǎn)型期我國(guó)政治改革相對(duì)滯后，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，公民社會(huì)發(fā)育程度不夠，特別是非政府組織的發(fā)展在還處于起步階段，其有效參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理方面面臨一系列困境。

(一)法制制約：管控型的非政府組織管理體制無(wú)法為非政府組織有效參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理提供一個(gè)合適的法律制度空間

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理中，非政府組織功能能否得到有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于政府能否為其提供一個(gè)合適的制度空間。法律制度是非政府組織積極參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的法律依據(jù)。盡管轉(zhuǎn)型期我國(guó)關(guān)于非政府組織的法規(guī)和政策狀況已經(jīng)有了很大的改善，但是總的來(lái)說(shuō)非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理面臨大量的法制障礙。主要體現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行非政府組織管控型管理機(jī)制的立法思路嚴(yán)重制約了非政府組織的發(fā)展。我國(guó)對(duì)非政府組織實(shí)行“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”雙重管理體制，就是業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門(mén)實(shí)行雙重許可，雙重管理。作為一種分散和規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，不僅事實(shí)上成為中國(guó)草根非政府組織大量存在并在此基礎(chǔ)上陷入草根非政府組織合法性危機(jī)和治理困境的制度原因，而且削弱了非政府組織的獨(dú)立性，造成非政府組織對(duì)各級(jí)政府部門(mén)的觀念上、組織上、職能上、活動(dòng)方式上、管理體制上的過(guò)度依賴(lài)，“第二政府”特性明顯。我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了限制分支和非競(jìng)爭(zhēng)性原則，限制了非政府組織的擴(kuò)張，防止非政府組織偏離政府所希望的方向，嚴(yán)重制約了非政府組織的發(fā)展壯大，使得非政府組織缺乏參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力。第二，立法層次低，法規(guī)不健全，法律規(guī)定虛化，難以操作。首先，立法層次低。在現(xiàn)有關(guān)于非政府組織的法規(guī)政策中，除工會(huì)法、紅十字法等單項(xiàng)非政府組織法律外，其他都屬于行政法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件級(jí)別，所處的立法位階非常低，而且缺乏對(duì)非政府組織進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的法律。其次，不管是專(zhuān)門(mén)性的非政府組織法律法規(guī)，還是散見(jiàn)于各個(gè)相關(guān)的具體法律法規(guī)中的有關(guān)非政府組織的條款，多數(shù)是程序性登記規(guī)定，有關(guān)非政府組織權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等方面的實(shí)體性條款非常少。導(dǎo)致這些條款普遍虛化，在實(shí)踐中難以操作。如《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》中有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的規(guī)定，只表明了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的性質(zhì)、擬定執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的任職資格和執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行年度審查的權(quán)利，而缺乏關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的規(guī)定，實(shí)踐中是很難對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行有效規(guī)范的。因此，在非政府組織管理理念和制度取向上，需要重新平衡和審視，這是制約非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的根本性原因。

(二)觀念制約：公民社會(huì)發(fā)育不夠成熟，政府、非政府組織和民眾對(duì)非政府組織的觀念滯后，使得非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏社會(huì)認(rèn)同

中國(guó)公民社會(huì)是一種典型的政府主導(dǎo)型的公民社會(huì)，具有明顯的官民二重性。作為一個(gè)新生事物還具有過(guò)渡性、多變性和不成熟性，仍然面臨許多困難和問(wèn)題。在我國(guó)的傳統(tǒng)文化語(yǔ)境中，“非政府”與“政府”相對(duì)，“民間”與“官方”相對(duì)，民眾普遍對(duì)這種體制外的力量保持警覺(jué)。而且，非政府組織既有文化傳播功能，也有政治載體功能，易于受到政治勢(shì)力的控制，形成某種政治意圖，強(qiáng)化了政府對(duì)它的防范意識(shí)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，不論是政府還是民眾，對(duì)非政府組織都存在漠視和抵制心理。非政府組織的發(fā)展受到三個(gè)方面的觀念制約：第一，政府的治理理念：“萬(wàn)事有政府”。政府的治理理念是決定政府與非政府組織互動(dòng)程度的最直接、最重要的主體條件。在“社團(tuán)問(wèn)題上，結(jié)社自由與政府管理永遠(yuǎn)都是一對(duì)矛盾，政府管理過(guò)強(qiáng)、力度過(guò)大，對(duì)結(jié)社自由是一種限制；而放任不管，管理過(guò)輕。則容易造成社團(tuán)對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共安全和公共利益的消極侵害作用。”“在處理‘管與‘放的矛盾時(shí)，(中國(guó))政府的一貫策略是堅(jiān)持‘培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉的方針。但事實(shí)上，政府往往在漸進(jìn)式改革和‘穩(wěn)定壓倒一切的政治環(huán)境下，在‘兩害相權(quán)取其輕中做出選擇，確保穩(wěn)定，犧牲速度。”在政府主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期，政府的管控型非政府組織治理理念壓抑了非政府組織主動(dòng)參與的內(nèi)在動(dòng)力。缺乏自覺(jué)參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的積極性。第二，非政府組織的觀念制約：“我們有政府”。中國(guó)的非政府組織的官辦色彩太濃。對(duì)政府的依賴(lài)性過(guò)強(qiáng)。自從1980年代中后期政府推進(jìn)“政會(huì)分開(kāi)”的非政府組織改革以來(lái)，20年的努力并沒(méi)有讓非政府組織依賴(lài)政府的特性發(fā)生質(zhì)的變化。非典時(shí)期，一位國(guó)際資助機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目人員詢(xún)問(wèn)一個(gè)省級(jí)群眾團(tuán)體負(fù)責(zé)人：“你們有什么要做的事情需要我們幫助嗎”這位負(fù)責(zé)人回答：“不用，我們有政府。”在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理中，非政府組織對(duì)政府的嚴(yán)重依賴(lài)和自治意識(shí)的淡薄。使得它們無(wú)力動(dòng)員和組織社會(huì)力量融入其中。第三，民眾的觀念制約：“有事找政府”。中國(guó)社會(huì)缺乏社會(huì)自治的傳統(tǒng)，社會(huì)自治觀念薄弱。民眾習(xí)慣性地出了事找政府，缺乏結(jié)社和自組織能力。而且現(xiàn)行非政府組織管理體制過(guò)于注重人口管理卻忽視了過(guò)程管理，造成非政府組織部門(mén)透明度低，內(nèi)部管理混亂，滋生了腐敗現(xiàn)象，損害了非政府組織的公信力，如“郭美美事件”引發(fā)的中國(guó)紅十字會(huì)危機(jī)。非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理要想得到民眾的真正理解和認(rèn)同，尚需進(jìn)一步提升社會(huì)公信力。

(三)內(nèi)部不善：非政府組織自身發(fā)展處于初步階段，缺乏有效參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的資源基礎(chǔ)和能力

同“國(guó)外非營(yíng)利組織的發(fā)展相比，和正在興起并日趨完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相比，和改革開(kāi)放中社會(huì)巨大變遷帶來(lái)的需求相比，我國(guó)的非營(yíng)利組織顯得明顯的先天弱質(zhì)、后天困難。”第一，資源不足。非政府組織的最大缺陷在于其活動(dòng)所需要的開(kāi)支與所募集到的資源之間存在一個(gè)巨大的缺口，薩拉蒙將之稱(chēng)為“志愿失靈”。調(diào)查顯示，44.4％的非政府組織認(rèn)為資金缺乏是它們面臨的首要問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，使得非政府組織無(wú)法開(kāi)展正常的活動(dòng)。在人才資源方面，9.9％的非政府組織認(rèn)為缺乏人才。相比政府和企業(yè)單位而言，非政府組織就業(yè)穩(wěn)定性差、報(bào)酬低、工作條件艱苦，無(wú)法吸引優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人才。目前，非政府組織中基本的工作人員主要來(lái)自政府機(jī)構(gòu)改革造成的分流人才，導(dǎo)致非政府組織內(nèi)部制度不健全、管理不科學(xué)、家長(zhǎng)制等問(wèn)題。非政府組織在人力資源和經(jīng)費(fèi)方面對(duì)政府的依賴(lài)性導(dǎo)致其在資源獲取、社會(huì)動(dòng)員以及自身人、財(cái)、物方面缺乏自主權(quán)，無(wú)法以獨(dú)立的身份參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理。第二，能力不足。非政府組織成立登記門(mén)檻過(guò)高、限制分支和競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)政府過(guò)度依賴(lài)，導(dǎo)致中國(guó)的非政府組織一般來(lái)說(shuō)規(guī)模比較小，資金籌措能力比較低，動(dòng)員社會(huì)資源的能力也就比較弱，加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，使得它們難以得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和普遍的社會(huì)公信。不能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。因此，“中國(guó)大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體的能力非常弱小，無(wú)力承接政府轉(zhuǎn)移的職能，也無(wú)力提供更多的公共服務(wù)，更談不上發(fā)揮自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的功能。”

四、強(qiáng)化非政府組織有效參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的對(duì)策思考

高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)決定了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理必然是一個(gè)政府、非政府組織、社會(huì)民眾共同參與、共同發(fā)揮各自作用的過(guò)程。筆者認(rèn)為，欲強(qiáng)化非政府組織在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的功能發(fā)揮，可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。

(一)完善關(guān)于非政府組織的法律制度構(gòu)建，拓展非政府組織生存和發(fā)展的制度空間。為非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供制度基礎(chǔ)

1.建構(gòu)“培育型”的非政府組織管理體制立法體制，積極推動(dòng)政府對(duì)非政府組織管理體制的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，政府在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加強(qiáng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的大前提下，加大了對(duì)非政府組織發(fā)展的宏觀推動(dòng)力度。并積極推進(jìn)非政府組織的管理體制探索。隨著政府社會(huì)管理視角的轉(zhuǎn)變和非政府組織力量的增強(qiáng)，雙方日益具有良性互動(dòng)的基礎(chǔ)，為“管控型”非政府組織管理體制向“培育型”非政府組織管理體制轉(zhuǎn)變奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。這種新的“培育型”的立法體制的核心就在于改革現(xiàn)有的非政府組織雙重管理體制，統(tǒng)一登記制度。《十二五規(guī)劃綱要》提出：“改進(jìn)社會(huì)組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)改革和發(fā)展，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮溝通企業(yè)與政府的作用。完善扶持政策，推動(dòng)政府部門(mén)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和領(lǐng)域，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類(lèi)和范圍。”這是從中央的高度首次確立了非政府組織的職能、地位和發(fā)展方向，也明確傳遞了非政府組織合法身份的“破冰”信號(hào)。在2011年7月4日的民政工作年中分析會(huì)上，民政部部長(zhǎng)李立國(guó)表示，民政部門(mén)對(duì)公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。這意味著上述三類(lèi)社會(huì)組織將可以直接登記，不需再找業(yè)務(wù)主管單位掛靠。簡(jiǎn)化登記注冊(cè)程序、降低準(zhǔn)入門(mén)檻也可以最大限度地使大量的草根非政府組織獲得法律上的合法身份，擺脫合法性危機(jī)，從而納入政府的統(tǒng)一管理，走出草根非政府組織的管理困境。同時(shí)，也可以降低非政府組織對(duì)政府的依賴(lài)，提高它們的自治性和自主性，這是非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的前提和制度保障。

2.完善非政府組織參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估的立法。政府應(yīng)以立法的形式確立非政府組織性質(zhì)、地位、功能，界定政府部門(mén)和非政府組織在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序和辦法，及時(shí)化解兩者之間的沖突，防止政府利用公權(quán)力損害非政府組織的利益，為非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供法律上的保障。這無(wú)疑是個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過(guò)程。因?yàn)椋壳拔覈?guó)關(guān)于非政府組織的法律制度尚不完善：立法層次低，缺乏對(duì)非政府組織進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的法律，現(xiàn)有的法律規(guī)定虛化，缺乏可操作性。個(gè)人建議立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法關(guān)于保障公民結(jié)社自由的宗旨，研究制訂一部管理非政府組織的統(tǒng)一法律，對(duì)非政府組織的法律地位、主體資格、登記程序、監(jiān)督管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等事項(xiàng)做出明確規(guī)定。以此為基本法的前提下，修改完善現(xiàn)行的其他單項(xiàng)非政府組織立法和相關(guān)法律，形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的、多層次的非政府組織法律制度。在此基礎(chǔ)上，或者單獨(dú)制定非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的單向法律、法規(guī)，或者在原有法律的基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善這一內(nèi)容。

(二)理性看待非政府組織，推動(dòng)政府、非政府組織和民眾的觀念更新

改革開(kāi)放以來(lái)，非政府組織發(fā)展迅猛，尤其在科技教育、文化衛(wèi)生、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助、社會(huì)福利、行業(yè)管理、社區(qū)建設(shè)、體育保健、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，非政府組織已經(jīng)有很強(qiáng)的能量?jī)?chǔ)備，已成為一支無(wú)法忽視的社會(huì)力量。因此不論是非政府組織自身還是政府、社會(huì)民眾在觀念上都應(yīng)改變觀念，重新審視并理性對(duì)待非政府組織。第一，政府要理性對(duì)待各種非政府組織，要把非政府組織視為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的重要力量，與其建立合作互助關(guān)系，積極培育非政府組織的發(fā)展和壯大。“從總體上說(shuō)，既不要敵視它，也不要忽視它；既不要懼怕它，也不要溺愛(ài)它；既不要放任它，也不要封堵它。有遠(yuǎn)見(jiàn)的黨政干部應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與各種合法的、健康的民間組織建立信任關(guān)系和伙伴關(guān)系，積極培育各種與政府合作、有利于促進(jìn)社會(huì)公共利益、基層民主和公民自治的民間組織，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理、公民參與和建設(shè)和諧社會(huì)中的作用。”同時(shí)，政府也有責(zé)任積極推動(dòng)非政府組織的培育和合作。中國(guó)現(xiàn)行的非政府組織管理體制中，只有監(jiān)管主體，卻沒(méi)有培育主體，在推動(dòng)非政府組織自主性的改革中，有必要建立一個(gè)強(qiáng)有力的非政府組織培育機(jī)構(gòu)致力于推進(jìn)非政府組織的培育和發(fā)展。實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)一些實(shí)際扮演非政府組織培育主體的機(jī)構(gòu)，如北京市的社工委、深圳市的行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署、上海市的行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署等。政府應(yīng)逐漸從直接管理活動(dòng)中退出轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┬袠I(yè)管理，由這些培育主體對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督和培育。第二，非政府組織自身也要重新合理定位。強(qiáng)化內(nèi)部自律機(jī)制。作為一種道義的具有倫理基礎(chǔ)和倫理內(nèi)涵的主體，非政府組織在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的角色定位是“政府搭檔”，它與政府一樣，都是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的公共管理主體，同政府之間是伙伴關(guān)系而非依附關(guān)系。從1980年中后期開(kāi)始非政府組織的“政會(huì)分開(kāi)”改革，目的就是非政府組織“去行政化”，擺脫對(duì)政府的依賴(lài)。只有這樣，非政府組織才能以獨(dú)立、自主的身份參與到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中來(lái)。第三，民眾對(duì)非政府組織的認(rèn)識(shí)的提升是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程，受到多重因素的制約，如公民社會(huì)的發(fā)育程度、地域文化以及非政府組織社會(huì)公信力等。提升民眾的自組織能力，積極參與到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理中來(lái)。

(三)積極推進(jìn)非政府組織內(nèi)部治理創(chuàng)新，提高非營(yíng)利組織自身的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理水平

第一，重視非政府組織的理念建設(shè)，培育公益精神、社會(huì)責(zé)任感和使命感。“理念或使命是非營(yíng)利組織存在和發(fā)展的靈魂。”當(dāng)前中國(guó)非政府組織面臨的動(dòng)力不足、目標(biāo)錯(cuò)位等問(wèn)題，多少都與缺乏理念有關(guān)。要完善非政府組織的內(nèi)部治理，提高非政府組織的凝聚力和社會(huì)公信力，首要的就是幫助非政府組織在社會(huì)里面找準(zhǔn)自己的定位，幫助它們重新考慮愿景和使命，提升理念意識(shí)。第二，提高非政府組織的資源運(yùn)作能力。就資源來(lái)源而言，非政府組織主要的資源來(lái)源是慈善捐款、運(yùn)營(yíng)收入以及政府資助。根據(jù)霍布金斯大學(xué)對(duì)22個(gè)國(guó)家的研究數(shù)據(jù)顯示，來(lái)自個(gè)人、企業(yè)和基金會(huì)的捐贈(zèng)僅占非政府組織收入的11％，而接近一半(49％)的收入來(lái)源是會(huì)費(fèi)和運(yùn)作經(jīng)營(yíng)，另外來(lái)自公共部門(mén)的資金占到40％。這說(shuō)明了非政府組織經(jīng)營(yíng)的重要性，非政府組織要提升自身通過(guò)組織經(jīng)營(yíng)來(lái)緩解資金壓力的能力。非政府組織所接受的政府資助，主要包括政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托和政府采購(gòu)等來(lái)自各級(jí)政府財(cái)政的公共資金。非政府組織要改變過(guò)去“等、靠、要”、事事依賴(lài)政府的思想，積極通過(guò)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的形式來(lái)籌措資金。從非政府組織的資源使用來(lái)看，合理使用資源、實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的能力決定了非政府組織籌措資源的能力，這就要求非政府組織盡快完善組織內(nèi)部財(cái)務(wù)制度，提高內(nèi)部運(yùn)營(yíng)的透明度，從而提升自身的社會(huì)公信力。只有這樣，才能經(jīng)得起公眾的問(wèn)責(zé)，才能吸引更多的資源。第三，非政府組織要吸引高科技人才，為其參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理做好人員貯備。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，非政府在組織需要具有專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的工作人員，這些工作人員應(yīng)有利他主義的奉獻(xiàn)精神和社會(huì)使命感，應(yīng)具備特定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和特定技能。非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)也是決定非政府組織參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成效的重要因素。建立良好的領(lǐng)導(dǎo)人選拔機(jī)制和輪換制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)責(zé)獨(dú)立，推動(dòng)非政府組織的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、可持續(xù)化運(yùn)作。

責(zé)任編輯肖利