高校編制管理問題與對策研究

吳斌 駱琪

關鍵詞：高校 編制管理 編制方案

隨著近年來人事制度改革速度的加快，高校編制管理如何適應現有人事制度的變化，科學合理核定編制，構建有效的人力資源控制體系，是目前高校編制管理工作面臨的重要問題。

高校編制管理內涵和政策現狀

廣義的編制是指一定的政治、經濟形態下的關于權力劃分、組織形式、機構設置、層次規格、職責任務、體制結構、職位職務、人員配備、裝備標準、經費額度之間的相互關系和模式設計的一門管理科學。狹義的編制是指人員的數額。編制管理的根本目的是對人力資源及其成本實施控制，從而實現在經濟層面和行政管理層面的宏觀指導。高校編制管理，是根據經濟和社會發展的需要，以高等教育發展的內在規律為基礎，結合空間布局對有關高校的建立撤并、學科專業分布、機構設置和人員配備提出意見并加以實施。

1985年《普通高等學校人員編制的試行辦法》、1999年《普通高等學校編制管理規程》（草案）的發布成為高校編制管理的依據，其主導是以不同招生規模、同學科類別的不同生師比或生員比確定各高校編制數量和規模。

高校編制管理存在的問題

1.編制核定依據政策滯后。1985年《普通高等學校人員編制的試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）對機構中科級及以上管理崗位數量的限制主要采取賦值的辦法，而對校本部編制的控制是采取對不同類別高校內按招生規模的不同賦予不同的生師比。1999年政策中的算法是以標準生數（學生數與不同折算系數的乘積）為基礎，進行相應的換算得到各類編制的數量。這兩種算法主要是從宏觀管理的角度出發，重點尋求招生規模與編制之間的關系，從而對編制進行控制。高校的職能包括人才培養、科學研究和社會服務，單純從招生規模的角度進行控制不能涵蓋其他職能和工作任務，會導致“重教學輕科研”。

2.核定方法不統一。高校編制的核定除上述兩個文件中在不同時期對于高校各類編制的不同核定辦法外，各高校還存在由上級主管部門根據歷史變化情況進行簡單核定下發的編制數量問題，這幾種編制核定出來的結果是不一致的。由于編制是校內崗位設置的重要基礎依據，在進行校內崗位設置和崗位規劃時，存在依據不統一的問題，因此，高校在設置時會依據其中最大的編制進行設置，這樣就造成了崗位虛設的現象；而核定的編制總量比現有崗位數量少的高校則在發展上存在制約。

3.編制與崗位分類方式不統一。因編制與崗位相互之間存在交叉現象，給崗位設置工作帶來困難。從編制管理文件的變化來看，《試行辦法》對編制的分類主要分為兩個層次（見圖1）。《普通高等學校編制管理規程》（草案）中對編制的分類進行了調整，分為三個層次（見圖2）。從各類編制的定義來看，將“專職科研編制”納入“學校本部編制”，“將實驗實習工廠編制”與“直屬單位編制”合并為“附屬單位編制”，將“政治工作人員編制”納入“教師編制”，將“工勤人員編制”中按從事工作和服務的不同分別納入相應的編制類別。從調整的情況來看，根據當時的政策導向，重點減少了基本類別，按照分類管理的原則，使整體編制分類變得進一步簡化。但是，整體調整帶來的變化較大，使得編制管理工作為了適應新的變化而不得不進行調整。2006年～2008年，人事部、教育部下發了涉及崗位設置以及工資改革等方面的政策文件，對高校的崗位進行了分類，共分為兩個層次（見圖3）。依據各類崗位的定義以及各類編制的定義，經過對比發現“教學輔助人員編制”涉及“其他專業技術崗位”和“工勤技能崗位”兩類崗位；“附屬單位編制”涉及“其他專業技術崗位”和“工勤技能崗位”兩類崗位。因此在編制核定和崗位設置時就出現了不一致的現象，給編制管理工作帶來不便。

圖1：普通高等學校人員編制的試行辦法中編制的分類情況

圖2：普通高等學校編制管理規程中編制的分類情況

圖3：高等學校崗位設置分類情況

4.高校內部編制核定方案依據不足。高校的內部編制核定是體現高校對不同學科、學院、專業等進行人力資源方面宏觀調控的重要工作之一，也是學校進行人力資源成本控制的核心，對內部機構的發展起導向作用。根據人力資源管理理論，工作的任務和職責是人力資源規劃的依據，而高校的主要任務和職責是教學和培養工作。隨著教育教學改革的不斷深入，教學和培養的工作量和工作職責的細節不斷變化，如教學大綱、培養方案等；現代教育技術的發展使得原有教學和輔助教學的方式方法也發生了重大變化，如網絡教學技術、多媒體教學技術、圖書館網絡資源的應用技術等，通過這些現代化工具，使原先需要人力完成的工作，可以通過計算機等設備去完成。近年來發展較快的網絡高等教育就是利用現代化教育手段和網絡共享的師資資源降低教育成本。這些變化就給內部編制核定工作帶來了困難。從編制測算的數據時間點來看，能夠得到的確切的數據都是已發生的數據，包括教育教學工作量、科研成果等，但是利用這些數據所測算出的方案的適應性和前瞻性較差，很難與發展相適應，也就喪失了編制核定本來的目的。

高校編制測算方案設計

編制核定是編制管理基礎工作之一，而編制核定中的編制測算又是最重要的環節，測算工作的準確性和可行性直接影響到編制管理方案的成功與否。高校的編制測算分為兩部分，即編制總量的測算和校內各部門編制的拆分。由于上級政策文件中對于編制總量提出相對明確的限定辦法和指標，因此這兩部分可以采取不同的測算方法。

1.高校編制總量的測算。編制總量的測算主要按照上級文件中的算法和指標體系進行測算，但是，由于編制測算政策的滯后，一些算法已經不能滿足現有高校工作的要求。因此，將在規定算法的基礎上進行局部調整，以適應現在高校辦學的特點。根據編制的管理辦法以及學校實際情況，總編制分為基本教育規模編制、專職科研編制、附屬單位編制、附加編制和流動編制。其中，基本教育規模編制又分為教師編制、教學輔助編制和管理編制?；窘逃幠＞幹剖侵父咝Ｂ男懈叩冉逃韭毮埽瓿蓢胰瞬排囵B任務所必須配備的人員編制；教師編制是指為完成高校教育任務而配備的從事教學工作、學術研究工作以及學生思想政治教育工作的人員編制；教學輔助人員編制是指為學校教育教學服務而配備的從事實驗技術、情報圖書資料和電化教育等工作的人員編制；管理編制是指學校中專職從事黨務、行政管理、行政事務工作的人員編制。專職科研編制是由國家批準設立獨立運行的專門科研機構配備的人員編制。附屬編制是指學校中實行經濟核算管理，逐步社會化或部分社會化的生活后勤服務單位，如教工學生食堂、學生宿舍、綠化衛生等單位的人員編制。附加編制是指配合教學培養工作，承擔學生實習指導以及技術服務性工作的人員編制。流動編制是指人事關系在學校的全脫產在站博士后研究人員和學校發展急需人員。

根據上述各類編制的分類及定義，學校總編制的測算公式如下：

ST=SE + SR + SS+ SA + SF

式中ST表示總編制，SE表示基本教育規模編制，SR表示專職科研編制，SS表示附屬單位編制，SA表示附加編制，SF表示流動編制，其中：

SE=STE + SAR + SMS

式中STE表示教師編制，SAR表示教學輔助編制，SMS表示管理編制。依據上級文件規定和高校工作特點，可以得到上述各類編制的測算公式：

SE=

其中CTS表示上級規定的生員比，而

∑N=NU × au + NM× aM+ ND× aD+ NEX× aEX+…其中NU、NM、ND、NEX等表示學校承擔教育培養任務的各類學生數量，au、aM、aD、aEX等表示折算系數（可以根據上級政策規定的折算系數取值，但由于現有培養工作量比例變化較大，也可以根據實際情況自行取值）。

基本教育規模編制主要體現上級部門對高校的宏觀調控，包括經費的劃撥以及其他指標評估等。專職科研編制根據編制管理規程的規定，將根據上級部門正式批準設立的國家級重點科研機構中根據下撥編制進行核定；附屬單位編制可以根據學校實有教職工以及學生數量賦予一定的核定系數確定；附加編制主要核定給具有全校性大規模實習單位，主要依據學生數量以及設備所需配備的人員數量進行核定，根據編制管理規程中的規定，一般不得超過總編制的1%；流動編制則根據具體博士后流動站所需承擔科研任務的數量進行核定，急需人員的數量由學校自行設定，總量不易過大。

2.高校內部編制的測算。高校內部編制的測算最重要的是根據承擔的各類任務確定不同類別的編制，而由于各職能部門和附屬單位的任務量很難量化，在此主要針對承擔教育教學培養以及科研任務的單位提出測算方法。根據承擔任務的不同，內部編制包括教師編制、教學輔助編制以及管理編制，其中教師編制又分為基本教師編制、公共課基礎課教師編制和附加教師編制；教學輔助編制分為基本教學輔助編制、公共課教學輔助編制和科研實驗編制；管理編制分為學生工作管理編制、基本管理編制和其他管理編制。

教師編制主要是為了教學任務所配備的編制。其中，基本教師編制是指完成本單位教學任務所應配備的編制，這些編制的人員主要從事本單位、學科、專業等類型的教學任務，這部分任務與其他單位無關。這部分算法主要與培養的本單位學生數量和工作量中本單位任務的比重有關，具體測算辦法如下：

STEb1=∑N1×β1

其中β1表示本單位教學培養比例，此比例包括本科生以及研究生，由于各單位培養計劃和教學計劃以及教學工作量算法存在加大差異，因此具體算法可依據各單位具體情況確定。公共課基礎課教師編制是指從事為外單位完成的教學和培養任務所配備的人員編制，這部分編制不包含為本單位承擔的教學培養任務，而且應該為兩個（含）以上單位完成的教學培養任務，具體測算辦法如下：

STEp1=A1 / γ1

其中A1表示公共課基礎課教學工作量，γ1表示人均工作量標準。附加教師編制（STEa1）是指為教學團隊建設的需要所配備的人員編制，這部分人員編制主要根據實際承擔的特殊教學任務和工作量確定。

根據上述算法，教師編制的測算辦法如下：

STE1=STEb1+STEP1+STEa1

基本教學輔助編制是指完成本單位教學輔助任務所應配備的編制，具體測算辦法如下：

SASb1=A2 / γ2

其中A2表示本單位教學輔助工作量，γ2表示人均工作量標準。公共課教學輔助編制是指從事為外單位完成的教學輔助任務所配備的人員編制，測算辦法如下：

SASb1=A3 / γ3

其中A3表示公共課教學輔助工作量，γ3表示人均工作量標準?？蒲袑嶒灳幹疲⊿ASt1）是指為完成科研任務所需配備的人員編制，這部分人員編制根據具體科研任務量進行配備。

根據上述算法，教學輔助編制的測算辦法如下：

SAS1=SASb1+SASP1+SASt1

管理編制的測算主要考慮基本管理職能、與上級機構的相互對應以及上級政策中所規定的學生輔導員編制算法進行確定。其中基本管理編制（SMAb1）依據具體職能和單位規模進行確定；其他管理編制（SMAa1）主要考慮一些特殊管理問題以及基本管理編制所無法覆蓋的任務進行編制確定；學生工作管理編制（SMAS1）按照上級規定的每200個在校學生配備1名管理人員進行確定。管理編制的測算辦法如下：

SMA1=SMAb1+SMAa1+SMAS1

根據上述內部編制的測算辦法得到具體某單位編制的總量測算辦法為：

SE1=STE1+SAS1+SMA1

3.內部編制與學校編制總量的關系。按照內部編制的測算辦法，全校各單位編制總量為：

而由于學校為了發展還應預留一部分編制用于人才的引進，因此，

SE ≥

在編制的總量測算中，主要在教師編制中進行預留，而其他部分的編制不作預留，因此全校編制總量的測算結果應大于或等于各內部單位編制之和。

高校編制管理的思路

1.提高編制管理方案設計的穩定性和前瞻性。編制管理方案的制定是在科學論證的基礎上進行的，從方案的整體原則來看“突出重點，兼顧一般”是保證人力資源重點合理配置的重要原則。因此，能夠為重點發展單位提供人力資源保證是高校發展的客觀基礎。同時，如何進行編制的內部分配是方案中的重要部分。分配的原則和方法將直接影響到各內部單位的發展方向和目標。為了爭取更多的人力資源，各單位將會根據測算方案中的算法進行不斷努力，以提高本單位在人才競爭中的優勢。這就要求方案設計不能只著眼于眼前，要依據學校的整體發展規劃和各單位、各學科的規劃進行前瞻性設計，從而滿足未來一段時間內的發展要求。

2.促進高校編制管理的有效性。為了提高編制管理的有效性，應加強績效考核方案、薪酬分配方案等工作的系統建設?？冃Э己朔桨钢芯唧w的人均工作量指標是編制管理中重要的計算依據。薪酬分配方案中對于內部單位的分配與核定辦法將對工作效率和工作質量起到激勵作用，也會影響到編制測算的有效性。因此，只有加強系統建設，才能更好地實施編制管理，而編制管理也同樣是人事系統建設中的重要工作。

3.建立適應高校動態發展的編制管理模式。編制管理應適應不同時期、不同階段的發展要求，在設計測算方案時，應對所設置的變量進行動態評估和預測，在高校動態發展的過程中不斷更新具體參數，提高編制管理方案的適應性。

4.加強編制管理的規范化。規范化是管理工作的手段之一，可以利用規范化的思想和方法提高工作的效率和質量，減少人力成本。規范化的編制管理也需要利用這一工具進行不斷梳理，從而達到更加理想的管理效果。高校編制管理過程中可以利用現代信息化的優勢，加強信息管理系統的建設，并將這些技術引入到編制管理中來，使高校編制管理工作更加有效。

本文系北京工業大學2011年度教育教學研究重點項目《高校人才管理方式的研究與改革探索》階段性成果

（作者單位：北京工業大學）

[責任編輯：于洋]