“個人分拆結售匯”頻發現象分析與對策

龍世忠

摘要：“個人分拆結售匯”現象，是近年來我國外匯領域一個較為突出的違規現象。 其發生的頻次之多，涉及的地域范圍之廣，不僅擾亂了我國外匯市場秩序，而且更使個人項下的資金流動成為異常資金跨境流動乃至部分“熱錢”流入的一個重要渠道。為了對這一現象有個比較全面、系統的認識，繼而找到對癥下藥的破解辦法，本文首先歸結了個人分拆結售匯行為實施的手段和目的，然后分別從個人結售匯經辦銀行、外匯管理部門、個人外匯管理政策三個層面在遏制和防范該現象上存在的缺陷與不足進行了剖析，并在此基礎上提出了相應的對策建議。

關鍵詞：個人分拆結售匯異常資金跨境流動熱錢

個人分拆結售匯，即指行為主體（包括個人和機構）對其借道個人經常項目下的大額收匯或付匯，以化整為零的方式，利用多名個人名義分別在國家規定的個人年度限額內進行結匯或購匯，進而達到規避監管審查、實現資金跨境異常流動的一種本外幣違規交易行為。為防范和制止個人結售匯分拆行為的發生，現階段，我國相應頒布和出臺了一系列專門針對該行為的管理法規和政策，同時外匯管理部門也積極努力加大了這方面的監管和打擊力度。然而，從近年來的實踐或實際操作來看，由于受各種因素的影響，產生的效果并不很理想。個人分拆結售匯現象在全國各地仍頻繁發生，不僅擾亂了我國外匯市場的秩序，而且更使個人項下的資金流動業已成為異常資金跨境流動乃至部分“熱錢”流入的一個重要渠道。

那么，應怎樣去比較全面和系統地認識這一現象，繼而找到對癥下藥的破解辦法？筆者試著進行一下探討。

一、個人分拆結售匯的手段與目的

據近年來我國境內發生的一些具有代表性的個人分拆結售匯案例顯示，分拆行為主體所采取的手段和實現的目的大抵如下：

（一）個人分拆結售匯的手段，包括：

1、分拆假借的名義: 分拆行為主體幾乎無一例外地以“贍家款”、“雇員工資”或“職工報酬”等作為結匯的資金來源，以“留學費”、“出國旅游、探親”或“商務考察”、“境外郵購”等作為購匯的資金去向。

2、分拆的操作方式：除了具有將大額資金分散為限額以內的小額資金分別結購匯這一共同的特征外，有的行為主體還輔以更加隱蔽的形式來實施分拆，主要有：辦理結購匯業務時使每筆金額各不相同；拉長時間間隔分次進行結購匯；跨行或跨網點分別辦理結購匯；利用國際卡或一卡（本）通在異地進行結購匯；通過電子銀行自行操作結購匯；利用元旦前后的跨年時間段辦理結購匯。而對這些隱蔽形式，分拆行為主體或單獨采取，或兼而有之。

（二）個人分拆結售匯的目的（換言之，即行為主體實施分拆的動因），可概括為：

1、分拆結匯的目的：一是境內企業借以由其境外關聯企業匯入追加資本金；二是境內出口企業借以回籠對外貿易資金；三是境內企業與其在境外設立的特殊目的公司之間借以進行跨境資金調撥；四是境外公司借以支付在境內為其提供勞務者的工資；五是境內居民借以實現網絡跨境交易收入；六是使境外“熱錢”借以進入境內樓市、股市。

2、分拆售匯的目的：一是境內個人借以規避政策許可在境外投資；二是境內個人借以在境外購買房產；三是境內進口企業借以支付境外貨款；四是境外居民借以將出售其境內的商品房所得流出到境外；五是境內個人為移民借以向境外轉移財產。

二、個人分拆結售匯行為難以遏制的原因剖析

當前，個人分拆結售匯現象之所以頻繁發生和難以遏制，除行為主體有意規避外匯政策和監管外，以下三個層面存在的缺陷或不足也是不容忽視的重要的原因。

（一）個人結售匯經辦銀行層面：受主客觀因素的影響和制約，在業務辦理過程中不能有效堵住分拆行為。

1、主觀因素：一是一些基層銀行對其外匯從業人員的崗前培訓抓得不夠，平時組織學習外匯管理政策尤其是一些新出臺的政策不力，以致業務經辦員對政策或掌握不透或全然不知，進而導致違規行為發生。二是部分銀行的內控管理制度缺乏有效的針對性，為個人分拆結售匯行為的發生埋下隱患。如有的業務經辦人員因工作責任心不強，對客戶申報或填寫的資金性質根本不去核實，更不去調查，而是“依樣畫葫蘆”地按客戶說是什么就是什么。而對此，這些銀行的內控制度基本上起不了“內控”作用。三是極個別基層銀行為了自身利益，甚至不畏跨越雷區而與分拆行為主體同流合污，一起參與分拆或為分拆行為主體出謀劃策。

2、客觀因素：一方面，分拆行為主體采取分拆的手段越來越隱蔽，如通過電子銀行、國際卡或銀行一本（卡）通等實施分拆；另一方面，銀行監測系統對此監測的功能缺失，技術支持遠沒到位。致使銀行經辦員難以發現或及時發現分拆行為。表現在：一是目前銀行對于個人分拆結售匯業務的事前控制主要憑手工方式，如果不同個人在同一網點分拆辦理業務，經辦人員尚有機會及時察覺；但是，倘若不同個人在同一銀行的不同網點、甚至在不同銀行或通過電子銀行分拆辦理結售匯業務，柜臺人員則將無法事前識別或發現。二是個人結售匯系統沒有針對個人提取外幣現鈔數據進行統計的功能，僅限于事后管理。三是目前非現場監管系統對可疑分拆的標識僅限于在外匯管理部門，銀行方面還未普及開發使用。

（二）外匯管理部門層面：囿于現有的條件和權限，對個人分拆結售匯的監管和打擊未能做到充分并及時。

1、非現場監測系統功能不全，缺乏對個人外匯業務的“全流程”監測。目前個人外匯收支及結售匯數據分散在金宏系統和個人結售匯系統，因兩系統各有側重且缺乏有效銜接，故都無法滿足從主體角度對其“全流程”交易情況進行監測的需要。此外，個人外匯儲蓄賬戶資金收支及其境內劃轉、現鈔存取等數據也均未納入系統監管，外匯局（即外匯管理部門）根本不能通過系統對之進行監測。

2、查處權限很有限，對個人分拆結售匯的調查取證及實施處罰難。外匯局雖然作為外匯行政管理與執法機關，但卻沒有查詢個人儲蓄賬戶的權限，更沒有諸如海關、稅務、工商等行政執法部門所擁有的留滯人員、查扣貨物、凍結賬戶等執法權。因此，倘若分拆行為主體以各種借口不接受或不配合外匯局的調查或檢查，則將很難獲取證據。

（三）個人外匯管理政策層面：在相應的法規和制度的建立上，或欠完善或難以滿足形勢發展的要求。

1、現行《個人外匯管理辦法》在資金匯出入環節對分拆未作規定，作為定性個人分拆主要政策依據的《國家外匯管理局關于進一步完善個人結售匯業務管理的通知》（匯發【2009】56號）也僅是針對結售匯環節。造成銀行即使在資金入賬和匯出環節發現分拆跡象或嫌疑，也不能拒絕客戶辦理。其結果，不單為個人分拆結售匯留下隱患，而且更使那些“只收不結”、“只付不購” 的個人分拆行為在事實上“合法化”。

2、匯發【2009】56號文件對個人分拆結售匯的定性判斷缺乏科學性和嚴謹性。事實上，從嚴格意義上來講，如果資金的最初來源和最終去向為1個人或機構，只要是由2人（含）以上不同個人參與辦理結匯或購匯且其總和又超過單個個人年度總額的，就應屬于分拆性質。而不一定非得由5個以上不同個人參與辦理結匯或購匯的行為方可界定為分拆行為。

3、要求銀行定期進行數據篩查以確定“關注名單”的頻度顯低、期間顯短。《個人分拆結售匯“關注名單”管理規定》（試行）中規定，銀行定期進行數據篩查的頻度和期間為每2個月篩查一次，篩查前90日的交易數據；或每月篩查前60日的交易數據。此規定對于后期進行的數據篩查，由于不能涵蓋年初以來的情況，仍有可能使一些通過拉長時間間隔去實施的分拆得以“逃脫”。

4、個人分拆結售匯信息尚未形成充分有效的共享機制。目前個人分拆結售匯信息仍局限在外匯管理部門和經辦銀行系統，并未通過適當方式及時向全國各銀行系統發布。造成各銀行之間信息不暢和不對稱，對堵截跨銀行的分拆結售匯行為根本無法形成合力，最終導致無法及時、有效制止甚至發現分拆行為主體再次實施分拆。

5、對個人資本項目下的外匯管理，在政策制定上顯得有些滯后。隨著我國涉外經濟的發展，境內個人向境外投資的需求也在逐漸增多。而現行外匯政策法規中不是允許個人投資的渠道過窄，就是規定的投資審批程序較顯繁復。致使一些境內個人繞道經常項目下通過分拆售匯達到境外投資的目的。

三、有效遏制和防范個人分拆結售匯的對策

如果說行為主體有意規避外匯政策和監管是個人分拆結售匯現象賴以存在的內因，那么個人結售匯經辦銀行、外匯管理部門和個人外匯管理政策這三個層面存在的缺陷或不足就是促成其發生的外因。雖然無法阻止內因的存在，但是由二者的關系原理可知，只要我們設法將外因消除即努力彌補這些缺陷或不足，就完全能夠有效遏制和防范該現象的發生。因此，建議：

（一）進一步修訂完善現有個人外匯管理的法規和政策，力爭最大程度減少其漏洞。當下，需進一步修訂、完善個人外匯管理法規和政策的內容主要有：

1、調整個人外匯監管重點環節，從源頭上遏制分拆結售匯行為。改變目前將匯兌（即結售匯）環節作為個人外匯監管重點的狀況，而將監管重點前移、調整到收支環節。對個人跨境收支有明顯分拆特征的，要求銀行在收匯環節和付匯環節履行代位監管職責，做到在客戶提供真實性證明材料后才予以辦理入賬或匯款手續。

2、對個人分拆結售特征的定性，應做到更加科學和可控，以切實提高對該違規行為的識別率，減少“漏網之魚”。同時，在定期調查獲取真實需求的基礎上依據形勢的變化，及時調整個人結售匯年度限額，做到既滿足個人正常的匯兌需求，又不至于放松管理。

3、擴大銀行定期進行數據篩查的期間為年初至篩查日，同時適當提高篩查的頻度，確保每一起通過電子渠道實施分拆的行為主體及其參與者納入“關注名單”管理。此外，通過在相應外匯管理法規中明確“關注名單”管理制度有關內容，以提高“關注名單”管理的法律效力。

4、明確個人未履行如實申報收支和匯兌交易性質的法律責任及相應罰則，為外匯局開展相關執法檢查和處罰提供堅實的依據，進而有效打擊和遏制借個人項下實施異常資金跨境流動的違規違法行為。

（二）順應形勢發展，加緊制定和增加新的個人外匯管理政策，切實做到疏堵并舉。

1、加快資本項目放開步伐，適度拓寬個人境外投資渠道。此外，允許在境外居住超過一定年限的個人對外轉移其合法財產，放寬境內個人財產對外轉移匯出的金額限制。從而從政策層面封閉非法外匯交易行為的生存空間，促進外匯市場健康發展。

2、針對個人網上跨境交易和網上支付平臺這一新興現象，加快制訂和出臺相關法規政策作為應對之策。當務之急，是制訂和出臺相應的法規政策予以規范；同時，建立健全對個人網上跨境交易的全程監管機制，密切關注此類交易的資金變化和流向，在非現場監管的基礎上鎖定重點“目標”延伸進行現場檢查。

3、調查研究在個人外匯管理中引入稅收控制制度的可能性，即通過增加投機性資金套利成本，來有效遏止異常資金流入。境外投機性資金通過個人項下流入樓市、股市，其根本目的是為了套利。因此，如果對之課以較高的稅賦，那么便可使其望而卻步，進而達到在一定程度上遏止異常資金流入我國境內的目的。

（三）抓緊完善個人外匯業務監測系統，為提升監管效率提供強有力的技術支撐。

1、抓緊完善并整合個人外匯監管系統，實現外匯局對個人外匯業務的“全流程”監測。一是增加個人外匯業務非現場監管系統的統計查詢功能，增設系統預警指標，以加強識別個人分拆行為的能力。二是將國際收支申報系統、個人結售匯系統的關聯數據信息提取歸并到個人外匯業務非現場監管系統，同時將個人外匯儲蓄賬戶、外幣現鈔存取等數據也一并納入該系統，以構建個人外匯業務全程監測體系，達到對個人外匯資金全口徑、全位方監管。

2、抓緊研發針對電子銀行、國際卡、銀行一本（卡）通的系統實時監測功能，阻止利用這些渠道實施分拆。各外匯指定銀行要在具體分析行為主體利用這些渠道實施分拆的操作模式和流程的基礎上，努力在本銀行監測系統中開發相應的監測功能模塊。通過對在這些渠道進行資金劃轉和結購匯的實時監測，達到及時發現和阻止其分拆行為。

3、抓緊建立外匯局與銀行間的信息交互平臺，實現對個人分拆結售匯信息的實時共享。即在個人結售匯系統中增加相應的功能模塊，通過銀行及時確認上報“關注名單”和外匯局適時發布重點監控目標及風險提示，實現外匯局和銀行之間信息共享。

（四）進一步加大外匯局的監管力度，確保個人外匯管理政策的執行取得顯著實效。

1、加強外匯局對銀行的監督檢查和指導，努力筑牢堵截個人分拆的“第一道屏障”。一是加強非現場核查，外匯局對發現的可疑線索，要及時進駐銀行開展延伸檢查，并將檢查結果納入年度考核。二是對執行外匯管理政策不到位、縱容甚至協助個人分拆行為的，外匯局將對其列為重點監管對象并進行查處。情節嚴重的，可暫停其結售匯業務市場準入資格。三是加強銀行業務人員的培訓與指導，強化其職業操守，加深其對外匯管理政策的理解，確保外匯管理政策落到實處。

2、加強外匯局內外部門合作，嚴厲打擊通過個人分拆實施的跨境資金違規流動。一方面加強與人民銀行的協作，充分利用反洗錢、征信、支付結算等監管資源，對個人分拆辦理結售匯的違規行為進行有效的調查取證并實施處罰；另一方面，加強與公安機關的配合，對個人分拆辦理結售匯涉嫌犯罪的，移交公安機關調查取證并予以打擊。

3、加強個人違規外匯交易信息披露，加大外匯政策宣傳力度。在加強個人違規外匯交易信息披露方面，一是要通過及時、多渠道曝光個人分拆結售匯的懲戒案例，進一步發揮對這一違規行為的威懾作用；二是積極創造條件，將個人外匯違法信息納入人民銀行的個人征信系統進行管理。在加大政策宣傳力度方面，外匯局要充分利用電視、網絡等媒體廣泛宣傳外匯政策和相關法律法規，同時作為業務經辦銀行也應利用跟客戶直接接觸的機會積極主動做好宣傳工作，進而引導個人依法合規進行包括結售匯在內的各種外匯交易。