簡論農村教育財政的基本任務與供給主體

劉惠林

［摘要］農村教育基本具有公共產品的性質，目前農村教育財政供給的責任主要由縣級政府承擔，要完成農村教育財政的基本任務，應實現農村教育財政供給主體的上移，由中央財政與省級財政承擔農村教育財政經費供給的主要任務。

［關鍵詞］農村教育財政任務主體

［中圖分類號］G467［文獻標識碼］A［文章編號］2095-3437（2012）07-0022-03

“三農問題”是我國現代化建設需要解決的首要問題，而農村教育則是解決“三農問題”的基礎工作。農村教育經費相對短缺，直接導致農村教育發展落后。農村教育財政直接關系到教育公平和社會公正。解決這一問題，必須從制度創新入手，中央財政與省級財政要成為農村教育財政經費供給的主體。

一、農村教育產品的屬性

根據公共產品理論，各級各類教育根據其特點可以劃分為具有公共產品性質、準公共產品性質和私人產品性質的教育服務。農村教育從地域角度定義，包括縣鎮教育和鄉村教育兩部分；從層次角度定義，包括義務教育、普通高中和高中階段職業教育。由于農村義務教育具有使國家整體受益和使地方局部受益的雙重特點（尤其是沿海經濟發達地區受益最多），所以，農村義務教育是接近于全國性的純公共產品，對于提高農村人口素質意義重大。農村義務教育發展的好壞，直接決定了我國農村現代化的實現程度。

農村普通高中教育屬于基礎教育。它與義務教育的性質基本上是相同的。經過改革開放三十余年建設，我國政府財力空前雄厚，已具備承擔高中教育經費投入的實力。高中階段教育發展與教育公平關系極大，我國大多數地區雖已具備普及十二年制義務教育的基本條件，但由于我國各級政府財政負擔較重，在全國范圍內普及十二年制義務教育問題在理論層面沒有形成共識。隨著我國現代化建設速度的加快，農村經濟社會發展迅速，已迫切需要普及十二年制教育。根據國際的經驗，普及十二年制義務教育重點與難點都在農村和經濟落后地區，應優先在農村普及十二年制義務教育。由于工業化、城市化與農業現代化的要求，接受高中階段教育已成為公民個人發展的必要條件，農村普通高中教育已具有準公共產品的屬性。雖然我國地方政府尚不具備完全承擔高中教育財政支出的實力，但中央與地方政府整體財力已能夠在普通高中階段實行免費的義務教育。根據中國國情，普及十二年制義務教育應先從農村和邊遠地區開始，由中央財政與省級財政重點支持這些地區普通高中的發展，待時機成熟再從立法的角度規定義務教育由九年延長到十二年。這對實現社會公平和正義具有極大的意義，因此我們可以將農村普通高中教育視為公共產品。

農村高中階段職業教育對于解決“三農”問題意義重大，在工業化、城市化、農業現代化進程中，具有不可替代的作用。它一方面培養學生專業知識和專業技能，另一方面傳授普通文化知識，提高了農民的基本素質和職業能力。從某種意義上說，發展農村高中階段職業教育比發展農村普通高中教育更為迫切，難度更大，需要政府更多的財政投入。因此，農村高中階段職業教育是更接近于公共產品的準公共產品，各級政府對于發展農村高中階段職業教育具有不可推卸的責任。

二、農村教育財政的基本任務

（一）保證農村教育經費的充足供給

《國家中長期教育發展和改革規劃綱要（2010-2020）》明確指出，要推進義務教育均衡發展，消除城鄉間、區域間義務教育均衡發展問題。農村義務教育均衡發展的目的是實現城鄉間、不同區域間農村義務教育的均衡發展。因此，要重視農村義務教育發展的底線均衡，使之成為農村義務教育均衡發展的基礎。底線均衡的“底線”，是指水平、程度、價值等的最低合格標準；“均衡”，是指以這樣的標準創造的平等、公平、平衡樣態，應使農村教育的各類學校達到合格標準。保證農村教育經費的充足供給，是達到這一目標的前提。

（二）公平配置農村教育資源

公平配置農村教育資源的目的是實現教育公平，教育公平包括：起點公平、過程公平、結果公平。現階段我國教育公平的主要目標是實現教育機會均等。政府應保證每一名適齡青少年兒童都有同等的入學機會，實現教育公平是政府的責任。公平配置農村教育資源有三層含義：第一層含義是政府要實現城鄉教育資源的均衡配置，促進城鄉教育均衡發展，使農村兒童享有與城市兒童相同的教學條件；第二層含義是實現不同農村地區間教育資源的均衡配置，使不同農村地區的少年兒童都享有大致相等的教學條件；第三層含義是不同農村學校教育資源分配的大致均衡，包括師資、設備、生均經費的大致均衡。實現教育資源配置均衡的基礎是教育財力分配的均衡，即實現不同地區人均義務教育支出或生均教育支出的均等化。實現農村教育資源的公平配置，高層次政府比低層次政府負有更大的責任，特別是高層次政府的財政實力高于低層次政府的情況下，高層次政府可以在更大的范圍內推進教育均衡化，充分考慮教育資源在城鄉間、區域間、學校間的均衡配置。

（三）有效使用農村教育資源

在教育資源恒定的情況下，提高教育資源的使用效率成為教育資源配置的重要問題。提高農村教育資源的使用效率，主要有三個途徑：首先，要實現師資的優化組合，提高教師的專業能力；其次，要按照國家規定開齊規定科目，開滿規定科目，促進學生的全面發展；第三，提高教學效率，包括降低學生的流失率、重讀率，提高考試及格率，避免教學進程過慢或過長。第四，提高教學設備的使用效率，注意教學設備的適用性，教學設備過于超前與落后都會降低教育資源的使用效率。

三、中央和省級財政要成為農村教育財政供給的主體

1994年開始施行的分稅制改革，使中央財政掌握了主要的財力，而地方政府則承擔了主要的財政支出責任，縣級政府承擔了農村教育發展的主要責任。根據世界各國發展經驗，隨著教育現代化進程的加快，生均教育經費要不斷增長，教育經費總支出不斷增大，教育經費實際需求與地方政府有限財力之間的矛盾越來越大。加上其他公共項目支出的增加，地方政府公共支出的財政負擔越來越重，甚至變得難以負擔。由于不同地區之間的經濟發展水平和可支配財力存在著很大差距，提供教育服務的能力也存在著巨大的差距，從2006年起，我國建立了中央和地方分項目按比例分擔的農村教育義務教育經費保障機制。實施這一新機制是為了解決義務教育經費供給主體層次過低的問題，促進城鄉教育協調發展。但從目前新機制實施情況來看，離此預定目標還有相當的距離，主要原因在于縣級政府仍然是農村教育經費的投入主體。按照新機制的分工，縣級財政仍然負責農村教師的工資。在教育事業費支出中，教師工資是主要的部分，由縣級財政承擔教師工資，表明農村教師經費負擔重心過低的問題并沒有得到解決。2009年我國義務教育階段，教育事業費總額為7018.25億元，人員支出為5010.45億元，其中農村義務教育階段教育事業費為4294.52億元，人員支出為3142.25億元。據統計，從2006年—2010年全國財政已累計安排農村義務教育經費保障機制改革資金4588億元，其中中央財政負責2510億元，地方財政負責2078億元，中央財政五年間平均每年安排義務教育資金502億元，只占2009年全國義務教育經費支出總額的11.39%。從以上分析可以看出，縣級政府仍然是我國義務教育支出的主體。在現有財政體制下，縣級財政難以承擔發展農村教育的主要財政責任，應重構農村教育財政體制。

（一）中央財政與省級財政在農村教育財政體制中應占主體地位

縱觀世界各國，多數國家中央財政和省級財政是農村教育財政的主體。我國中西部地區的大多數縣域，存在著經濟基礎薄弱、缺乏支柱產業、財政支出多、缺乏有效的可支配財力的問題，縣級政府難以承擔發展農村教育的財政責任。如果財力雄厚的中央政府與省級政府不承擔農村教育經費開支的更大份額，勢必影響我國農村教育的發展，繼續拉大經濟發達地區和落后地區農村教育發展的差距，造成新的更大的教育不公平。我國中央和省級政府均已具備承擔農村教育財政經費供給的實力，加上農村義務教育是純公共產品，應該由中央財政和省級財政提供大部分經費；農村普通高中教育和高中階段職業教育也十分接近公共產品，中央財政與省級財政也應負責提供主要財政經費。

（二）中央財政和省級財政要實現政府功能與財政功能的轉型

要真正實現中央財政和省級財政成為農村教育經費的供給主體，各級政府要完成從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。財政職能要完成由投資型財政向公共型財政的轉變，對各級政府的政績考核就要從單純考核GDP增長改為重點考核提供公共服務的能力、水平和數量。在建設社會主義和諧社會的過程中，促進人的自由、和諧、全面的發展，是社會發展的主要目標。使弱勢群體和低收入群體接受基本的教育，提供均等的教育機會，是政府的主要職責。

目前，我國受教育年限短、缺乏現代職業技能的人口比例較高，人口老化速度加快。而隨著產業結構的升級換代，社會對農村新就業群體的教育程度和職業技能有了更高的要求。因此，全面開發農村人力資源是促進我國農村經濟和社會協調發展的主要途徑，解決這一問題的關鍵是延長教育年限，使適齡青少年都能接受高中階段教育。完成這項任務，應分兩個階段：第一階段，在做好九年制義務教育的鞏固和提高工作的基礎上，優先在農村和經濟落后地區實行免費的高中階段教育。第二階段，在第一階段工作的基礎上，再在城市和經濟發達地區普及免費的高中階段教育。在這一過程中要做到：普通高中教育和高中階段職業教育比例保持在1:1的比例上。為此，各級政府要逐步降低財政中用于經濟建設支出的比重，減少對基本建設的過度虛耗供應，提高國內生產總值中用于公共教育支出的比例，特別是提高中央財政和省級財政用于農村教育的支出比例，解決社會主義新農村建設中廣泛存在的農村公共產品供應不足的問題。

（三）中央財政和省級財政在農村教育財政供給中的具體責任

中央財政和省級財政在農村教育財政中居于主體地位，農村義務教育財政經費應主要由中央財政和省級財政負責。2006年9月開始實行的《義務教育法》（修正案）規定：“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級依照本法予以保障”，“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制”。應細化各級政府對農村義務教育經費的具體財政責任，以便真正落實義務教育法的相關規定。

農村普通高中經費應以中央財政、省級財政作為財政性教育經費的主要來源。中央財政主要承擔教師工資，省、市級財政主要負責公用經費和基建費用。為實現教育公平，中央財政和省級財政要大力促進農村普通高中教育的發展，辦好讓人民滿意的農村普通高中。

農村高中階段職業教育的經費也應由中央政府及省級政府承擔主要責任。中央政府和省級政府要通過財政轉移支付的形式加大對農村高中階段職業教育的財力支持，要根據農村中等職業學校的專業設置、培養質量、畢業生就業情況提供培養經費。中央政府和省級政府還要繼續支持城市、城鎮的中等職業學校接收農家子女就讀，政府可采用提供教育券的方式，讓農村青少年自由選擇職業學校，完成高中階段職業教育。

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［責任編輯：鐘嵐］