我國職業(yè)資格證書制度矯正難的原因及完善策略

摘 要 制度變遷路徑依賴的影響，既得利益者的阻撓，制度變遷的成本高昂，官僚機(jī)構(gòu)的問題是我國職業(yè)資格證書制度矯正難的原因。未來制度改革與完善的策略是強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合，以誘致性變遷為主；國家干預(yù)與市場化相結(jié)合，以市場化為主。

關(guān)鍵詞 職業(yè)資格證書制度；誘致性變遷；強(qiáng)制性變遷；國家干預(yù)；市場化

中圖分類號 G719.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）07-0047-06

自2002年以來，為了促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，國務(wù)院及各部委發(fā)布了一系列相關(guān)文件，幾乎每份文件都要求嚴(yán)格執(zhí)行就業(yè)準(zhǔn)入制度，完善職業(yè)資格證書制度。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》再次重申：完善就業(yè)準(zhǔn)入制度，執(zhí)行“先培訓(xùn)、后就業(yè)”、“先培訓(xùn)、后上崗”的規(guī)定。這表明：一方面，我國職業(yè)資格證書制度確實(shí)存在問題；另一方面，制度改革和完善工作早已提上日程，但進(jìn)展緩慢。

一、職業(yè)資格證書制度矯正難的原因

職業(yè)資格證書制度的改革與完善，最早可追溯至2003年頒布的《行政許可法》，明確了準(zhǔn)入職業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定原則及有權(quán)設(shè)定準(zhǔn)入職業(yè)的政府層級。但《行政許可法》的實(shí)施效果并不理想。例如，直到2007年，仍有地方政府及其部門依據(jù)有關(guān)部委發(fā)布的部門規(guī)章設(shè)定準(zhǔn)入職業(yè)。與此同時(shí)，職業(yè)資格證書領(lǐng)域的各種混亂現(xiàn)象也愈演愈烈。2007年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)的通知》（國辦發(fā)[2007]73號）要求清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)，并要求該項(xiàng)工作于2008年4月30日前完成。但時(shí)至今日，文件要求公布的予以保留的職業(yè)資格遲遲不能公布。與此相應(yīng)，職業(yè)資格證書領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象依然存在。事實(shí)上，維持一種無效率的制度安排和國家不能采取行動(dòng)來消除制度不均衡，都屬于政策失敗[1]。其原因包括如下四方面。

（一）制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)

制度演變是一個(gè)長期的過程，路徑依賴（path dependence）理論是對其進(jìn)行分析的一個(gè)重要視角。諾斯借鑒前人關(guān)于技術(shù)演變過程中存在自我強(qiáng)化現(xiàn)象的觀點(diǎn)，認(rèn)為制度變遷中同樣存在自我強(qiáng)化機(jī)制。在這種機(jī)制作用下，初始制度一旦選擇了某條路徑，在隨后的發(fā)展過程中便會自我強(qiáng)化這一路徑。“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[2]。沿著初始路徑，制度變遷存在兩種情況：一種是向著好的方向發(fā)展，即制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)化；另一種是向著不好的方向發(fā)展，即制度順著原來的錯(cuò)誤路徑發(fā)展，久而久之，很可能會被鎖定在某種無效率的狀態(tài)之中。制度一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，再想矯正就會變得十分困難。我國職業(yè)資格證書制度目前的狀況即如此。在職業(yè)資格證書制度推行之初，人事部門較為準(zhǔn)確地理解了執(zhí)業(yè)資格、就業(yè)準(zhǔn)入的涵義，所推職業(yè)資格多能做到與有關(guān)部委密切合作，基本上做到了先試點(diǎn)再推開。所以，其負(fù)責(zé)的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度的推行較為順利，得到了相關(guān)人員的認(rèn)可。而勞動(dòng)部門未能準(zhǔn)確把握就業(yè)準(zhǔn)入制度的內(nèi)涵，加之未能嚴(yán)格遵循意見征求、先試點(diǎn)再推開的行政程序，造成了準(zhǔn)入職業(yè)的擴(kuò)大化。隨著勞動(dòng)部門公布的準(zhǔn)入職業(yè)數(shù)量的增多，相應(yīng)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)及工作人員也在增加。2007年，我國職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)達(dá)到7794個(gè)，考評人員15.8萬人，年度參加鑒定考核的人員為1223萬人，獲得證書的人數(shù)為996萬人[3]。如此之大的技能鑒定規(guī)模，如此之多的技能鑒定機(jī)構(gòu)及工作人員，職業(yè)資格制度的變遷，必然會對這些鑒定機(jī)構(gòu)及工作人員產(chǎn)生重大影響。

（二）既得利益者（集團(tuán)）的阻撓

從某種意義上講，職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)及其工作人員是現(xiàn)行職業(yè)資格證書制度的既得利益者。他們與主管部門形成了事實(shí)上的既得利益集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)一般把利益集團(tuán)看成是“一個(gè)由擁有某些共同目標(biāo)并試圖影響公共政策的個(gè)體構(gòu)成的組織實(shí)體”。奧爾森把它叫做“分利聯(lián)盟”，指在社會總利益中為本集團(tuán)爭取更多更大利益份額而采取集體行動(dòng)的利益集團(tuán)[4]。有學(xué)者認(rèn)為，我國的利益集團(tuán)具有行為表面合法性的特征，即利益集團(tuán)對公共資源的占有從形式上看具有合法性，一般是運(yùn)用權(quán)力對組織、制度、政策進(jìn)行影響和干預(yù)，以維護(hù)或獲取特有的共同利益，故其一切活動(dòng)都有法律、制度層面的“形式合理性”，而且為了顯示這種合法性，往往將小集團(tuán)的利益置換成社會的共同利益[5]。例如，我國有關(guān)部門及機(jī)構(gòu)開展職業(yè)技能鑒定工作，有著充足的合法性。從宏觀層面看，推行職業(yè)資格證書制度是黨和國家的既定方針，《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》對此有明確規(guī)定；從中觀層面看，政府部門頒布的行政規(guī)章為職業(yè)資格證書制度的實(shí)施提供了政策依據(jù)；從微觀層面看，職業(yè)資格證書制度還有維護(hù)公共利益及消費(fèi)者利益的重要功能。那些沒有必要實(shí)行職業(yè)資格證書制度的職業(yè)是和有必要實(shí)行職業(yè)資格證書制度的職業(yè)混在一起同時(shí)發(fā)布的，所以，它們也就披上了合法性的外衣。既得利益者一般傾向于維護(hù)現(xiàn)行政治和經(jīng)濟(jì)制度，不希望當(dāng)前制度被顯著改變，對限權(quán)的政治改革持消極態(tài)度。職業(yè)資格清理規(guī)范工作遲遲不能完成，可能與既得利益者的反對有關(guān)。職業(yè)資格清理規(guī)范工作的開展，必然會有一些職業(yè)資格被取消，一些原來屬于就業(yè)準(zhǔn)入、行政許可的職業(yè)資格被調(diào)整為非行政許可類資格，這可能導(dǎo)致相關(guān)考評機(jī)構(gòu)及工作人員面臨機(jī)構(gòu)不存、職位不保、下崗分流的現(xiàn)實(shí)。被調(diào)整為非行政許可、職業(yè)水平評價(jià)類資格的，參加培訓(xùn)、考評的人員很可能會減少，意味著考評機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量減少。這對于多為自收自支、日常運(yùn)行主要靠鑒定費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)維持的考評機(jī)構(gòu)來說，的確是一個(gè)不小的打擊。人是理性的經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)制度變遷使自己利益受損，甚至面臨生存風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，制度相關(guān)人反對制度變遷、希望維護(hù)現(xiàn)行制度的心情及舉動(dòng)是有一定情理的。

（三）制度變遷的成本高昂

制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)，既得利益者的阻撓，顯然會增加制度變遷的成本。此外，制度相關(guān)人對于制度變遷成本—收益的權(quán)衡、制度相關(guān)人間的利益博弈也會增加制度變遷的成本。一個(gè)有效的制度是否能夠建立取決于制度供給者的成本—收益分析，只有當(dāng)其收益超過成本時(shí)，他才有動(dòng)機(jī)建立那個(gè)制度[6]。統(tǒng)治者是制度的主要供給者，對制度變遷具有決定性作用。只有且僅當(dāng)按稅收凈收入、政治支持以及其他進(jìn)入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品來衡量，強(qiáng)制推行一種新制度安排的預(yù)計(jì)邊際收益等于統(tǒng)治者預(yù)計(jì)的邊際費(fèi)用，統(tǒng)治者才會采取行動(dòng)來彌補(bǔ)制度創(chuàng)新的供給不足[7]。同樣，制度相關(guān)人對制度變遷持何種態(tài)度亦取決于成本—收益分析，即他將在制度變遷中獲得什么，失去什么，獲得多少，失去多少。收益或損失不一定是物質(zhì)的，也可以是非物質(zhì)的，諸如社會威望或政治支持等[8]。

制度變遷通常需要集體行動(dòng)，因?yàn)橐豁?xiàng)制度的制定與實(shí)施涉及許多人。新制度的出臺，通常意味著社會利益的再分配。在這一過程中，總會有一部分人受益，一部分人受損；帕累托改進(jìn)、帕累托最優(yōu)是較為罕見的，是一種理想狀態(tài)。所以，制度相關(guān)人對一項(xiàng)制度的出臺達(dá)成共識，需要博弈，需要談判。通常來講，這樣的談判是艱難的，因?yàn)橹贫壬婕爸贫认嚓P(guān)人的切身利益，誰都不想輕易讓步。職業(yè)資格的清理規(guī)范工作遲遲不能完成，也有這方面的原因。哪些職業(yè)資格需要取消，哪些資格需要由原來的行政許可類資格調(diào)整為非行政許可類資格，涉及的部門、機(jī)構(gòu)很多，而每一個(gè)資格的變化都意味著利益的調(diào)整甚至喪失。直到今天，關(guān)于職業(yè)資格的清理與規(guī)范，仍然是“不同部門有不同意見”，足見談判、協(xié)調(diào)之艱難。無異議或異議較少是制度變遷順利完成的前提條件。因此，制度變遷需要?jiǎng)?chuàng)新者花時(shí)間、精力去組織、談判，并得到盡可能多的制度相關(guān)人的一致性意見。總之，建立一個(gè)新的制度安排是一個(gè)消費(fèi)時(shí)間、努力和資源的過程，成本極其昂貴[9]。

（四）官僚機(jī)構(gòu)的問題

國務(wù)院辦公廳擬定的《清理規(guī)范通知》，對清理規(guī)范工作做了縝密籌劃，能夠保證相關(guān)工作有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計(jì)劃、有目標(biāo)地進(jìn)行。但相關(guān)工作卻沒有如期完成。究其原因，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)官僚機(jī)構(gòu)對制度變遷影響的分析較好地回答了這一問題。首先，政府機(jī)關(guān)中的每一個(gè)機(jī)構(gòu)本身都是理性的個(gè)體，必然存在官僚自利行為。公共選擇理論也持同樣觀點(diǎn)。其次，某一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的利益從來就沒有與統(tǒng)治者完全吻合過。例如，在清理規(guī)范職業(yè)資格這一問題上，國務(wù)院辦公廳從國家穩(wěn)定發(fā)展的大局，從維護(hù)公共利益、保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、完善職業(yè)資格制度的高度來制定政策；而國務(wù)院各部委是以國家職業(yè)資格制度改革和完善的全局、大局為重，還是以本部門及相關(guān)考評機(jī)構(gòu)的實(shí)際利益為重，影響著職業(yè)資格清理規(guī)范的進(jìn)程。從職業(yè)資格清理規(guī)范相關(guān)工作遲遲不能完成的實(shí)際情況看，各部委顯然是選擇了后者。最后，統(tǒng)治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取決于有多少個(gè)官僚機(jī)構(gòu)把統(tǒng)治者的目標(biāo)視作自己的目標(biāo)[10]。在職業(yè)資格清理規(guī)范這一問題上，各部委與國務(wù)院的目標(biāo)顯然存在分歧。因此，官僚機(jī)構(gòu)問題也是制度矯正難的原因之一。

二、我國職業(yè)資格證書制度改革與完善策略

（一）強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合，以誘致性變遷為主

林毅夫認(rèn)為，“誘致性變遷是指一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷；強(qiáng)制性變遷是指由政府法令引起的變遷”[11]。黃少安對林毅夫的定義提出了疑問：是從什么角度來區(qū)分誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷？乍一看，好像是從變遷主體的身份——政府發(fā)動(dòng)的變遷是強(qiáng)制性的，個(gè)人或其他組織發(fā)動(dòng)的變遷是誘致性的；也好像是以自身利益為標(biāo)準(zhǔn)劃分的——一個(gè)人或群體為自身利益最大化而發(fā)動(dòng)的變遷是誘致性的，政府發(fā)動(dòng)的變遷不具備這個(gè)特征；又好像是從兩個(gè)不同的角度來分別定義兩種方式——對誘致性變遷，是從變遷主體自身的行為動(dòng)因定義的，對強(qiáng)制性變遷，卻是從制度的實(shí)施（帶有強(qiáng)制性）和接受（被強(qiáng)制接受）的意義上來定義的。此時(shí)顯然是偷換了概念，由此定義的“誘致性變遷”和“強(qiáng)制性變遷”不是一個(gè)序列的、對偶的范疇[12]。根據(jù)黃少安的分析，可將誘致性變遷的定義調(diào)整為：“誘致性變遷一般與政府法令無關(guān)，是指一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性、主動(dòng)式變遷；強(qiáng)制性變遷是指由政府法令引起，即使個(gè)體利益受損也不得不進(jìn)行的被動(dòng)式變遷”。這兩種變遷各有優(yōu)缺點(diǎn)，誘致性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)是新制度的運(yùn)行會比較順暢，更有效率；不足是新制度產(chǎn)生的成本較高，制度供給的速度較慢。強(qiáng)制性制度變遷的優(yōu)點(diǎn)是制度供給速度快，不足是制度推行會有一定的難度。其實(shí)，在制度變遷的過程中，兩種變遷通常同時(shí)存在，共同促成制度變遷。例如，即使是誘致性變遷，也不可能完全脫離政府，也需要政府行動(dòng)來加以促成。同樣，即使是強(qiáng)制性變遷，政府也不可能完全不顧及制度相關(guān)人的利益及訴求。當(dāng)然，某一時(shí)期，某一制度的變遷，存在以哪種變遷方式為主的問題。有學(xué)者認(rèn)為，所謂的強(qiáng)制性變遷實(shí)質(zhì)上是政府作為一個(gè)變遷主體的誘致性變遷。政府也是十足的經(jīng)濟(jì)人或自身效用最大化者，其制度變遷行為的唯一解釋就是受制度變遷所能帶來的收益引誘，追求政府自己的效用最大化[13]。推而廣之，誘致性變遷更符合人性，因而更具普適性。另外，一般而言，誘致性制度的有效性要高于強(qiáng)制性制度[14]。所以，制度變遷應(yīng)該以誘致性變遷為主，強(qiáng)制性變遷為輔。

1.我國職業(yè)資格證書制度變遷中的誘致性變遷

除非轉(zhuǎn)變到新制度安排的個(gè)人凈收益超過制度變遷的費(fèi)用，否則就不會發(fā)生自發(fā)的制度變遷[15]。職業(yè)資格清理規(guī)范工作推進(jìn)難的原因，主要是既得利益者的掣肘，他們擔(dān)心自己的既有利益受到損失。科學(xué)發(fā)展觀的基本要義是以人為本。所以，作為制度變遷設(shè)計(jì)者、組織者、實(shí)施者的國務(wù)院及其所屬部門，在制定和實(shí)施新的政策、制度時(shí)，應(yīng)該考慮得再細(xì)致些，比如，哪些人可能會在制度變遷中利益受損，利益受損的程度如何，有無可能使其利益不受損，或者少受損。如果考慮到這些問題，并在現(xiàn)行法規(guī)、現(xiàn)實(shí)條件允許的范圍內(nèi)采取相應(yīng)的變通或補(bǔ)救措施，即使不能完全達(dá)到利益相關(guān)人的要求，也會得到他們的理解，從而使制度變遷順利進(jìn)行。具體到職業(yè)資格清理規(guī)范工作，關(guān)于有人可能會因此而收入減少、職位不保甚至下崗分流的問題如何解決，原有文件并未提及。所以，國務(wù)院辦公廳需盡快將此項(xiàng)工作提上日程，擬定出較為切實(shí)可行的解決方案，以消除利益相關(guān)者的后顧之憂，為清理規(guī)范工作的順利推進(jìn)掃除障礙。

職業(yè)資格清理規(guī)范工作完成，設(shè)置合理、分類清晰的職業(yè)資格公布后，最重要的工作是如何保證非行政許可類職業(yè)資格的健康發(fā)展，因?yàn)檫@類資格沒有行政許可類資格所享有的“特權(quán)”。在失去原有行政強(qiáng)制、政策保護(hù)的情況下，這類資格的生命力如何培育，如何體現(xiàn)，是有關(guān)部門必須考慮的問題。誘致性變遷是可供選擇的一個(gè)重要思路。要發(fā)生誘致性制度變遷必須要有某些來自制度不均衡的獲利機(jī)會[16]。所以，勞動(dòng)者獲取這類資格，用人單位認(rèn)可這類資格的前提是這類資格使他們有利可圖。比如，勞動(dòng)者憑借這類資格證書可以找到一份專業(yè)對口的好工作，用人單位憑這類資格證書可以招聘到適用員工，即如果這類資格能夠充分發(fā)揮對持有者技術(shù)技能水平進(jìn)行標(biāo)識的功能，真正為用人單位提供真實(shí)、準(zhǔn)確的人力資本信號，從而真正發(fā)揮人力資本培訓(xùn)成本分?jǐn)偅瑴p少用人單位培訓(xùn)成本的作用，這類資格就會得到勞動(dòng)者及用人單位的認(rèn)可，從而彰顯這類資格的生命力。所以，職業(yè)資格證書的含金量就成為這類資格的生命線。為此，制定科學(xué)、與時(shí)俱進(jìn)的職業(yè)技術(shù)技能標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)量的培訓(xùn)、嚴(yán)格規(guī)范的資格考評就成為確保資格證書含金量的重要因素。

另外，勞動(dòng)者取證是有成本的，除了時(shí)間、精力、機(jī)會成本外，還有培訓(xùn)費(fèi)、考評費(fèi)等經(jīng)濟(jì)成本。如果職業(yè)資格的取證費(fèi)用降低，甚至不收費(fèi)，由于成本降低，勞動(dòng)者的相對收益會增大，那么，他們參與培訓(xùn)、考評的積極性可能會更高。從提升國家經(jīng)濟(jì)競爭力，提升勞動(dòng)力素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量的角度來看，職業(yè)培訓(xùn)、資格考評具有公益性質(zhì)，所以，政府增加投入，甚至由政府負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用也是可行的。2008年全球金融危機(jī)時(shí)，國家財(cái)政投入對返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)就是一個(gè)先例。

2.我國職業(yè)資格證書制度變遷中的強(qiáng)制性變遷

職業(yè)資格清理規(guī)范工作已持續(xù)4年有余，說明我國職業(yè)資格證書有效制度的供給出現(xiàn)了問題。而“國家干預(yù)可以補(bǔ)救持續(xù)的制度供給不足”[17]。如前所述，制度慣性、路徑依賴是我國職業(yè)資格制度變遷受阻的一個(gè)重要原因。路徑依賴?yán)碚摰奶岢稣咧Z思認(rèn)為，既有方向的扭轉(zhuǎn)，往往要借助于外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政權(quán)的變化[18]。此外，歷史制度主義者認(rèn)為，由于既定制度結(jié)構(gòu)以及路徑依賴等因素導(dǎo)致制度相關(guān)人權(quán)力的非對稱性特征，所以那些掌握權(quán)力或權(quán)力較大的關(guān)鍵制度相關(guān)人對制度變遷、制度有效性的發(fā)揮有著重要影響，甚至是決定性的影響[19]。我國職業(yè)資格制度變遷的外部效應(yīng)、外生變量、關(guān)鍵制度相關(guān)人即國務(wù)院及國務(wù)院總理。《清理規(guī)范通知》要求原人事部、原勞動(dòng)和社會保障部牽頭組織協(xié)調(diào)職業(yè)資格清理規(guī)范工作，一是由于自身利益糾纏其中，這些部門很難超脫；二是由于這兩個(gè)部門與職業(yè)資格涉及的有關(guān)部委平級，擔(dān)任組織協(xié)調(diào)工作的權(quán)威不夠。總之，這兩個(gè)部門是不能勝任這一工作的，這可能是職業(yè)資格清理規(guī)范工作推進(jìn)不力的一個(gè)重要原因。相對而言，只有利益超脫、權(quán)力級別更高的國務(wù)院及國務(wù)院總理才可擔(dān)此重任。雖然國家不能決定一個(gè)制度如何工作，但是正如穆勒所說，它卻有權(quán)力“決定什么樣的制度將存在”[20]。這也就是說，我國職業(yè)資格證書制度變遷的啟動(dòng)，職業(yè)資格清理規(guī)范工作的有力推進(jìn)，必須有一定的強(qiáng)制性變遷的成分。

不過，即使是強(qiáng)制性制度變遷，必要的行政程序也是不能省略的。例如，在國務(wù)院正式公布予以保留的職業(yè)資格之前，應(yīng)該公開征求意見。這樣做的好處頗多：一是可以集思廣益，保證國務(wù)院決定的科學(xué)性和可行性；二是可以通過民意，減少或消除在清理規(guī)范工作中利益受損有關(guān)部門的不滿情緒；三是體現(xiàn)政府對民眾知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)的尊重。當(dāng)然，這也是政府依法行政的重要體現(xiàn)，因?yàn)椤缎姓S可法》明文規(guī)定：涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。

職業(yè)資格清理規(guī)范工作完成后，在行政許可類職業(yè)資格領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷，保證這類資格制度的有效實(shí)施，是政府有關(guān)部門的職責(zé)所系。如果相關(guān)制度不能落實(shí)到位，應(yīng)啟動(dòng)行政問責(zé)程序。

（二）國家干預(yù)與市場化相結(jié)合，以市場化為主

職業(yè)資格證書制度是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，制度變遷的方向，理應(yīng)與經(jīng)濟(jì)和社會變遷的方向一致，即市場對人力資源配置起重要作用。但有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的職業(yè)資格證書制度是國家行政及立法機(jī)關(guān)，通過下達(dá)行政命令或者借助法律手段，有目的、有步驟地實(shí)施的，仍然屬于強(qiáng)制性制度變遷[21]。如何理解這一看似矛盾的現(xiàn)象？首先，我國的職業(yè)資格證書制度具有外生性，是“舶來品”。西方國家的職業(yè)資格制度多是內(nèi)生的，即是在西方國家市場經(jīng)濟(jì)的土壤中自然孕育并茁壯成長的。國外職業(yè)資格制度多由具有民間性質(zhì)的學(xué)會、協(xié)會管理即是明證。其次，于我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡期）推出的職業(yè)資格制度與經(jīng)濟(jì)生態(tài)的匹配度較低，兩者間的磨擦成本較大，制度推行有相當(dāng)?shù)碾y度。所以，在職業(yè)資格制度推行初期，政府的主導(dǎo)、行政強(qiáng)制自然會多一些。

不過，政府在職業(yè)資格制度推行過程中的介入、干預(yù)似乎多了一些。例如，將那么多沒有必要實(shí)行準(zhǔn)入的職業(yè)設(shè)定為準(zhǔn)入職業(yè)；證書泛濫，幾乎到了“逢崗必證、逢證必考”的程度，而每一種證書的背后或多或少都有政府的影子。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，人們對職業(yè)資格證書制度認(rèn)識的深化，政府對職業(yè)資格制度的行政影響應(yīng)逐步減少，以便為職業(yè)資格證書制度的市場化發(fā)展留下足夠的空間。市場化意味著價(jià)值規(guī)律和市場競爭機(jī)制在職業(yè)資格證書領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。在非行政許可職業(yè)資格領(lǐng)域，市場化理應(yīng)成為主導(dǎo)。哪些職業(yè)需要實(shí)行資格制度，職業(yè)資格證書的誠信度、含金量如何，均可發(fā)揮市場的作用，最終由市場決定。另外，市場化意味著職業(yè)資格證書制度的發(fā)展以市場需求為導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平和發(fā)展速度，決定人力資本需求的類別、數(shù)量和質(zhì)量。勞動(dòng)者、用人單位的偏好和需求也會對人力資源市場產(chǎn)生重要影響。各類教育及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場需求，設(shè)置或調(diào)整培訓(xùn)專業(yè)，決定招生數(shù)量，確定人才培養(yǎng)規(guī)格等。這樣，職業(yè)資格證書制度便可進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。

當(dāng)然，市場調(diào)節(jié)也有失靈的時(shí)候。如在利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)紛紛涌向培訓(xùn)規(guī)模大、培訓(xùn)效益可觀的職業(yè)資格領(lǐng)域，那些市場需求量小，幾乎無培訓(xùn)效益，但又是市場必需的職業(yè)資格培訓(xùn)，很可能沒有機(jī)構(gòu)愿意參與。這時(shí)就需要政府干預(yù)，甚至需要政府承擔(dān)培訓(xùn)責(zé)任。有些工作，單一個(gè)體是不可能完成的。人力資本生產(chǎn)具有連續(xù)性、周期長的特點(diǎn)，所以，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人力資本需求變動(dòng)的趨勢。這一工作必須由政府部門來承擔(dān)。有些工作，若由政府統(tǒng)一組織，可大大降低成本，提高效率和效益。如職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與更新，培訓(xùn)教材的編撰，公共實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)等。有些工作原本就是政府的職責(zé)。例如，在宏觀層面對資格制度變遷進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督或調(diào)控；在微觀層面，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格的確定與審核，行政許可職業(yè)資格的設(shè)定，行政許可資格制度的落實(shí)等。還有，即使是自發(fā)性、誘致性制度變遷，通常也需要政府行為來加以促進(jìn)。如免費(fèi)職業(yè)資格培訓(xùn)與鑒定的組織等。所以，政府必要的、適度的宏觀調(diào)控是必不可少的。

（本文系中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院2012年院級科研項(xiàng)目（一般項(xiàng)目）《職業(yè)資格證書制度與學(xué)校職業(yè)教育的發(fā)展：歷史的視角》（12YY022）的階段性成果，主持人：李紅衛(wèi)）

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Reasons of Difficulty in Rectifying Professional Qualification Certificate System and the Perfecting Strategies in China

LI Hong-wei1,2

(1.China Institute of Industrial Relations, Beijing 100048; 2. School of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

AbstractThe reasons of difficulty in rectifying professional qualification certificate system in China mainly contain four aspects: the impact of path-dependency of institutional transition, the obstruction of vested interests, the high costs of institutional transition, the problems of bureaucratic apparatus. Reforming and perfecting the future system should combine mandatory transition with non-independent transition and take the later as the subject, and combine state intervention with marketization and take the later as the subject.

Key wordsprofessional qualification certificate system; non-independent transition; mandatory transition; state intervention; marketization