淺析政府對土地市場的雙向壟斷

李千 王乾明

【摘要】城鄉建設用地二元結構以及地方政府在城市化發展中對土地資本的盲目追逐，從本質上解釋了我國土地雙壟斷格局的成因。本文利用新古典經濟學的分析方法建立模型，揭示出政府雙向壟斷土地市場對土地價格、土地資源浪費量以及社會無謂損失的影響。結論是：政府控制的雙壟斷格局導致土地資源浪費、價格扭曲、城鄉收入差距擴大，不利于社會整體福利提升以及城鄉統籌發展。鑒于此，最后提出了改革相關土地制度以及轉變城市化發展模式的政策建議。

【關鍵詞】政府土地雙壟斷二元結構土地資本城市化改革

一 引言

土地是人類生產和生活的物質基礎，土地制度直接決定土地資源的利用方式。在現行土地制度下，農用地要轉為城市建設用地，政府征收是唯一合法途徑。這樣，政府就成為農用地的唯一買家，形成買方壟斷局面。同時，政府也是城市建設用地市場上唯一的供給者，形成賣方壟斷格局。政府對土地市場的雙向壟斷雖然在一定程度上有助于規范土地市場，但由于壟斷的經濟影響以及土地生產要素的特殊地位，其弊端已不容忽視。

二 土地雙壟斷格局的成因分析

1．城鄉建設用地的二元結構

《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”第四條規定：“國家實行土地用途管制制度。”第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”

通過以上六條規定我們可以看出，雖然我國實行的是土地公有制，但卻分為國家所有制和農民集體所有制兩種形式。在國家實施土地用途管制的情況下，城市新增建設用地必須是國有土地，農村集體所有土地不可以進入土地一級市場。在城市總體規劃下需要新增建設用地時，只有政府有權征收土地。所以，在現行的土地所有制以及土地用途管制的嚴格規定下，我國城鄉建設用地呈現出了典型的二元結構特征。農村集體土地被排斥在土地一級市場的門檻之外，進入途徑只有政府征收后經過“招拍掛”或者劃撥以及協議出讓的方式。而此時，土地所有權的性質卻已經發生了轉化——由農民集體所有土地轉變為國有土地。在這種背景下，政府便自然成為土地市場的唯一買家和賣家。政府征地后再到土地一級市場出讓，形成了土地雙向壟斷的格局。

2．土地資本是城市化的籌碼

現行的土地制度下，政府是唯一合法的土地征收者和土地一級市場上的供給者。除非改變土地制度以及其他相關配套制度，政府壟斷土地的法律基礎便不會動搖。但是，如果政府壟斷土地無利可圖，出于自身利益的考慮，政府在兼任土地管理和經營者的雙重身份下，一定不愿意讓現行的土地制度維持下去。所以，除上述城鄉建設用地二元結構這一客觀原因之外，我們還需要從另一角度解釋雙壟斷的成因。

我國現在尚處于工業化中期階段，資本積累和增長仍是推動地方以及全國經濟發展的關鍵因素。工業化發展伴隨著城市化進程，因此，土地作為資本逐漸在金融市場上活躍起來，土地要素的重要性日益凸顯。土地資本不僅為中央政府更是為地方政府創造了大量的財政收入，也成為政府以及房地產開發商甚至消費者融資過程中重要的抵押物。這一點可以從土地財政和土地金融兩方面得到解讀：

（1）土地財政。1994年，我國進行了稅制體系的重大改革，其中的一項改革任務便是分稅制。為了避免稅改后地方政府的財政收入大幅減少，政府出臺了一項規定：地方政府的土地出讓金由原來的向中央政府上交40%，留歸地方60%變為：出讓金的全部收入歸地方政府所有。這一改革使得地方政府突然間成為巨額土地財富的掌控者，這使許多地方政府把增加由土地要素創造的財政收入作為政績的體現和保證地方經濟增長的手段，進而大搞形象工程，急于擴張城市規模，而忽視了城市內部的建設和發展。據國土資源部統計數據顯示，2010年全國出讓國有建設用地面積29.15萬公頃，出讓合同價款2.71萬億元，同比分別增長32.0%和57.8%。其中，通過“招拍掛”出讓土地25.73萬公頃，出讓合同價款2.60萬億元，分別占出讓總面積的88.3%和總價款的96.0%。高價“招拍掛”方式的出讓比例之高更加表明政府出讓的土地只有很少一部分是用于公益性（這類土地以協議或者劃撥方式出讓，出讓價格幾乎等于政府征地的成本）用地。政府利用其在土地一級市場上的壟斷地位，賺取了大部分壟斷利潤，土地出讓金起到了地方政府“第二財政”的作用。土地出讓不僅能為地方政府帶來出讓金的收益，緊隨其后的便是城建稅、土地稅等各種與土地有關的稅收。據國務院發展研究中心的一份調查報告顯示，在一些地方政府的收入中，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，土地出讓金凈收入更是占地方政府預算外收入的60%以上。所以，土地資本已經成為地方政府收入的重要基礎，城鄉建設用地的二元結構對于政府來說是財富的源頭。

（2）土地金融。進入20世紀90年代以后，我國城市化進程的步伐逐步加快，大量的基礎設施建設以及房地產工程的開發都急需資金支持。土地資產作為優質抵押物，可有效地緩解城市化進程中的資金短缺情況。于是，土地金融成為政府除土地財政之外又一重要的資金來源。據國土資源部2010年的統計數據顯示，至2010年底，我國84個重點城市中處于抵押狀態的土地有12.94萬宗，抵押面積為25.82萬公頃，抵押貸款為3.53萬億元，抵押面積和抵押貸款同比分別增長19%和36.3%。全年抵押土地面積凈增3.74萬公頃，同比減少26.9%；抵押貸款凈增9206億元，同比增長18.8%。顯而易見，無論政府、開發商還是房地產消費者，其投資資金中很大一部分實際上依靠于土地金融。土地資本在城市化進程中起到了資金保障的作用，地方政府作為當地城市化進程的指揮者和受益者，自然不會放棄其在土地一級市場的壟斷地位。

三 政府雙向壟斷土地市場影響的經濟學分析

1．經濟模型的建立與均衡分析

新古典經濟學的不完全競爭理論告訴我們，在一個壟斷市場中，壟斷方通過壟斷高價可以獲得壟斷利潤，社會福利與完全競爭條件相比會產生無謂損失（福利三角形）。與這一單向壟斷模型不同的是，由我國二元的土地所有制以及嚴格的土地用途管制等造成的城鄉建設用地二元結構，賦予政府合法的征地權利。之其征地行為本身的強制性，政府在土地市場中不僅可以通過壟斷高價攫取壟斷利潤，此外，政府還擁有一條不同的邊際成本曲線。具體來說，在政府對土地市場雙向壟斷的模型中，政府征地的邊際成本（所征農用地的需求曲線）不隨著征地數量的增加而上升（不考慮其他成本）。

下面就從這個模型（圖1中加粗的部分）開始，模擬政府逐步放開對土地市場的壟斷，借以考察雙壟斷、單向的賣方壟斷以及不存在壟斷時，土地一級市場的均衡狀態，由此來解讀政府對土地雙向壟斷格局的弊端（詳見圖1）。

（1）.政府雙向壟斷的土地市場。政府作為壟斷買家以及征地制度的制定、執行及管理者，他們在與農民集體征地談判的博弈中占據明顯優勢。所以，政府能以較低的價格P0征得土地，邊際成本曲線MC是一條直線，顯然，這條直線也是政府的平均成本曲線AC。直線d為一級市場上土地的需求曲線，也是政府面臨的需求曲線（因為市場上只有政府一個賣家）。又因為土地的一級市場被政府獨家壟斷，存在價格的加成，所以出讓土地的價格要高于邊際收益，MR為政府的邊際收益曲線。

在這個雙向壟斷模型中，征地數量由一級市場上土地需求曲線與征地邊際成本曲線（即農地的供給曲線）的交點C對應的橫軸坐標決定，即圖1中的Q0點。然而，在出讓土地的一級市場上，政府作為市場經濟活動的參與者，為了使其獲得的收益最大化，其決策的做出遵循邊際收益等于邊際成本的原則。所以，一級市場上，由邊際成本曲線MC與邊際收益曲線MR的交點A出發的直線與市場需求曲線d的交點B對應了土地出讓價格P1，出讓數量Q1。ABP1P0圍成的矩形面積代表政府在出讓土地的過程中獲得的凈收益。社會無謂損失為三角形ABC面積代表的價值。

（2）政府單向賣方壟斷的土地市場。如果政府能進行征地制度的改革，按照市場價格給予農民相應的補償，那么，此時政府征地的邊際成本不再是一條水平的直線，而變成了MC1。因為政府在第一種情況下強制征收土地會造成地價的低估（但不排除MC上一些點反映的價格是對應征地數量下征地的真實成本，即不存在買方壟斷情況下的市場價格），所以MC1一定會在MC的上方。為簡化分析，我們假定第一種情況中A點所對應的價格P0是真實的，那么，MC1曲線便會通過A點向右上方傾斜。平均成本曲線為AC1，其他條件與政府雙向雙壟斷模型沒有區別。

此時，征地的邊際成本曲線MC1（即農地的供給曲線）與土地一級市場上的需求曲線d的交點為D。對應的征地價格變成了P2，征地數量為Q2。一級市場上，由MC1與MR交點A決定的土地出讓價格與數量仍維持在P1、Q1。BEP3P1圍成矩形的面積代表政府出讓土地獲得的凈收益。社會無謂損失為ABD面積所代表的價值。

（3）雙向完全競爭的土地市場。當土地一級市場也變成一個競爭性市場時（這里我們討論完全競爭的情形），政府不再是土地一級市場上唯一的賣者，所以，政府面臨的需求曲線不再是向下傾斜的，而是由市場供需共同決定的一條水平的直線。假定其他條件不變，那么政府面臨的需求曲線是經過P2的一條水平線，也是政府出讓土地的邊際收益曲線。而市場需求曲線仍然是d。此時，市場短期均衡點為均D（P2，Q2），其中，P2既是政府征地支付的價格，也是其在土地一級市場出讓土地的價格，Q2既是政府征地的數量，也是政府最終出讓土地的數量。政府出讓土地的凈收益為DGP4P2圍成矩形的面積。由于沒有價格加成，完全競爭的土地一級市場上沒有無謂損失。再來考察土地一級市場的長期均衡狀態。由于各個參與者可以自由進入和退出，政府出讓土地的凈收益在長期內為零，市場均衡點為I（P*，Q*）。P*為政府征地的價格以及政府出讓土地的價格，Q*為政府征地的數量以及出讓土地的數量。市場不僅沒有無謂損失，且社會總福利水平提高。

2．經濟模型均衡結果的進一步解釋

以上模型關注的重點是：數量、價格、無謂損失三個變量。下面就從這三個方面并結合現實來解讀政府雙向壟斷土地市場的影響。具體如下：

（1）土地資源浪費。只要土地市場不能完全自由化，征地數量就大于政府出讓土地的數量，就會土地資源浪費。隨著土地市場逐漸自由化，土地浪費的程度會減小。（政府雙向壟斷土地的資源浪費為Q0－Q1；單向賣方壟斷土地的浪費數量為Q2－Q1）。只有當土地市場完全自由化以后，征地的數量才會與出讓土地的數量相等（Q2＝Q2或Q*＝Q*）。實際上，地方政府征收的土地數量遠遠大于市場需求，許多土地處于閑置狀態，致使價值流失。（2）土地價格扭曲。政府如果放開征地的買方壟斷市場，征地價格會從P0提高到P2，但只要政府仍然是壟斷賣家，土地一級市場上的出讓價格便會保持在P1的水平。在這種情況下，農用地與城市建設用地的價格比例失衡，土地價格無法反映土地市場真實的供給與需求狀況。壟斷低價不僅導致土地的低利用率，此外，由政府低價強制征收土地引發的惡性事件也阻礙了社會的和諧發展。壟斷高價則會推動房地產價格上漲以及尋租行為的發生。據國土資源部統計數據顯示，2010年，全國105個主要城市的年末綜合地價為2881元/平方米，同比增長8.6%。其中，商業、住宅、工業用地分別為5181元/平方米、4244元/平方米和629元/平方米；同比增長分別為10.0%、11.0%和5.3%。其中，住宅價格的增長已經超過了2010年我國GDP的同比增長值10.3%。此外，高地價誘導高物業價格水平，加大了商業區成本和投資成本，使經濟和商業活動的邊際收益遞減，削弱了城市的市場競爭力。雖然2011年下半年以來，我國房價一直處于下跌的趨勢，但其原因，是因為我國嚴格的購房限制措施在中間發揮了作用。所以，要想長遠解決房價泡沫的問題，需要從根本上進行制度方面的改革。雖然短期內的效果可能不顯著，但長期中，土地價格會下降到一個合理的水平（P*），從而有效降低房地產開發的成本，根本地解決現存問題。

（3）收入分配不平衡。雙壟斷模型中，政府賺取了土地出讓與征收之間所有的價差（ABP1P0），農民沒有得到任何的補償。如果政府放開征地時的買家壟斷，由于征地價格的上升，農民便會得到更多的土地征收補償（P2DGP0－GCQ0Q2＞0）而實現增收。此外，如果考察社會總福利的損失，此時，無謂損失也會減少三角形DCA的面積所代表的價值。如果更進一步，土地市場實現完全自由化，那么不僅農民能夠得到更多的征地補償，社會的整體福利水平也將會進一步提升。農民雖然是土地產權的最初所有者，但政府對土地市場的雙向壟斷剝奪了他們的土地所有權利。農民家庭收入的增長依舊局限在農業領域，城鄉的收入水平逐漸擴大。

科學出版社于2011年5月出版的《中國居民消費需求變遷及影響因素研究》的報告顯示，1985年到2009年，居民間的收入差距正在逐漸擴大。其中，城鎮居民最高收入組與最低收入組之間的人均年收入差距從1985年的2.9倍擴大到2009年的8.9倍，并且還有擴大趨勢。農民最大的財富便是對土地的所有權，如果現行的土地制度無法保障農民在政府征地后得到合理的補償，那么，我國現存的城鄉收入差距便很難得到改善。

四 我國土地制度以及城市化發展模式的改革方向

由上面的分析可以看到目前政府對土地市場雙向壟斷格局的諸多弊端。要想根本解決問題，結合本文第二部分對雙壟斷格局成因的分析，不難得出：改革土地制度和轉變城市發展模式是關鍵。

1．改革相關土地制度，打破雙壟斷格局

我國政府對土地的壟斷由來已久，為避免土地市場的劇烈波動，一步到位的改革方式不具有現實性。需要循序漸進，逐步打破政府的壟斷，實現土地市場的深化改革。

第一步：改革征地制度，價格與市場接軌，打破買方壟斷。

目前，我國的土地交易市場還不夠發達，開放土地一級市場的時機尚未成熟。但是，我們必須認識到打破政府雙向壟斷的必要性及其現實意義。就目前的條件來看，可以在如下四個方面率先進行征地制度的改革。

一是對公益性用地以及集體所有權主體重新進行詳細、明確、合法的界定，堅決杜絕政府非法強制征收農民土地，把征地的范圍嚴格控制在公益性用地之內。二是在土地農轉非的過程中引入用地者和土地所有者的談判和協商機制，逐步建立以市場價值補償為改革目標的征地補償機制。三是進一步建立更加完善的、城鄉統一的建設用地市場，加快推進農村土地權登記頒證的進程，加大力度建立健全農民集體所有建設用地使用權的流轉市場，保證農民作為土地所有權人合法的權利不會受到現行不健全法律制度的制約。四是建立獨立的土地征收監管機構，負責征地前配套制度的制定、征地中的監管以及征地后糾紛的仲裁等。

第二步：允許集體產權土地進入市場交易，打破賣方壟斷。這一改革可以從以下兩方面同時進行。

一方面，農民集體所有土地進入一級市場。如果我國統一的城鄉建設用地市場能夠健康地運轉，那么進一步開放土地一級市場便有了一定的基礎。我們應該充分肯定農民集體所有制與國家所制在法律地位上的平等，政府征收土地后土地的所有權仍然需要歸農民集體所有。逐步建立用地單位與土地所有權者直接談判進行土地交易的體制，而政府只需起到法律的制定、監管以及交易雙方的中間協調人的作用即可。土地一級市場的參與主體應該向多元化發展，任何合法的土地所有權人和土地需求者都可以平等地在土地一級市場上進行交易。

另一方面，進一步完善土地“招拍掛”制度。現行的“招拍掛”制度規定，在符合相關條件的前提下，出價最高者獲得土地。雖然這一制度基本上避免了“招拍掛”之前在協議出讓以及政府行政劃撥土地方式下，利益相關者們競相尋租的腐敗行為，但是，政府壟斷背景之下的“招拍掛”價格絕非是正常的市場價格。在得到土地后巨額收益的驅動下，土地的價格往往被抬升為“天價”。所以，“招拍掛”要改變現行的“價高者獲得土地”的模式，綜合考慮土地競標者的投資方案，可采取多種形式實施土地的出讓，如政府劃撥、最高限價式、合作開發等。

通過以上兩步的改革，我國的土地市場就有望通過價格的調節機制實現土地資源的合理有效利用以及社會整體福利的最大化，這將有利地推動我國城鄉收入差距的縮小。當然，政府的財政收入一定會大幅下降，這一問題可以依靠增設合理的土地稅收來解決。

2．轉變低成本的城市化發展方式，促進城鄉統籌發展

伴隨著國家財政稅收等政策的調整，由政府而非市場主導的城市化進程成為我國有別于國外的“中國特色城市化之路”。城市化過分依賴于房地產業對地方經濟的帶動效應，盲目追求地域的擴張而忽視城市內部的建設。鑒于此，轉變當前的城市化發展模式，解放土地要素的價格，建設城市的可持續發展能力成為問題的關鍵。地方政府要轉變發展觀念，杜絕為了政績而不惜低價征地、高價買地、再賺取土地稅收的行為。要加強對第三產業發展的重視，要投資于教育、醫療、環境、農業等領域，不能把房地產業的發展作為城市發展的唯一手段。地方政府要積極努力尋求“集約型”城市發展道路，提高城市土地的使用效率，完善城市交通與公共基礎設施的建設，提高城市內部的運行效率。總之，城市化建設不應該以壓榨土地這一要素的價格來實現，低成本的城市化道路是以犧牲廣大農民利益為代價的，我們需要做的是通過體制與技術創新逐步放開要素價格，重視體制的內部建設，不斷創新，走向一個健康的，沒有或是負外部性最小的可持續發展的城市化道路。

五 結語

勞動是財富之父，土地是財富之母。政府的財富不代表人民的財富，政府對土地市場的雙向壟斷阻礙了土地財富價值作用的發揮。只有通過土地制度的改革創新和傳統發展觀念的徹底轉變，逐步解放土地要素的價格，土地的價值才有可能充分轉換成全體人民的財富。