“三年上水平”城市建設中的金融解決方案

賈瑞峰 商麗景

【摘要】在我國進行宏觀調控政策的前提下，河北省政府提出的“三年上水平”城市建設規劃遇到了融資困境。僅依靠銀行貸款、地方融資、發行地方債券、土地財政這幾種方式很難再籌集到所需資金。因此，在充分拓展上述幾種融資渠道的基礎上，還必須要考慮BOT、BT、PPP、PFI、ABS等方式。這幾種融資方式如何融資？有何特點？能否在實踐中運用？除此之外，還需要考慮哪些方面？本文將逐一討論。

【關鍵詞】三年上水平融資城市建設

一 概述

2010年，河北省委省政府決定在城鎮面貌三年大變樣的基礎上，從2011年開始，在全省開展城鎮建設三年上水平工作，力爭在三年內使河北省的城市建設在環境質量、聚集能力、承載能力、居住條件、風貌特色、管理服務六個方面較以前有大幅提升，簡稱“三年上水平”。在這六個目標中，很多內容都是涉及城市基礎設施建設和民生方面，其中，保障房的建設更需要大量的資金。在當前我國的貨幣政策環境下，如何解決建設的資金短缺，無疑成為影響成敗的一個關鍵因素。

改革開放以來，我國的城市基礎設施融資方式發生了很大的變化，從單一的國家財政撥款發展到國家財政撥款、政策性銀行貸款、商業銀行貸款、外國政府貸款、國際金融機構貸款、發行地方債券、BOT等多種方式并存的局面。近年又出現了ABS，即證券化融資新的融資方式。那么，這些融資手段能否在“三年上水平”中被我們利用，能否解決資金短缺的問題，我們將在下面的分析中一一闡述。

二 融資方式的分析與選擇

1．地方政府常用的融資途徑與其面臨的融資困境

第一，銀行貸款。政策性銀行貸款、商業銀行貸款是地方政府進行基礎設施建設最常用的融資手段。然而從2010年開始，為了應對通貨膨脹和加強對房地產市場的調控，我國銀行的信貸全面收緊。雖然2012年銀行信貸有了放松的跡象，但是在短期內不會開閘放水。所以，從銀行獲得貸款實施“三年上水平”的難度很大。即使獲得貸款，其額度也不能滿足實際資金需求。

第二，地方融資平臺。2002年，我國通過了《預算法》，明令禁止地方政府直接舉債。為了突破這種束縛，很多地方政府都成立了城市投資公司，以此做為融資平臺，然而，面對通貨膨脹的壓力和防范金融風險的考慮，我國從2010年開始全面收緊對地方融資的信貸規模，并且對混亂的城市投資公司開始清理整治。因此，通過城市投資公司來為地方政府籌集的資金規模無疑非常有限。

第三，發行地方債券。近年來，國家為了扶持地方的發展，依托我國的資本市場發行了大量的地方債券。但是，從市場的表現來看，地方國債難以獲得市場的認同。在發行的第一批地方債中，在二級市場成交清淡，甚至不少是零成交。究其原因，主要有三點：一是收益率相對過低；二是規模太小，流動性差；三是地方政府公信力低。因此，通過發行債券解決“三年上水平”建設中的融資問題可能性不大。

第四，土地財政。近年來，由于房地產市場的發展，土地財政也成為地方建設資金的一個重要來源。但是，從2010年開始，我國逐步實行了非常嚴厲的房地產調控政策，在“限購”和“限價”的雙重制約下，全國的房地產市場交易冷淡。地方政府的財政收入因此大幅下降。

通過以上分析，我們認為，在當前這種形式下，雖然這四種途徑依然是政府今后主要的融資方式，但是不能完全解決“三年上水平”的資金短缺問題。因此，必須要考慮其他的融資方式。

2．國際上常見的融資模式

第一，BOT模式，即建設經營移交模式。在這種模式中，通常由政府或其所屬機構與項目公司簽署協議，把項目建設經營的特許權授予該項目公司。項目公司在項目經營特許期內，利用項目收益償還投資及營運支出，并獲得利潤。特許期滿后，項目移交給政府或其下屬機構。這種模式的優點主要是能夠擴彌補政府建設資金的不足，利用外來資金建設一些城市的基礎設施項目，有時還能帶來先進的管理理念和管理經驗，提升城市的經營管理水平。

第二，BT模式，即建設移交模式。是指政府通過特許協議，引入國外資本或民間資本進行基礎設施建設。投資人按政府的要求（包括服務接納能力、質量標準、竣工交付時限等）進行投資施工，由政府委托指派工程監理，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協議由政府贖回。這種融資方式可以用于公路、橋梁、水廠、污水處理、垃圾處理等盈利性基礎設施的建設。缺點是政府很難在短時間內籌集到贖回所需的資金。

第三，PPP模式，即公共部門與私人企業合作模式。是指政府與投資人根據合同形成的基于某個項目的合作關系。通過這種合作形式，合作各方可以達到預期的雙贏，政府解決了基礎建設中資金短期的問題，而投資人為閑置資本找到了投資途徑，獲得了利潤。

第四，PFI模式，即私人主動融資。這是指由私營部門投資

建設基礎設施并承擔部分政府公共物品的生產和服務，再由政府購買這些產品或服務，或給予私營部門以收費特許權，或政府與私營部門共同營運。這種方式能大大緩解政府城市基礎設施項目建設的資金壓力，提高公共物品的產出，它在引進外來資本的同時還能引進先進的技術和管理方法，使社會資源的配置更為合理。如同PPP模式一樣，政府以當事人的身份參與到經營活動中來，對政府也提出了較高的公信力要求。

第五，ABS模式，即證券化融資。這是一種全新的融資方式。它以目標項目資產為基礎，以該項目資產的未來收益為保障，通過發行債券來融資，ABS方式的目的在于，提高信用等級方式，使原本信用等級低的項目可以進入高等級。用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利率低的特點發行債券籌資的成本。在資本市場高度發達、市場經濟完善的國家，這被證明是一種十分有效的項目融資方式。

三 河北省“三年上水平”城市建設中的金融解決方案

1．以河北銀行為依托，拓展信貸資金來源

城市商業銀行作為“市民的銀行、地方的銀行”，對于地方經濟的發展具有舉足輕重的作用，其經營方針和股本結構決定其必須與地方經濟發展緊密配合，是政府基礎設施投融資平臺的重要組成部分。河北銀行由原石家莊市商業銀行更名而組建，截至2011年末，資產規模成功突破千億元，整體實力位居全國城商行25位，中國銀行業排名53位，成立以來先后累計投放500多億元貸款支持了省會能源、供水、制藥、紡織、教育、冶金及商貿等優質企業和大型項目，為石家莊城市安居工程、民心河工程、二環路改造工程、舊城改造工程等基礎設施建設累計注入資金50多億元。目前，其業務范圍也已由省會及周邊縣市延伸至唐山、承德、邯鄲、邢臺、衡水、保定、廊坊等省內其他城市。“三年上水平”的提出，無疑為河北銀行的發展提供了良好的契機?？梢钥紤]以公共建筑、基礎設施或其他資產做抵押，從河北銀行申請更多的貸款。

2．借力國家發展戰略，爭取國家政策性貸款的支持

環渤海地區處于東北亞經濟區的中心地帶，正在成為我國經濟增長的第三極。而京津冀區域發展也上升到國家發展戰略的高度，要充分利用區位優勢和產業優勢，在基礎設施、交通路網、環境治理、新能源的開發利用方面爭取國家政策性貸款。

3．完善城市投資公司的治理結構和資產結構，充分發揮其融資平臺的作用

城市投資公司在城市開發建設過程中，發揮了重要的作用。但是在國家宏觀調控和防范金融風險的大背景下，銀監會和央行徹查地方融資平臺貸款項目“資產包”，不再允許以土地抵押貸款。為了充分發揮城市投資公司的融資作用，應該逐步優化我市城投的資本結構，理順治理關系，使其逐步市場化。要注入更多的優質國有資產，改變目前以土地抵押融資的方式。同時，理順城市投資公司的治理關系，擺脫其政府機構的影子，堅持按照市場規律運作，完成其向市場的轉變。

4．制定優惠政策，鼓勵企業自主投資

對于一些工業園區，政府可以利用土地、稅收等方面的優惠政策，鼓勵企業自主投資、自主經營。

5．積極引進新的融資模式

在上述五中融資模式中，PPP模式和PFI對政府的公信力要求比較高，目前在國內還沒有得到廣泛的運用，暫不作為考慮的對象。ABS模式的應用條件比較苛刻，而我國資本市場還不是很完善、市場經濟體制尚不很成熟的條件，也很難作為我們的融資手段，尤其是對于三線城市而言，更需要一個漫長的過程。在我國運用得最多的是BOT模式，這也是一種在我國運用的比較成熟的模式。現在很多地方政府都在運用這種融資方式，例如，重慶建設菜園壩長江大橋、長沙市籌建第八水廠、上海建設滬寧高速公路、深圳建設城市軌道交通等。所以，可以考慮這種融資模式，利用一些能產生經濟效益的基礎設施進行項目融資，如污水凈化廠、垃圾處理廠、城市公共停車場、工業園區等。