“三年上水平”城市建設(shè)中的金融解決方案

賈瑞峰 商麗景

【摘要】在我國(guó)進(jìn)行宏觀調(diào)控政策的前提下，河北省政府提出的“三年上水平”城市建設(shè)規(guī)劃遇到了融資困境。僅依靠銀行貸款、地方融資、發(fā)行地方債券、土地財(cái)政這幾種方式很難再籌集到所需資金。因此，在充分拓展上述幾種融資渠道的基礎(chǔ)上，還必須要考慮BOT、BT、PPP、PFI、ABS等方式。這幾種融資方式如何融資？有何特點(diǎn)？能否在實(shí)踐中運(yùn)用？除此之外，還需要考慮哪些方面？本文將逐一討論。

【關(guān)鍵詞】三年上水平融資城市建設(shè)

一 概述

2010年，河北省委省政府決定在城鎮(zhèn)面貌三年大變樣的基礎(chǔ)上，從2011年開始，在全省開展城鎮(zhèn)建設(shè)三年上水平工作，力爭(zhēng)在三年內(nèi)使河北省的城市建設(shè)在環(huán)境質(zhì)量、聚集能力、承載能力、居住條件、風(fēng)貌特色、管理服務(wù)六個(gè)方面較以前有大幅提升，簡(jiǎn)稱“三年上水平”。在這六個(gè)目標(biāo)中，很多內(nèi)容都是涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生方面，其中，保障房的建設(shè)更需要大量的資金。在當(dāng)前我國(guó)的貨幣政策環(huán)境下，如何解決建設(shè)的資金短缺，無(wú)疑成為影響成敗的一個(gè)關(guān)鍵因素。

改革開放以來，我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式發(fā)生了很大的變化，從單一的國(guó)家財(cái)政撥款發(fā)展到國(guó)家財(cái)政撥款、政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行地方債券、BOT等多種方式并存的局面。近年又出現(xiàn)了ABS，即證券化融資新的融資方式。那么，這些融資手段能否在“三年上水平”中被我們利用，能否解決資金短缺的問題，我們將在下面的分析中一一闡述。

二 融資方式的分析與選擇

1．地方政府常用的融資途徑與其面臨的融資困境

第一，銀行貸款。政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款是地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最常用的融資手段。然而從2010年開始，為了應(yīng)對(duì)通貨膨脹和加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，我國(guó)銀行的信貸全面收緊。雖然2012年銀行信貸有了放松的跡象，但是在短期內(nèi)不會(huì)開閘放水。所以，從銀行獲得貸款實(shí)施“三年上水平”的難度很大。即使獲得貸款，其額度也不能滿足實(shí)際資金需求。

第二，地方融資平臺(tái)。2002年，我國(guó)通過了《預(yù)算法》，明令禁止地方政府直接舉債。為了突破這種束縛，很多地方政府都成立了城市投資公司，以此做為融資平臺(tái)，然而，面對(duì)通貨膨脹的壓力和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，我國(guó)從2010年開始全面收緊對(duì)地方融資的信貸規(guī)模，并且對(duì)混亂的城市投資公司開始清理整治。因此，通過城市投資公司來為地方政府籌集的資金規(guī)模無(wú)疑非常有限。

第三，發(fā)行地方債券。近年來，國(guó)家為了扶持地方的發(fā)展，依托我國(guó)的資本市場(chǎng)發(fā)行了大量的地方債券。但是，從市場(chǎng)的表現(xiàn)來看，地方國(guó)債難以獲得市場(chǎng)的認(rèn)同。在發(fā)行的第一批地方債中，在二級(jí)市場(chǎng)成交清淡，甚至不少是零成交。究其原因，主要有三點(diǎn)：一是收益率相對(duì)過低；二是規(guī)模太小，流動(dòng)性差；三是地方政府公信力低。因此，通過發(fā)行債券解決“三年上水平”建設(shè)中的融資問題可能性不大。

第四，土地財(cái)政。近年來，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，土地財(cái)政也成為地方建設(shè)資金的一個(gè)重要來源。但是，從2010年開始，我國(guó)逐步實(shí)行了非常嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策，在“限購(gòu)”和“限價(jià)”的雙重制約下，全國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易冷淡。地方政府的財(cái)政收入因此大幅下降。

通過以上分析，我們認(rèn)為，在當(dāng)前這種形式下，雖然這四種途徑依然是政府今后主要的融資方式，但是不能完全解決“三年上水平”的資金短缺問題。因此，必須要考慮其他的融資方式。

2．國(guó)際上常見的融資模式

第一，BOT模式，即建設(shè)經(jīng)營(yíng)移交模式。在這種模式中，通常由政府或其所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署協(xié)議，把項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)授予該項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特許期內(nèi)，利用項(xiàng)目收益償還投資及營(yíng)運(yùn)支出，并獲得利潤(rùn)。特許期滿后，項(xiàng)目移交給政府或其下屬機(jī)構(gòu)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要是能夠擴(kuò)彌補(bǔ)政府建設(shè)資金的不足，利用外來資金建設(shè)一些城市的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有時(shí)還能帶來先進(jìn)的管理理念和管理經(jīng)驗(yàn)，提升城市的經(jīng)營(yíng)管理水平。

第二，BT模式，即建設(shè)移交模式。是指政府通過特許協(xié)議，引入國(guó)外資本或民間資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投資人按政府的要求（包括服務(wù)接納能力、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、竣工交付時(shí)限等）進(jìn)行投資施工，由政府委托指派工程監(jiān)理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項(xiàng)目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。這種融資方式可以用于公路、橋梁、水廠、污水處理、垃圾處理等盈利性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。缺點(diǎn)是政府很難在短時(shí)間內(nèi)籌集到贖回所需的資金。

第三，PPP模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式。是指政府與投資人根據(jù)合同形成的基于某個(gè)項(xiàng)目的合作關(guān)系。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到預(yù)期的雙贏，政府解決了基礎(chǔ)建設(shè)中資金短期的問題，而投資人為閑置資本找到了投資途徑，獲得了利潤(rùn)。

第四，PFI模式，即私人主動(dòng)融資。這是指由私營(yíng)部門投資

建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并承擔(dān)部分政府公共物品的生產(chǎn)和服務(wù)，再由政府購(gòu)買這些產(chǎn)品或服務(wù)，或給予私營(yíng)部門以收費(fèi)特許權(quán)，或政府與私營(yíng)部門共同營(yíng)運(yùn)。這種方式能大大緩解政府城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，提高公共物品的產(chǎn)出，它在引進(jìn)外來資本的同時(shí)還能引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，使社會(huì)資源的配置更為合理。如同PPP模式一樣，政府以當(dāng)事人的身份參與到經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中來，對(duì)政府也提出了較高的公信力要求。

第五，ABS模式，即證券化融資。這是一種全新的融資方式。它以目標(biāo)項(xiàng)目資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)的未來收益為保障，通過發(fā)行債券來融資，ABS方式的目的在于，提高信用等級(jí)方式，使原本信用等級(jí)低的項(xiàng)目可以進(jìn)入高等級(jí)。用該市場(chǎng)信用等級(jí)高、債券安全性和流動(dòng)性高、債券利率低的特點(diǎn)發(fā)行債券籌資的成本。在資本市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的國(guó)家，這被證明是一種十分有效的項(xiàng)目融資方式。

三 河北省“三年上水平”城市建設(shè)中的金融解決方案

1．以河北銀行為依托，拓展信貸資金來源

城市商業(yè)銀行作為“市民的銀行、地方的銀行”，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用，其經(jīng)營(yíng)方針和股本結(jié)構(gòu)決定其必須與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密配合，是政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)的重要組成部分。河北銀行由原石家莊市商業(yè)銀行更名而組建，截至2011年末，資產(chǎn)規(guī)模成功突破千億元，整體實(shí)力位居全國(guó)城商行25位，中國(guó)銀行業(yè)排名53位，成立以來先后累計(jì)投放500多億元貸款支持了省會(huì)能源、供水、制藥、紡織、教育、冶金及商貿(mào)等優(yōu)質(zhì)企業(yè)和大型項(xiàng)目，為石家莊城市安居工程、民心河工程、二環(huán)路改造工程、舊城改造工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計(jì)注入資金50多億元。目前，其業(yè)務(wù)范圍也已由省會(huì)及周邊縣市延伸至唐山、承德、邯鄲、邢臺(tái)、衡水、保定、廊坊等省內(nèi)其他城市。“三年上水平”的提出，無(wú)疑為河北銀行的發(fā)展提供了良好的契機(jī)。可以考慮以公共建筑、基礎(chǔ)設(shè)施或其他資產(chǎn)做抵押，從河北銀行申請(qǐng)更多的貸款。

2．借力國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，爭(zhēng)取國(guó)家政策性貸款的支持

環(huán)渤海地區(qū)處于東北亞經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心地帶，正在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第三極。而京津冀區(qū)域發(fā)展也上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，要充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在基礎(chǔ)設(shè)施、交通路網(wǎng)、環(huán)境治理、新能源的開發(fā)利用方面爭(zhēng)取國(guó)家政策性貸款。

3．完善城市投資公司的治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其融資平臺(tái)的作用

城市投資公司在城市開發(fā)建設(shè)過程中，發(fā)揮了重要的作用。但是在國(guó)家宏觀調(diào)控和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，銀監(jiān)會(huì)和央行徹查地方融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目“資產(chǎn)包”，不再允許以土地抵押貸款。為了充分發(fā)揮城市投資公司的融資作用，應(yīng)該逐步優(yōu)化我市城投的資本結(jié)構(gòu)，理順治理關(guān)系，使其逐步市場(chǎng)化。要注入更多的優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)，改變目前以土地抵押融資的方式。同時(shí)，理順城市投資公司的治理關(guān)系，擺脫其政府機(jī)構(gòu)的影子，堅(jiān)持按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，完成其向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。

4．制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)自主投資

對(duì)于一些工業(yè)園區(qū)，政府可以利用土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)自主投資、自主經(jīng)營(yíng)。

5．積極引進(jìn)新的融資模式

在上述五中融資模式中，PPP模式和PFI對(duì)政府的公信力要求比較高，目前在國(guó)內(nèi)還沒有得到廣泛的運(yùn)用，暫不作為考慮的對(duì)象。ABS模式的應(yīng)用條件比較苛刻，而我國(guó)資本市場(chǎng)還不是很完善、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不很成熟的條件，也很難作為我們的融資手段，尤其是對(duì)于三線城市而言，更需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。在我國(guó)運(yùn)用得最多的是BOT模式，這也是一種在我國(guó)運(yùn)用的比較成熟的模式。現(xiàn)在很多地方政府都在運(yùn)用這種融資方式，例如，重慶建設(shè)菜園壩長(zhǎng)江大橋、長(zhǎng)沙市籌建第八水廠、上海建設(shè)滬寧高速公路、深圳建設(shè)城市軌道交通等。所以，可以考慮這種融資模式，利用一些能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行項(xiàng)目融資，如污水凈化廠、垃圾處理廠、城市公共停車場(chǎng)、工業(yè)園區(qū)等。