政府在構建公平收入分配關系中的角色分析

賴瓊琚

【摘要】收入分配是事關經濟發展、社會和諧和政治穩定的重大問題。政府是經濟發展成果的掌控者，擁有調節收入分配的制度工具，因而對調整收入分配格局有著不可推卸的職責。政府應從初次分配、再分配和第三次分配三個層次入手，在構建公平收入分配關系中發揮主導作用。為此，必須科學定位政府在國民收入分配中的角色和功能，加快政府職能轉變，規范政府行為。

【關鍵詞】政府公平收入分配初次分配再分配第三次分配

收入分配涉及切身利益的協調，是事關經濟發展、社會和諧和政治穩定的重大問題。我國收入分配不公、收入差距持續擴大，既有市場的原因，又有政府的因素，因此政府必須在改革收入分配制度、構建公平收入分配關系中發揮主導作用。

一 實現收入公平分配是政府的重要職責

社會公平是人類追求的價值目標和行為導向。在收入分配領域中，公平是與效率相對應的一個概念，包括機會公平、過程公平和結果公平等內容，核心是形成大體均衡、共享增長的利益分配格局。由于政府掌管著利益分配的杠桿，因而縮小收入分配差距、調整收入分配格局是政府不可推卸的重要職責。

1．市場不能自動實現收入的公平分配

市場雖然在資源配置中有效地發揮作用，但卻無法完全實現公正的收入分配。因為市場再完善也只能按效率高低和貢獻大小的原則分配，它不能自動保障“老弱病殘貧”者的基本生存權利和人格尊嚴，而且，單純依靠市場機制必然產生貧者越貧富者越富的“馬太效應”，這就是收入分配中的“市場失靈”。因此，發揮政府宏觀調控職能，防止貧富懸殊和兩極分化，促進社會和諧發展，成為現代市場經濟區別于傳統自由市場經濟的重要特征。

2．政府是經濟發展成果的掌控者和再分配主體

經濟發展在數量上表現為社會產品的豐富和國民財富的增長。現代國家擁有獲取巨大社會財富的經濟資源，政府可以通過礦產資源的開采許可和出讓土地使用權得到資源性收益；通過對能源、交通、通訊、供水、供電、金融、保險等公共事業的壟斷經營獲取經營性收入；通過國有資產出資人的身份獲取相應的產權性收益；政府還憑借著政治權力強制地、無償地參與國民收入分配，獲取大量的財政性收入。可見，經濟的發展使政府掌握了越來越多的發展成果，這些成果集中通過公共財政收入體現出來。改革開放以來，我國經濟總量從最初的3645億元增加到2011年的47.15萬億元；國家財政收入更是由最初的1132億元猛增到10.37萬億元。政府掌控經濟發展成果的目的并不是為了自身占有成果，而是為了更好地分配這些成果。所以，政府應確立公平、合理、共享的分配原則，對其掌握的經濟成果進行再分配，這是政府義不容辭的職責。

3．政府擁有調節收入分配的制度工具

合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現。但社會公平不會自動產生，它必須依托基本的制度安排和具體的政策制定。政府作為一國公共權力的代表，擁有任何經濟組織和個人不可比擬的權威性和強制力，因此政府不僅具有維護社會公平分配的職責，而且也具備構建公平收入分配關系的能力。政府應強力介入收入分配領域，建立公開透明、公正合理的收入分配秩序，并運用稅收政策、轉移支付政策、產業政策、區域政策、就業政策等一系列宏觀調控政策工具，為企業創造公平的社會環境消除社會特權；為社會成員營造公平的機會扶持救助弱勢群體。總之，政府不僅要設法把社會財富這塊“蛋糕”做大，而且要通過合理的收入分配制度把“蛋糕”分好，讓全體人民共享改革發展的成果。

二 政府在構建公平收入分配關系中的角色

當前，我國的收入分配呈現出初次分配不合理，再分配力度不足，第三次分配缺位的格局，導致收入分配不公、收入差距擴大，并成為影響社會和諧和穩定的重要因素。因此，收入分配改革迫在眉睫。政府應該從初次分配、再分配和第三次分配三個層次入手，理順收入分配關系，完善收入分配政策。

1．理順分配關系，促進初次分配公平合理

在成熟的市場經濟國家，國民收入的初次分配基本上是通過市場機制實現的，勞動力、資本、技術、管理等生產要素通過充分的市場競爭獲得相應的報酬。但在我國的現階段，經濟政治體制尚不完善，相當一部分的初次分配差距并不是市場競爭引起優勝劣汰的結果，如由二元經濟結構導致的城鄉收入差距、由行政性壟斷導致的行業收入差距、由觀念和體制問題導致的地區性差距，以及由勞動力流動不暢導致的社會成員之間的收入差距等。因此，僅憑市場機制無法保證初次分配的公平，政府必須積極作為。

首先，創建企業公平競爭的環境和社會成員平等獲取財富的機會。政府要實施更加積極的就業政策，采取有效措施，消除不利于人口自由流動的體制和政策障礙，把所有工作崗位向勞動者平等開放，創造公平的就業機會；要建立公平的市場準入制度，開放各行業部門，使各經濟主體享有公平競爭的機會；要加強收入分配的法制建設，重點打擊和取締非法收入，規范分配方式和分配秩序。

其次，著重提高居民收入和勞動報酬的比重。我國的初次收入分配不公突出表現為兩個偏低：一是勞動報酬在國內生產總值中的比重偏低。勞動報酬總額占GDP的比重又稱分配率，是衡量國民收入初次分配公平與否的重要指標。在市場經濟發達國家，這一比例一般在54%～65%之間，美國更是高達70%。我國從1997～2007年的10年間，勞動報酬占GDP的比重從53.4%下降到39.7%，“強資本、弱勞動”的趨勢不斷強化，勞動在各種生產要素中的地位不斷下降；二是居民收入在國民收入中的比重偏低。1997～2007年，我國居民收入增長水平低于GDP的增長速度，但政府財政收入占GDP的比重卻從10.95%升至20.57%，企業盈余也從21.23%升至31.29%，形成稅收侵蝕工資、利潤侵蝕工資的格局。

勞動者收入份額的持續走低是導致消費需求難以有效增長的根本原因，要改變初次分配不合理的局面，盡快實現兩個同

步，即居民收入增長與經濟發展同步、勞動報酬增長與勞動生產率提高同步，政府必須積極作為。為此，一是要發揮政府對企業工資增長機制的調控和指導作用，全面落實最低工資制度，適時提高最低工資標準，增強工會在工資談判中的作用，確立工資集體協商、共同決定和保障支付機制。二是要深化壟斷行業改革，放寬市場準入，引進競爭機制，加強對壟斷行業的工資總額和工資水平的管理和調控，把企業高管與普通職工的收入差距控制在合理范圍內；三是要加快戶籍制度改革，建立城鄉統一、開放有序的勞動力市場，創造公平的就業機會，把所有工作崗位向勞動者平等開放，為加快農村勞動力轉移，提高農民收入，進而縮小城鄉收入差距創造條件。

2．發揮政府在調節國民收入再分配中的主要職能

財政分配是政府干預收入分配、維護社會公平的基本手段。我國目前收入差距過大，很大程度是二次分配的調節力度不足，稅收制度不完善，政府公共服務供給不足，社會保障安全網不健全。為了實現社會的公平分配和協調發展，必須強化政府對收入再分配的調節功能。

首先，加大稅收對收入分配的調節力度。稅收是政府實現國民收入再分配最直接、最有效的工具。我國現有稅種不齊，結構欠合理，實際操作中監管不力，使得稅收“提低、擴中、調高”的作用不明顯，甚至出現“逆調節”，產生稅負的不公平。因此必須加快稅收體制改革，建立和完善運用稅收調節二次分配的制度。要加快新一輪稅制改革，實行結構性減稅，尤其是對有利于增加就業的大量小型微利企業減免稅費，提高勞資雙方分配的財富比例，為中小企業提高工人工資創造條件。要進一步完善個人所得稅制度，在2011年實施的新個稅法大幅減輕中低收入納稅群體負擔的基礎上，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度，加強個人收入信息體系和個人信用體系建設，充分考慮家庭綜合稅負能力進行計征。同時，還可適時開征物業稅、遺產稅、贈與稅、特別消費稅等稅種，加大對高收入人群的調節力度。

其次，增加民生投入，完善社會保障。社會保障不僅是經濟社會發展的“安全網”和“減震器”，而且是政府調節收入再分配的重要手段。長期以來，我國政府財政支出中經濟建設投入比重較高，教育、醫療、社會保障等民生支出比例偏低，致使社會保障覆蓋面小，保障水平低，居民有錢不敢用，因而消費需求難以較快提高。2010年，中央財政支出中用于教育、醫療衛生、社會保障和就業三項支出占比為16.2%，遠低于發達國家水平。要改變這種狀況，政府必須加大財政支出中用于社會保障的比重，擴大社會保障覆蓋面，探索農村社會養老保險制度，推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設；完善城鎮居民最低生活保障制度，逐步提高保障標準，保證低收入群體的基本生活和應有尊嚴；健全經濟適用房、限價房、廉租房等多層次的住房保障體系，切實解決城市低收入家庭和農民工的住房困難。

最后，完善轉移支付制度，促進公共服務均等化。轉移支付制度是在市場經濟條件下調整中央政府和地方政府之間的財政分配關系、實現財力均衡的基本手段，是政府通過調整財政支出結構促進區域經濟協調發展，提高欠發達地區居民收入水平的政策選擇。近年來中央加大了對貧困地區、邊遠山區、少數民族地區和革命老區的財政轉移支付力度，取得了一定成效。今后要進一步規范和完善轉移支付制度，提高財政支出中用于農村和落后地區的財政補貼及轉移支付比例。政府要將主要精力和財力逐漸轉移到向全體公民提供基本公共產品和公共服務上來，促進社會公共產品和基本服務均等化。

3．加大對第三次分配的扶持和監督力度

依靠民間力量，以社會捐贈為基礎的慈善事業，通過自愿性、無償性的慈善捐助，對社會資源進行再分配，滿足慈善受益人的需求，是政府社會保障體系的有效補充，因而被稱為第三次分配。由于歷史原因，我國政府在慈善事業發展中起著主導作用，特別是在重大災難發生等非常形勢下，慈善成為政府應付危機的重要管理手段，這在一定程度上推動了慈善的發展。如2008年汶川地震發生，我國慈善捐款總量達1070億元，是2007年的3.5倍。但是政府主導慈善背離了慈善組織民間性、社會性的特征，慈善捐款容易變相成為政府稅收外收入，甚至衍生出慈善機構官僚化、低效率、不透明以及硬性攤派等弊端，阻礙慈善事業的進一步發展。所以在社會第三次分配中，政府必須嚴格界定自身的角色和功能，明確其不是慈善事業的直接組織者和參與者，而是扶持者、調控者和監督者。

政府的主要職責是建立和完善社會捐贈的法律、機制和環境，推動慈善事業獨立化發展。首先，健全慈善法律法規，制定《慈善法》，規范慈善組織的組織機構、財務制度、活動范圍和運作形式，把社會慈善納入法制化軌道；其次，完善慈善稅收優惠，全面落實自然人、法人或其他組織社會捐贈的所得稅前扣除政策，使稅收優惠助推慈善升溫；再次，加強對慈善組織的監管，建立由政府、媒體、獨立第三方評估機構以及社會公眾四道防線組成的監督審計機制，推進慈善信息公開透明，提高慈善的公信度及社會化、市場化運作；最后，加大宣傳力度，提高公眾的社會慈善意識，鼓勵和表彰在慈善中作出貢獻的企業和個人，在全社會營造濃厚氛圍，調動民間資金和廣大民眾積極參與慈善事業，使之真正成為社會第三次分配的主體。

三 構建公平收入分配關系亟需對政府職能科學定位

推進收入分配制度改革，構建公平合理的收入分配關系，亟需加快政府職能轉變，對政府在國民收入分配格局中的角色和功能作出科學定位，規范政府行為，使政府正確行使各項職能，既不缺位，也不錯位，更不越位。

1．探尋市場經濟與政府干預的平衡點

在收入分配領域，完全依靠行政手段既無效率也不公平，只有引入市場競爭機制，同時發揮政府的有效調控，才能實現公平與效率的統一。發展社會主義市場經濟體制，就是要讓市場在資源配置中起基礎性作用，因此在政府與市場的定位上，凡是市場能夠解決的，政府就不要干預。在初次分配中，政府不應該直接干預企業內部的自主分配，而應完善立法和加強監管，規范收入分配秩序，降低市場交易成本，創造公平競爭的市場環境和統一開放的市場體系，使各種生產要素通過市場競爭獲得各自的報酬；在第二次分配中，政府應承擔更多的直接責任，通過稅收、社會保障和轉移支付等手段對初次分配形成的過大的收入差距進行調節，以維護社會公平；在第三次分配中，政府應健全法制，優化環境，加強監管，推動慈善獨立化、社會化、市場化運作。

2．促使中央與地方政府的事權財權相匹配

過去相當長時期，我國財政稅收收入總量較小，中央政府拿大頭可以集中有限的財力建設國家重大項目以及解決大事、難事、急事。1994年的分稅制改革從制度上確保了中央財政收入的增加。1995是年實施《預算法》的第一年，中央財政收入3845.13億元，至2010年已增至42470.52億元，比1995年增長了11倍，而同期全國GDP增長6.89倍，城鄉居民收入分別增長4.91倍和3.75倍。但是，在中央政府財權上收的同時，卻把基礎教育、社會保障等許多事權下放到地方政府，致使中央政府與地方政府的財權事權不相匹配。雖然中央財政也有一些轉移支付和補貼，但再分配過程的不規范容易滋生“跑部錢進”、“層層截留”等腐敗現象。因此，應調整財稅分成比例，增加地方政府所得，實現事權財權相統一，使地方政府更好地解決民生問題，讓財政收入更多地還利于民。

3．加快政府自身的改革和轉型

收入分配制度改革不僅是分配政策的調整，更關系到公共政策和政府行為的基本取向。由于政府是分配政策的制定者和執行者，掌握著調節分配的制度工具，因此要改變收入