基層民政執法存在問題現狀及對策思考

黃必慶

民政部門承擔著社會服務和社會管理職能。隨著社會的轉型，在法制不斷健全的新形勢下，如何更好地踐行“以民為本、為民解困”的民政宗旨，更好地為經濟建設服務、為人民群眾服務；如何推進法治民政建設、規范民政執法權限和執法程序，根據目前基層民政行政執法存在問題的現狀來分析，建設規范的民政行政執法是現實需要，必須探討出破解民政行政執法存在問題的主要途徑，為民政真正的行政執法創造一個和諧的環鏡。

一 基層民政行政執法存在問題的現狀

民政部門是集社會保障、社會事務、社會管理等諸項職能于一體的行政機關，具有職能多、法律法規多、工作范圍廣、社會性強等特點。存在著“重政策、輕法律”的現象，大多民政執法人員不愿執法、不敢執法和不會執法。

1．環境缺乏

外界認為民政部門是專門進行社會救濟、扶貧濟困的慈善機構，不是執法部門的錯誤觀念；內部有的民政工作者也認為民政工作不用執法。由于思想認識上存在著誤區，造成了實際工作中常常出現重政策、輕法律，重審批、輕監管，重服務、輕管理等偏差。加上受傳統習俗和管理體制影響以及執法中的種種阻力，民政執法環境未能形成。隨著民政工作職能不斷拓展，民間組織管理、區劃地名管理、婚姻收養登記、殯葬管理、福利生產管理等一批社會行政事務，納入行政執法范疇，民政工作直接面臨依法行政的挑戰，角色向依法審批、依法監管轉變，救災救濟和“低保”工作由過去的直接組織承辦，逐步轉向組織、協調、監管相結合，依法審批和發放。因此迫切需要有一個良好的民政執法環境。

2．手段缺乏

民政行政執法所依據的法律、法規、規章和規范性文件有86部之多。雖然執法依據眾多，但是由于行政執法條例剛性不足，造成很多執法行為得不到切實的執行。比如，退伍軍人安置條例規定：城市用人單位和鄉鎮企業向農村招工時，在同等條件下應優先錄用退伍軍人，政策只是“優先”而已。特別有相當一部分涉及執法和處罰的條款，要么規定不明確、不具體，缺乏硬性要求和可操作性；要么過分強調聯合執法，沒有確定民政部門的執法主體地位和獨立處罰權。由于執法依據偏軟，再加上行政執法人員沒有統一著裝，外在形象上無任何標志，在具體執法過程中，主要是靠口頭說明、出示執法證件表明身份，執法活動缺乏權威性和易識別性，造成執法手段弱化，很多執法行為得不到切實保障。

3．機構缺乏

目前，全國各級民政部門的法制工作一直較為薄弱，無論是在機構設置、人員配備，還是在業務指導、人員培訓等方面，都顯得勢單力薄、力不從心，普遍未能把法制工作納入日常工作。在多次機構改革中，全國大多數省級民政部門未設置政策法規處，未配備專職法制工作人員。我省民政廳也是新一輪機構改革才成立法規處。縣（市、區）級民政部門基本沒設立政策法規機構。這種法制機構薄弱，法制工作人員偏少的局面，直接導致民政部門無法及時開展法律咨詢、指導、培訓及檢查考核工作，制約了民政依法行政工作水平的提高，大多數地方民政部門的行政執法處于被動應付或“虛擬”狀態。法制機構建設的滯后與日益繁重的民政行政執法任務不相適應。

4．力量缺乏

當前，各級民政部門普遍存在編制緊、人員少的問題，這一現象在縣級民政部門更為突出，機關職能科室大都集多項行政管理職能于一身，每個業務股室普遍承擔3～5項工作職能，而工作人員一般也只有2個人，有的甚至只有科長一人單打獨斗，疲于應付。行政執法工作量大、程序性強、時限要求高，執法力量現狀很難勝任。還有民政執法受外界阻力較大，除了民政執法缺乏必要的強制手段等原因外，有些地方存在的地方保護主義、封建習俗也給民政部門依法行政、嚴格執法帶來阻力，造成民政行政執法效果不到位。如農村某些地方出現骨灰“二重葬”，當地民政部門曾聯合地方政府貼出通告，堅決禁止，要求在殯儀館火化后的骨灰必須裝盒存放至固定地點（骨灰堂、樓），并對違反規定新建墓、碑者，責令當事人平毀，或由政府強行平毀，并依法予以處理。但是由于墳墓數量眾多，加上部分農民“入土為安”的土葬習俗根深蒂固，對于實行骨灰寄存一時難以接受，甚至產生抵觸情緒，從而聚眾阻撓正常執法，

5．制度缺乏

近年來，各級民政部門采取多種形式加強普法宣傳和執法培訓，工作人員的法制觀念日益增強，依法辦事能力不斷提高。但因制度缺乏，與當前全面推進依法行政的要求相比還有較大的差距。主要表現在：有的人對依法行政的重要性認識不足，對開展民政執法有畏難情緒，擔心處罰不當會惹麻煩；有的人有老好人思想，不愿因嚴格執法而得罪人，對各種違法違規現象視而不見；有的人對民政法律法規及相關執法程序不熟悉、不精通，實際執法過程中往往重實體、輕程序，甚至出現執法依據適用不當和程序違法等問題。如在社會團體的年檢中，對部分社團存在財務管理不規范等問題，民間組織管理機構在辦理年檢中只要求社團出示財務年度銀行對賬單，只求收支平衡，而對違規收費、違規列支等行為很少予以關注。正是缺乏必要的行政執法檢查，對違法違規案件查處不力，造成“軟執法”的現象。隨著《行政許可法》的深入施行，要求進一步取消和簡化行政審批項目，民政部門承擔的事后監管任務將不斷加重，這就迫切要求加強民政行政執法工作。

二 建設規范的民政行政執法是現實需要

1．職能需要

隨著我國政治經濟體制改革的不斷深化，行政管理體制改革也在穩步向前推進。適應當前工業化、城鎮化、市場化、國際化的發展趨勢，政府職能由過去比較單一的行政管理到目前的計劃調節、市場監管、社會管理和公共服務，發生了一系列根本性的轉變，依法行政已成為政府工作的基本準則。這就要求我們民政部門切實轉變工作職能，用依法行政統籌各項工作，強化社會管理和公共服務，堅持依法執政和依法辦事，努力實現從傳統民政向法治民政的跨越。

2．社會需要

維護人民群眾的切身利益，妥善安排與保障受災群眾、困難群體、優撫群體、特殊群體等困難群眾的基本生活，是民政部門的重要職責。當前，伴隨著社會轉型、人口與家庭結構變化和經濟社會快速發展，民政部門的職能范圍逐步擴大、工作領域不斷拓展。民政部門在認真做好社會救助、優撫安置、社會福利、民間組織、社區建設、區劃地名、婚姻登記、殯葬服務等傳統領域民政工作的同時，高度重視老年福利事業發展、農村社區建設、社會組織建設、社會工作者人才隊伍建設等新興的社會建設和管理工作。加強民政行政執法工作，才能為推進民政工作科學發展創造良好的法制環境、提供有效的法律保障。

3．法規需要

目前適應民政的法律有《行政許可法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政監督法》等一系列規范國家和政府行為的法律，是民政依法行政的法律保障。作為民政部門執法依據有針對特定人群的《老年人權益保障法》、《未成年人保護法》、《殘疾人保障法》；婚姻家庭的《婚姻法》、《收養法》、《婚姻登記條例》；優撫安置的《兵役法》、《軍人撫恤優侍條例》；基層政權的《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》；民間組織發展的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、公益慈善的《公益事業捐贈法》社會救助的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《福利企業資格認定辦法》；社會事務和地名管理的《殯葬管理條例》、《地名管理條例》等相關法律、法規和規章。此外，各級政府及職能部門也制訂了大量的規范性文件。民政相關法律、法規和規章的貫徹實施，勢必要求加大行政執法工作的力度。

4．任務需要

目前涉及民政職能的行政審批（許可）及其行政監察和違法行為的查處主要有社會救助、優待撫恤、社會組織管理、婚姻登記、福利企業管理、殯葬管理等。《行政許可法》頒布實施以來，要求逐步取消和簡化行政審批項目，經多次清理，目前我局（按區級職能進行梳理）保留4項行政許可、51項行政處罰、3項行政強制、13項行政給付、1項行政確認、14項行政監督檢查，10項其他行政行為、4項具體行政行為。隨著民政審批事項準入門坎的進一步降低或取消，民政部門承擔的事后監管任務將不斷加重，迫切需要加強行政執法工作。

三 破解民政行政執法難的主要途徑

目前民政行政執法任務十分繁重。民政部門要切實履行行政管理職責，全面提升依法行政的工作水平，建議從以下幾個方面下功夫來破解民政行政執法難的問題，從而為民政行政執法創造一個和諧的環鏡。

1．成立機構

結合機構改革，主動協調，爭取編制，加強民政法制機構尤其是基層民政建設。市民政局可申請行政編制，增加事業編制，成立民政執法監察支隊，下設社會組織、殯葬、綜合三個執法大隊，納入局直屬事業單位管理，統一行使全市民政行政處罰、行政強制和執法監察職能，受理和處理民政相關案件舉報投訴，查處各類違反民政法律、法規和規章的行為。各區、市（縣）民政局也要申請事業編制相應成立法規股和執法監察大隊。即使在一時無法增加人員編制的情況下，也要從實際出發，理順內部人員編制結構，充分利用現有空余編制，調整配備專職法制工作人員，成立專門的執法隊伍。

2．教育培訓

采取集中培訓與崗位學習相結合的辦法，加強對《憲法》（修正案）、《行政許可法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》等綜合法律法規的學習培訓。組織民政執法人員專題培訓或以會代訓學習民政專業相關法律法規。定期舉辦民政法律講座和執法實務培訓，或派專人到省廳法規處跟班學習培訓，熟悉掌握執法辦案程序，提高依法辦事能力和執法水平。遵循公平公正的原則，平等對待工作對象，嚴格按照規定辦事，不偏私、不歧視、不嫌棄。堅持學以致用，提高依法行政的能力，自覺運用法律武器，維護和保障人民群眾的合法權益。

3．健全制度

成立民政規范行政執法自由裁量權工作領導小組，制定實施方案，建立《行政自由裁量合法性審查制度》，健全和落實《執法責任考評制度》、《執法監督檢查制度》、《執法職能分離制度》、《執法集體討論決定制度》、《執法回避制度》、《執法過錯責任追究制度》、《行政處罰聽證制度》、等民政執法工作制度，大力完善民政執法的工作程序，做到程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。在行使行政權力時，要嚴格按照法定程序辦，提高規范化管理水平，應該向社會和民政對象公開的及時予以公開；以便民為原則，嚴禁“守關設卡”，要提高辦事效率，遵守法定時限，提供優質服務；向社會公布的信息準確、全面，對公眾的承諾切實兌現；對于行政執法過程中，由于各種原因未能履行承諾和變更行政決定的，向當事人說清楚，并向社會公眾解釋，對管理對象造成損失的，依法補償，取信于民；確立權責統一的觀念，行使權力與履行職責統一，依法做到有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權需賠償。

4．強化管理

各級民政部門要進一步理順關系，明確職責，嚴格工作程序，落實崗位責任，規范執法行為，完善內部監督機制。各單位內部要建立行政執法責任制，加大行政執法監督考核力度。自覺接受同級政府法制部門的檢查監督。要建立內外結合的民政執法監督體系，聘請民政對象、法律監督員和行風監督員，并把人大政協監督、紀檢監察部門的專門監督、民政系統的層級監督、社會輿論和群眾監督結合起來，從源頭上預防和杜絕了各種濫用職權、執法違法、徇私枉法的違法亂紀行為，切實提高了民政執法人員依法行政、依法管理的能力。此外，有條件的地方嘗試建立行政執法檢查考評制度，由上級負責對下級的行政執法工作進行檢查考核，發現問題及時督促整改。

5．規范服務

一是維護民利。要認真抓好婚姻登記、收養登記、殯葬改革、擁軍優撫安置、社會福利事業等工作。在嚴格依法辦事的基礎上，強化服務意識，規范服務程序，提高服務質量。加強婚姻、收養登記，殯葬改革等窗口單位的行風建設，切實保障群眾的合法權益；積極探索新形勢下擁軍優撫安置工作的新思路、新辦法、新舉措，切實維護和保障優撫對象的合法權益；加快民營福利機構發展步伐，按照“公辦民營、民辦公助”的總體思路，創建以居家養老為基礎，以社區為依托，以機構養老為補充的全新的社會福利服務新格局；二是保障民生。要加快城鄉社會救助一體化建設步伐。完善低保制度，實施分類施保、實現動態管理下的應保盡保；重視和做好城市生活無著落的流浪乞討人員的救助管理工作，切實保障弱勢群體的基本生存權。健全以緊急救援為核心的救災工作體制，及時做好救災救濟工作，確保群眾基本生活；逐步建立和完善城鄉醫療救助制度，切實有效地解決農村特困群眾的基本醫療問題；三是落實民權。認真貫徹落實《村委會組織法》和《居委會組織法》，抓好城鄉基層民主政治建設。按照“完善城市基層民主，建設管理有序，文明祥和的新型社區”的要求，深入推進社區建設工作，提高社區自治水平；建立健全基層黨組織領導的充滿生機和活力的村民自治機制，不斷完善村級自治組織，規范村務公開，切實做到民主選舉公正公平，民主決策規范有序，民主管理有章可循，民主監督行之有效；還要依法維護和保障公民的結社自由，認真做好民間組織的登記管理工作，積極推進社會主義法治文明建設。