“十二五”時期創新和完善黑龍江省農村公共服務供給機制的思考

張麗新

【摘要】“十二五”時期國家把農村公共服務供給作為體制改革的重要任務，本文通過對黑龍江省農村公共服務供給機制存在問題的分析，認為“十二五”時期應通過制度建設、資金保障、完善激勵機制等逐漸完善黑龍江農村公共服務供給機制，以實現農村基本公共服務均等化。

【關鍵詞】“十二五”時期農村公共服務供給機制

一 農村公共服務供給機制研究現狀

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》界定了公共服務所包括的領域，并明確指出，公共服務是政府的承諾，各級政府要切實履行職能，運用公共資源全力完成。農村公共服務是為滿足農業生產、農村發展和農民生活共同需要的，為農村居民公眾利益服務的事務，這些事務不能只受有關市場規則的制約，而應由專門的組織與調控形式約束。公共服務體制是指以政府為指導，以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革與發展成果為基本目標的一系列制度安排。關于農村公共服務的供給機制形成以下觀點：

1．政府作為主要供給主體的觀點

葉文輝從農村公共服務的供給責任方面論述，認為政府應調整供給責任，承擔更多的義務教育和基礎設施責任，統籌城鄉公共產品供給在上級政府對農村公共產品財力支持增加的同時，應推動農村公共產品供給體制的創新，形成多元化的有效供給格局；胡光輝認為政府在建設社會主義新農村中承擔著為農村提供公共服務的主要任務。

2．農村公共服務供給應加強體制和制度建設的觀點

李建華認為農村公共服務供給應該加強體制改革和制度建設。體制慣性障礙制約政府公共服務職能的有效履行；汪錦軍認為對于農村公共服務未來改革和發展方向，公共服務市場化的改革，是激活公共服務供給能力和質量的有效方式。

3．農村公共服務供給的分級負責觀點

吳春梅、陳文科等探討發達地區與發展中地區不同的農村公共服務供給分級負責制模式，包括中央政府與發達地區政府間的“中央政府為主導，地方政府為主體”、轉型期中央政府與發展中地區政府間的“中央政府為主導，中央與地方政府雙主體”的農村公共服務供給分級負責制模式。

4．農村公共服務應加強財政保障機制觀點

胡鞍鋼從公共財政保障機制研究農村公共服務供給機制。一套有效的公共財政體制，不僅僅是為了提供高質量的公共服務，更重要的是為公眾提供平等的機會，使不同地區、不同收入水平的人們，特別是農村居民，享受相對均等的服務。匡賢明等認為中國公共服務供給不足的一個表現是，沒有形成可持續的財政支持機制，財政仍然是經濟建設性財政；毛騰飛認為公共財政體制是與市場經濟體制相適應的一種為社會提供公共產品的財政體制，要加快建立公共財政體制進一步優化財政支出結構，要進一步規范政府投資行為，不斷完善轉移支付、政府采購制度等相關政策制度。

總體來看，國內對公共服務供給機制和方式的研究從公共管理和公共政策理論視角的研究較弱，研究范圍比較局限于對公共服務結構、功能和權限的靜態描述，未能對不同約束條件下動態的可抉擇機制與部門合作模式做深入分析。

二 黑龍江省農村公共服務供給機制存在的問題

1．當前籌資機制還不健全，農村公共服務的資金絕大多數來自省級政府的轉移支付

由于受政策和公共產品非競爭性和非排他性的影響，使私人在農村公共產品供給方面很難獲得合理的利潤空間。政府也沒有為私人公共產品生產提供制度性的、完整的產權保護，私人的合理收益面臨著極大的制度風險。因此政府和農民一直成為僅有的供給主體，政府的投入和農民的集資則成為僅有的資金投入來源。由于供給范圍廣，供給主體和資金投入渠道單一以及資金的自主調節彈性較低，黑龍江省對農村公共服務供給的總量還無法滿足農村對公共服務需求的要求。雖然在建設社會主義新農村的形式下，省級財政加大了對農村公共產品的投入和轉移支付，但由于歷史“重工輕農，重城市輕鄉村”的發展戰略，客觀上存在著由于歷史性欠賬而使農村公共產品供給不足。

2．當前需求表達機制不暢，政府對農村公共產品供給責任不明

農村存在著農民急需的公共服務供給嚴重不足與某些較少需求的公共服務供給過剩并存的局面。

1994年進行的分稅制財政體制改革，是通過對形成財政收入主要來源的稅種劃分，從而確定中央和財政收入和地方政府財政收入的一種安排。然而，分稅制只是規定了中央和省政府之間的稅種而已，卻未對省以下的財政分稅進行劃分。于是，省、市、縣三級政府出于自身財政利益的考慮，往往

通過行政指令將農村公共產品供給的責任下放給地方政府。再加上之后取消農業稅，使鄉鎮政府主要依靠稅收收入失去了來源，鄉鎮政府維持著僅有的吃飯財政。雖然在稅費改革之后中央、省級政府財權增大了，但是并沒有相應承擔起公共產品的供給責任，而是把提供公共產品的責任大部分落到基層政府身上，使得基層政府財權和事權不對稱，難以保證公共產品的充足供給。

3．農村公共服務供給資金使用的監督與激勵機制比較薄弱，導致公共服務供給效率低下

由于受利益目標的驅使，在農村公共產品供給過程中，政府往往將追求部門利益、領導者的政績最大化作為主要目標，一般只關心那些被考核的指標如鄉村道路、農村水利設施等，而對那些不在考核范圍或者不易測度結果的不予重視如農業技術和信息推廣、法律服務等。這樣就造成了物質性的公共產品受重視而非物質性的公共產品不予重視，最終導致了農村公共產品供給嚴重不足，甚至出現供給中的“盲點”，嚴重阻礙了農村可持續發展。因此，由于缺乏監督與激勵機制，政府過于重視GDP等指標，而對農民關心的公共服務供給缺乏積極性，農村公共服務供給資金挪用、占用、侵吞現象嚴重，導致公共服務供給資金使用效率低下，加之監督機制的薄弱，農村公共服務資金的實施中，尋租、浪費行為也很普遍。

由于以上原因，黑龍江省農村公共服務供給機制還存在著很多問題，導致農民在公共產品供給決策中缺少話語權，農村公共產品供給決策長期處于“自上而下” 的行政指令供給狀態，最終造成了農村公共產品供給長期不足、農民對已供給的公共產品滿意度普遍偏低等問題。

三 完善黑龍江農村公共服務供給機制的對策

1．完善農村公共服務供給機制的重要性

第一，創新和完善農村公共服務供給機制是制度要求。創新和完善農村公共服務供給機制是相關制度設計的要求，著重研究市場化條件下，創新農村公共服務供給機制與方式的重要性、必要性，研究公共服務的特質，公共服務供給機制的基本類型和主要方式，尤其是一些典型的或新的供給機制和方式，它們的適用范圍、應用條件、成效與局限性。因此，創新和完善農村公共服務是加快建設社會主義新農村的必然要求和重要前提。

第二，創新和完善農村公共服務供給機制是實現基本公共服務均等化的要求。在黑龍江省，農村農民對公共服務的需求日漸增加并呈現出地區差異化的局面，客觀分析農民的需求和政府的回應程度，對構建與國情、省情發展相適應的農村公共服務體系就顯得日益重要。深入分析農民對社會全面轉型時期政府提供農村公共服務的發展，組織布局和取得成效的滿意度情況，切實做到創新和完善農村公共服務供給機制的落腳點是保障民生，實現基本公共服務均等化的必然要求。

第三，創新和完善農村公共服務供給機制是市場化要求。政府提供公共服務的動力機制、供給模式、補償方式以及資源配置等問題都要適應市場化的要求，探索在現階段市場化條件下我省資源供給和需求偏好等多重約束下，公共需求的結構、偏好差異和排序以及公共服務供給機制與方式的選擇范疇、優先性、適應性和局限性。在黑龍江省，公共服務領域引入市場競爭，無疑構成了轉型時期選擇和創新公共服務供給機制的有效經驗資源。

第四，創新和完善農村公共服務供給機制是經濟發展的實踐要求。公共服務的供給機制及方式的理論設計最終要回歸到實踐的檢驗，并根據實際的效果進行修正。因此，進行公共服務供給機制創新的典型個案分析，選擇農村教育、醫療等典型領域，探討公共服務供給機制創新激勵條件和內在約束等之間的關系，從而提出創新和完善農村公共服務供給機制和方式的框架。

2．對完善農村公共服務供給機制的建議

第一，建立與完善農村公共服務資金籌措保障機制，拓展農村公共服務供給資金來源渠道，實現農村公共服務供給資金來源的多元化。在政府預算之外，積極擴展資金來源，通過建立政府、市場、社會、農民四位一體的籌資機制，完善公共服務籌資機制。首先，加大省政府的財政轉移力度從總量上提高對農村公共服務的供給。其次，積極引入市場機制，拓寬籌資渠道。同時發揮好農民組織的積極作用，通過自籌自助增加政府補貼的形式解決農村急需的公共服務需求。此外，積極吸引社會捐助、慈善捐款等社會資金，彌補在文化、醫療等方面的資金供給的缺口。

第二，建立與完善農村公共服務需求表達機制。在完善原有的行政指導基礎上，應盡快構建“自下而上”的需求反饋渠道。需求反饋渠道的構建主要從以下方面著手，一方面發揮人大的作用，通過基層人大代表將基層農民的需求情況通過各級人大逐級上傳。另一方面隨著農村經濟的發展，建立農村公共服務網站，讓農民通過網站直接反映需求，根據其需求進行統計，確定不同地區不同方向的需求強度，統籌安排農村公共服務的供給。

第三，建立與完善農村公共服務供給約束與激勵機制。要不斷完善供給約束機制。一是應完善法律保障。通過立法對公共服務資金使用制定制度約束，通過法律來保障資金的使用。二是盡快建立上級政府對下級政府的問責制度，從而有效規制轉移支付中的資金漏損、挪用等行為。要建立檢察機關、農民組織、上級代表為一體的監督機構，對農村公共服務供給進行監督和審核。

要不斷完善農村公共服務激勵機制。一是改變單一的以當地經濟指標和招商引資作為考核和升遷的評定標準，將農村公共服務效果添加到評定的參考指標中，引導基層政府的重心和精力轉移到農村公共服務供給上來；二是提高基層公共服務主體的待遇水平和獎勵標準，將評定的權力下放到基層農村，讓農民成為服務評定標準的主體，從而拉近農民與公共服務提供者的關系,創造和諧的服務關系。

總之，十七屆五中全會及“十二五”規劃建議把農村公共服務供給機制作為體制改革的重要任務。本文提出關于“十二五”時期創新和完善黑龍江省農村公共服務供給機制的建議。認為應通過系統的理論探索、實證分析和對策研究，形成完善的公共服務及其供給機制的理論。加強對這方面的研究，有助于推動公共管理和公共政策理論的創新，推動公共服務的變革，促進公共服務型政府與社會主義和諧社會建設。有利于促進國家與社會公平正義的實現，為全面建設小康社會打下基礎。